關(guān)于政府采購領(lǐng)域防止利益沖突的思考
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發(fā)布日期：2011年11月30日
利益沖突是指國家公職人員在履行職責(zé)過程中，由于受到其私人利益因素的干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。隨著社會經(jīng)濟(jì)成分多樣化、利益主體多元化，政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生利益沖突的現(xiàn)象越來越多，已成為腐敗案件易發(fā)多發(fā)的重要根源。因此，要防范政府采購領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)就必須建立健全政府采購防止利益沖突機(jī)制，深入研究政府采購領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式和主要原因，提出從源頭上防止利益沖突的對策和辦法，從而達(dá)到有效預(yù)防政府采購腐敗的目的。
一、政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生利益沖突的主要表現(xiàn)形式
政府采購領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式多種多樣。鑒于政府采購的多級委托代理關(guān)系和多個審批程序環(huán)節(jié)，使得政府采購產(chǎn)生利益沖突的機(jī)率很高，本文僅就政府采購主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生利益沖突的一些表現(xiàn)形式綜述如下：
?。ㄒ唬┰诓少忢?xiàng)目委托環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為政府采購項(xiàng)目申報(bào)確立后，采購單位就存在確定選擇委托中介的隨意性和趨利性。在此條件下，中介代理機(jī)構(gòu)往往通過尋求多種途徑、利用各種關(guān)系來爭得政府采購代理業(yè)務(wù)，這種無序化、甚至不合法的競爭，給中介代理機(jī)構(gòu)本身所帶來的是經(jīng)濟(jì)利益，特別是采購金額達(dá)千萬元、中標(biāo)服務(wù)費(fèi)達(dá)十萬元以上的項(xiàng)目，競爭更加激烈，利益關(guān)系更加復(fù)雜，從而給具體的采購經(jīng)辦人、采購單位和政府采購辦帶來潛在的利益風(fēng)險(xiǎn)。采購人在物資采購過程中，采取“劃整為零”方式，規(guī)避公開招標(biāo)，零星采購，進(jìn)人情貨；或借口工作特殊需要，和不法供應(yīng)商串通一氣，惡意指定采購規(guī)定品牌、指定規(guī)格產(chǎn)品，導(dǎo)致所采購產(chǎn)品價(jià)格偏高，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，變相增加采購成本。
（二）在采購方式審批環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為采購單位經(jīng)常以項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、工藝技術(shù)復(fù)雜、時(shí)間要求緊等理由申請規(guī)避集中采購和公開招標(biāo)方式；利用邀請招標(biāo)、詢價(jià)、競爭性談判、單一來源等非公開招標(biāo)方式組織采購活動，從中獲取一些方便和好處。采購人授意招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，任意提高或降低投標(biāo)企業(yè)的資格“門檻”，排擠非關(guān)系單位參加招投標(biāo)競爭，將整體項(xiàng)目進(jìn)行拆解，劃分標(biāo)段或分包，以使多家單位中標(biāo)，平衡關(guān)系；或以工期緊為名，改公開招標(biāo)為邀請招標(biāo)、競爭性談判等等。
?。ㄈ┰诓少徯畔⒐_發(fā)布環(huán)節(jié)。公職人員在政府采購的具體經(jīng)濟(jì)活動中，有機(jī)會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益。在存在利益沖突的情況下，公職人員可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國家刑法規(guī)定，但他們卻暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。如招標(biāo)公告發(fā)布之前將信息透露給個別或少數(shù)的關(guān)系人或單位，或借口項(xiàng)目工期緊，而縮短信息發(fā)布到開標(biāo)的時(shí)間，以使非關(guān)系投標(biāo)單位難以有充分時(shí)間準(zhǔn)備及參加投標(biāo)，增加關(guān)系單位的中標(biāo)機(jī)會等。
(四)在采購文件編制環(huán)節(jié)。編制標(biāo)書人員受投標(biāo)單位“聘用”，泄露標(biāo)底；在投標(biāo)分組確定后，有的企業(yè)為增加中標(biāo)概率，相互串標(biāo)，在付給同組的其它企業(yè)一定費(fèi)用后，“攬包”各家投標(biāo)文件，由其一家單位制作，對報(bào)價(jià)進(jìn)行控制。違反科學(xué)無歧視性的技術(shù)配置原則，有意設(shè)定帶傾向性的評標(biāo)要素及標(biāo)準(zhǔn)，通過資質(zhì)條件限制、商務(wù)條件限制、技術(shù)參數(shù)限制來制定具有排他性的不平等條款，限制和減少供應(yīng)商參與競爭的行為；在標(biāo)書中人為有意缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，以圖謀特定供應(yīng)商中標(biāo)后再增加、修改項(xiàng)目內(nèi)容，違法追加采購的行為。如有的用戶和供應(yīng)商事前勾結(jié)，需求標(biāo)準(zhǔn)及參數(shù)就完全按照供應(yīng)商設(shè)定的物品參數(shù)來定，這樣其他商家的品牌就都不能滿足需求物品的參數(shù)設(shè)定。
(五)在采購供應(yīng)商認(rèn)定環(huán)節(jié)。采購供應(yīng)商的認(rèn)定條件有很大的主觀性，容易形成另一種意義上的不公平。有些供應(yīng)商與采購單位主次不分，在政府集中采購招投標(biāo)過程中，一些供應(yīng)商為提高自己中標(biāo)的把握，通過人情關(guān)系、實(shí)施商業(yè)賄賂等方式，與采購單位串通一氣，提前介入采購項(xiàng)目，有的甚至變客為主，為采購單位編制采購預(yù)算，制定采購計(jì)劃，設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)和要求，從技術(shù)層面縮小采購單位的選擇面，從而在一定意義上控制采購單位的采購渠道，擾亂政府采購的正常運(yùn)行。在確定供應(yīng)商中，一些政府采購人員手握特權(quán)，往往會讓一些不具備資質(zhì)、但已給了他們“好處”的企業(yè)過關(guān)。
?。┰诓少彺頇C(jī)構(gòu)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)。除集中采購機(jī)構(gòu)外，由于政府采購代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定門檻低，要求管理不嚴(yán)，導(dǎo)致一些社會中介機(jī)構(gòu)以追求企業(yè)利潤為主要目的，在采購程序上能簡則簡，參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量和評審的專家能少則少；只注重招標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)，后續(xù)工作越少越好；為了獲得更多的采購業(yè)務(wù)，討好和迎合采購單位，甚至和采購單位、供應(yīng)商串通勾結(jié)等等。一些代理機(jī)構(gòu)為獲得采購業(yè)務(wù)，往往聽命于采購單位，失去了本應(yīng)有的“中立”地位和作用，客觀上導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上重“拉業(yè)務(wù)”、輕“做業(yè)務(wù)”。甚至也有個別中介代理機(jī)構(gòu)背離了公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，暗中為其規(guī)避招標(biāo)、肢解項(xiàng)目等違法違規(guī)行為出謀劃策等。
?。ㄆ撸┰谕稑?biāo)評標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)。在評標(biāo)過程中，部分企業(yè)利用評委在評標(biāo)中有一定的獨(dú)立評價(jià)權(quán)力的空間，在報(bào)價(jià)及企業(yè)信譽(yù)等硬指標(biāo)得分相近的情況下，在招標(biāo)開標(biāo)前打探評審專家消息或平時(shí)與評審專家私通關(guān)系。在評標(biāo)中，受現(xiàn)有條件限制，政府采購人才有限，一些采購項(xiàng)目招標(biāo)評審專家沒有形成真正意義上的專家?guī)欤恍I(yè)項(xiàng)目評審專家很少，只要某項(xiàng)目聘請專家評審，供應(yīng)商基本事先能猜到“八九不離十”。更有少數(shù)評審人員素質(zhì)低下，與一些不法供應(yīng)商私下交易、關(guān)系曖昧，用戶和供應(yīng)商甚至采取不當(dāng)手段收買專家和中介結(jié)構(gòu)，使得招標(biāo)評審產(chǎn)生人為的導(dǎo)向作用、項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，大大降低了政府采購的實(shí)際效果。
?。ò耍┰诤贤炗嗱?yàn)收環(huán)節(jié)。一般情況下，對審核合格的合同進(jìn)行鑒證，不合格的退回重簽；對金額較大或?qū)I(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，成立驗(yàn)收小組，邀請有關(guān)技術(shù)專家進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收報(bào)告，作為重要的采購資料立案歸檔。但是，在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，有的供應(yīng)商利用自己的技術(shù)優(yōu)勢，通過實(shí)施商業(yè)賄賂等行為，代替采購單位驗(yàn)收采購項(xiàng)目，增加項(xiàng)目成本，降低政府采購效益，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的以自然或人為因素而影響工程進(jìn)度為借口，變更已簽及在執(zhí)行中的合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如增加工程款、延長工期、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。有的招標(biāo)人和中標(biāo)人私自另行訂立、變更原招投標(biāo)確認(rèn)的合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容等。
二、政府采購領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析
近年來，利益沖突是一些屢禁不絕的腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要根源，許多典型腐敗案件背后都存在各種形式的利益沖突問題。究其原因，主要表現(xiàn)在以下六個方面：
?。ㄒ唬┓乐估鏇_突制度的缺失。我國有關(guān)規(guī)制政府采購的法律，在很大程度上不具有可執(zhí)行性。讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預(yù)算，必然存在利益沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了防止利益沖突，許多國家都制定了嚴(yán)格的防止利益沖突法，但我國到目前仍沒有制定出臺一套總體上的法律或制度體系，現(xiàn)有的防止利益沖突的制度較為松散、籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)性和整體性。從執(zhí)行情況來看，缺失相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制、評價(jià)機(jī)制和獎懲機(jī)制，執(zhí)行效果不好，處理利益沖突問題不及時(shí)、不得力，導(dǎo)致利益沖突愈演愈烈。很多利益沖突行為就發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴(yán)處，已引起社會公眾的普遍不滿。
?。ǘ┎少徣藛T激勵機(jī)制的不相容。采購人員在采購活動中扮演了公共人和社會人雙重角色，其利益沖突一定程度上表現(xiàn)為公共角色與私人角色之間的沖突。兩者存在利益沖突，委托人希望代理人能多努力，而代理人希望少努力，因此，除非委托人能夠提供足夠的激勵，否則代理人將會消極怠工或謀取私利。由于不同的利益取向，自然地產(chǎn)生委托人和代理人激勵不相容問題。因此，經(jīng)濟(jì)人理性困境使個人利益與公共利益可能發(fā)生的任何實(shí)在的或潛在的沖突，再加上濃厚的人情關(guān)系，使一些公職人員模糊了是非標(biāo)準(zhǔn)，這種人情和私利不恰當(dāng)?shù)赜绊懙铰男姓少徆猜氊?zé)，就存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突。
?。ㄈ┱少徯畔⒌牟粚ΨQ性。由于政府采購的專業(yè)性很強(qiáng)，作為政府采購方案設(shè)定者的代理人或采購官員，一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無法獲得相應(yīng)的信息。因此，在政府采購中，委托人的決策往往受制于信息提供者的代理人。這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為代理人偏離委托人目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，使得代理行使公共權(quán)力的公職人員和政府部門與公共利益享有者—人民群眾之間沒有實(shí)現(xiàn)信息的完全對稱，公眾無法得到應(yīng)有的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致由于不知情或模糊知情而造成利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄋ模┱鲗?dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制困境。代表國家掌握公共權(quán)力的政府本身就是一個重要的利益主體。這一利益主體的利益集中體現(xiàn)的是部門利益，或部門小集團(tuán)利益。我國當(dāng)前確立了政府主導(dǎo)型的政府與市場關(guān)系模式，這種經(jīng)濟(jì)制度架構(gòu)為發(fā)揮政府主動性留下了充足空間，同時(shí)為手握行政職權(quán)的公職人員也留下很大的操作空間，給利益沖突提供了操作平臺。特別是在政府采購招投標(biāo)中，公職人員有機(jī)會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益，這正是我國市場經(jīng)濟(jì)體制深層次的綜合原因造成的利益沖突困境。
?。ㄎ澹┕矙?quán)力運(yùn)行機(jī)制的異化。在權(quán)力的授予環(huán)節(jié)上存在著部門擴(kuò)張，盡可能擴(kuò)大自身權(quán)限，為本部門爭取更多的利益；在權(quán)力的使用環(huán)節(jié)上存在著“暗箱操作”的管理方式；在權(quán)力運(yùn)行的目的上存在著公權(quán)力與部門經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，享有公共資源的全部或部分權(quán)益；在權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管上存在著監(jiān)督弱化，表現(xiàn)在政府部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”，沒有一個強(qiáng)有力的監(jiān)督力量對其進(jìn)行矯正。政府采購也同樣如此，在缺乏制度約束和社會監(jiān)督的情形下，就有了采購公共權(quán)力的異化，即國家利益政府化，政府利益部門化，部門利益集團(tuán)化，集團(tuán)利益官員化。一些采購單位少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因個人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關(guān)系人謀取利益提供方便。
?。┱少彽墓残?。政府采購的公共性意味著誰想使用誰就可以使用，導(dǎo)致管理使用上的責(zé)任缺失和監(jiān)督缺位。稀缺性導(dǎo)致各種利益集團(tuán)或利益主體競相追逐對它們的支配權(quán)，希望通過設(shè)租或?qū)ぷ?，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的過程中謀取不正當(dāng)利益，加劇了利益沖突的發(fā)生。市場失靈和利益協(xié)調(diào)失范的現(xiàn)象仍比較常見，行業(yè)潛規(guī)則大量存在，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法紀(jì)觀念淡薄、自律不嚴(yán)，不按政府采購規(guī)則辦事，往往當(dāng)其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時(shí)，會選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。
三、防止政府采購發(fā)生利益沖突的對策思考
針對上述政府采購領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式和原因分析，可考慮在以下六個方面作進(jìn)一步探索和實(shí)踐，努力防范政府采購領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄒ唬┩晟普少彽南嚓P(guān)法制建設(shè)。從全局來講，要加強(qiáng)防止利益沖突的國家立法工作，建立嚴(yán)格的防止利益沖突的法律制度，盡快提升各項(xiàng)政策規(guī)定的可操作性。具體講，一是要盡快出臺《政府采購實(shí)施條例》等詳細(xì)配套的法規(guī)體系，減少法律沖突和漏洞。二是要盡快在采購指南、代理機(jī)構(gòu)管理、采購從業(yè)人員管理等方面作出嚴(yán)格明確的法律規(guī)定，明確公開招標(biāo)、集中采購、采購業(yè)務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。三是要修訂《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，彌補(bǔ)其中政策漏洞。四是要通過立法方式對專業(yè)采購人員行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和管理，防止采購人員利用政府采購機(jī)會為個人謀取私利。五是要研究制定《政府采購違法違規(guī)行為處分處罰辦法》，加強(qiáng)對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商違規(guī)違紀(jì)行為的處罰。
（二）扎實(shí)推進(jìn)政府采購相關(guān)改革。防止利益沖突的關(guān)鍵，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是加快推進(jìn)政府采購制度改革。健全政府采購監(jiān)管體系，有效防止公共采購過程中的利益沖突問題。二是加快推進(jìn)政府行政管理體制改革，界定政府職能邊界，規(guī)范公職人員在行政執(zhí)法、行政處罰等過程中的自由裁量權(quán)，減少行政權(quán)力對具體經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，鏟除公職人員商業(yè)賄賂和利益沖突發(fā)生的土壤和條件。三是加快推進(jìn)財(cái)政管理體制改革。進(jìn)一步健全國庫集中支付制度和財(cái)政預(yù)算管理制度，完善和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，促進(jìn)公共資金的規(guī)范使用。
?。ㄈ┳ゾo建立健全防止利益沖突制度。防范利益沖突，就是要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能，也就是一開始就把“你”設(shè)定成“壞人”，從而有效地防范“你”做“壞事”。一是建立健全利益回避制度。進(jìn)一步完善政府采購領(lǐng)域公職人員任職回避、公務(wù)回避、地域回避、特定關(guān)系人回避制度，建立健全政府采購領(lǐng)域利益回避申請、審查制度、定期交流輪崗制度、干部離任審計(jì)制度等，構(gòu)建和完善公職人員利益沖突回避的制度體系。二是建立健全從業(yè)限制制度。進(jìn)一步細(xì)化政府采購領(lǐng)域公職人員不得私自從事營利性活動的具體規(guī)定，規(guī)范政府采購領(lǐng)域公職人員在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等單位中的兼職行為。進(jìn)一步細(xì)化政府采購領(lǐng)域公職人員離職或退休后的行為管理辦法。三是建立健全行為約束制度。要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等規(guī)定，擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容和對象，對拒報(bào)、虛報(bào)行為設(shè)定切實(shí)可行的嚴(yán)懲措施，讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)早日成為制度常態(tài)。
?。ㄋ模┙⒑屯晟菩畔⒒ネC(jī)制。一是要建立了重大事項(xiàng)公眾參與機(jī)制、政府開放性決策機(jī)制、重大工程重點(diǎn)項(xiàng)目評審機(jī)制等， 讓事關(guān)公共利益的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保障公眾的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，進(jìn)而減小利益沖突發(fā)生的幾率。要求參與政府采購操作、管理或監(jiān)督的所有公職人員都將本人可能產(chǎn)生利益沖突的信息按照干部管理權(quán)限實(shí)行報(bào)告，并在一定范圍內(nèi)公開。二是要加強(qiáng)公共采購的信息化建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)上公告、網(wǎng)上計(jì)劃申報(bào)、網(wǎng)上投標(biāo)或競價(jià)、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理和網(wǎng)上信息披露等，增強(qiáng)采購?fù)该鞫?，最大限度地避免信息風(fēng)險(xiǎn)。三是推進(jìn)電子化政府采購制度，使采購活動的每一個環(huán)節(jié)都通過網(wǎng)絡(luò)來運(yùn)行，采購單位、供應(yīng)商、專家、代理機(jī)構(gòu)等采購當(dāng)事人不再面對面，避免了人為因素的干擾和暗箱操作，制約和監(jiān)督了相關(guān)人員，監(jiān)督、審計(jì)等部門也可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控、跟蹤監(jiān)督。
（五）強(qiáng)化防止利益沖突的實(shí)施機(jī)制。一是建立崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過查找政府采購管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善和規(guī)范每一項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行流程，建立健全以崗位為點(diǎn)、程序?yàn)榫€、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，切實(shí)防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評價(jià)機(jī)制。把利益沖突的評價(jià)納入整個廉政體系之中，對公職人員執(zhí)行廉政情況實(shí)行全方位評價(jià)，并建立利益沖突的預(yù)警機(jī)制，起到事前預(yù)防，不造成利益沖突。三是建立督查問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)對公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，實(shí)行責(zé)任追究制度。
（六）加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育和理論政策研究。一是要把思想建設(shè)作為預(yù)防利益沖突的重要工作來開展。加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育，通過舉辦講座、開展培訓(xùn)等多種途徑和方式，增強(qiáng)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位廉政意識，杜絕發(fā)生利益沖突的現(xiàn)象。二是要深刻掌握領(lǐng)會《廉政準(zhǔn)則》對防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運(yùn)用這些年來所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進(jìn)行教育，教育引導(dǎo)黨員干部充分認(rèn)識利益沖突的本質(zhì)及危害，進(jìn)一步增強(qiáng)他們防止利益沖突的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關(guān)系。三是要認(rèn)真總結(jié)我國現(xiàn)有對防止利益沖突的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究分析已經(jīng)制訂的相關(guān)規(guī)定運(yùn)行情況，借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強(qiáng)對利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學(xué)決策依據(jù)。 （作者單位為湖南省預(yù)防腐敗局辦公室）
來源：國家預(yù)防腐敗局網(wǎng)站
一、政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生利益沖突的主要表現(xiàn)形式
政府采購領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式多種多樣。鑒于政府采購的多級委托代理關(guān)系和多個審批程序環(huán)節(jié)，使得政府采購產(chǎn)生利益沖突的機(jī)率很高，本文僅就政府采購主要環(huán)節(jié)產(chǎn)生利益沖突的一些表現(xiàn)形式綜述如下：
?。ㄒ唬┰诓少忢?xiàng)目委托環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為政府采購項(xiàng)目申報(bào)確立后，采購單位就存在確定選擇委托中介的隨意性和趨利性。在此條件下，中介代理機(jī)構(gòu)往往通過尋求多種途徑、利用各種關(guān)系來爭得政府采購代理業(yè)務(wù)，這種無序化、甚至不合法的競爭，給中介代理機(jī)構(gòu)本身所帶來的是經(jīng)濟(jì)利益，特別是采購金額達(dá)千萬元、中標(biāo)服務(wù)費(fèi)達(dá)十萬元以上的項(xiàng)目，競爭更加激烈，利益關(guān)系更加復(fù)雜，從而給具體的采購經(jīng)辦人、采購單位和政府采購辦帶來潛在的利益風(fēng)險(xiǎn)。采購人在物資采購過程中，采取“劃整為零”方式，規(guī)避公開招標(biāo)，零星采購，進(jìn)人情貨；或借口工作特殊需要，和不法供應(yīng)商串通一氣，惡意指定采購規(guī)定品牌、指定規(guī)格產(chǎn)品，導(dǎo)致所采購產(chǎn)品價(jià)格偏高，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，變相增加采購成本。
（二）在采購方式審批環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為采購單位經(jīng)常以項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、工藝技術(shù)復(fù)雜、時(shí)間要求緊等理由申請規(guī)避集中采購和公開招標(biāo)方式；利用邀請招標(biāo)、詢價(jià)、競爭性談判、單一來源等非公開招標(biāo)方式組織采購活動，從中獲取一些方便和好處。采購人授意招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，任意提高或降低投標(biāo)企業(yè)的資格“門檻”，排擠非關(guān)系單位參加招投標(biāo)競爭，將整體項(xiàng)目進(jìn)行拆解，劃分標(biāo)段或分包，以使多家單位中標(biāo)，平衡關(guān)系；或以工期緊為名，改公開招標(biāo)為邀請招標(biāo)、競爭性談判等等。
?。ㄈ┰诓少徯畔⒐_發(fā)布環(huán)節(jié)。公職人員在政府采購的具體經(jīng)濟(jì)活動中，有機(jī)會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益。在存在利益沖突的情況下，公職人員可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國家刑法規(guī)定，但他們卻暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。如招標(biāo)公告發(fā)布之前將信息透露給個別或少數(shù)的關(guān)系人或單位，或借口項(xiàng)目工期緊，而縮短信息發(fā)布到開標(biāo)的時(shí)間，以使非關(guān)系投標(biāo)單位難以有充分時(shí)間準(zhǔn)備及參加投標(biāo)，增加關(guān)系單位的中標(biāo)機(jī)會等。
(四)在采購文件編制環(huán)節(jié)。編制標(biāo)書人員受投標(biāo)單位“聘用”，泄露標(biāo)底；在投標(biāo)分組確定后，有的企業(yè)為增加中標(biāo)概率，相互串標(biāo)，在付給同組的其它企業(yè)一定費(fèi)用后，“攬包”各家投標(biāo)文件，由其一家單位制作，對報(bào)價(jià)進(jìn)行控制。違反科學(xué)無歧視性的技術(shù)配置原則，有意設(shè)定帶傾向性的評標(biāo)要素及標(biāo)準(zhǔn)，通過資質(zhì)條件限制、商務(wù)條件限制、技術(shù)參數(shù)限制來制定具有排他性的不平等條款，限制和減少供應(yīng)商參與競爭的行為；在標(biāo)書中人為有意缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，以圖謀特定供應(yīng)商中標(biāo)后再增加、修改項(xiàng)目內(nèi)容，違法追加采購的行為。如有的用戶和供應(yīng)商事前勾結(jié)，需求標(biāo)準(zhǔn)及參數(shù)就完全按照供應(yīng)商設(shè)定的物品參數(shù)來定，這樣其他商家的品牌就都不能滿足需求物品的參數(shù)設(shè)定。
(五)在采購供應(yīng)商認(rèn)定環(huán)節(jié)。采購供應(yīng)商的認(rèn)定條件有很大的主觀性，容易形成另一種意義上的不公平。有些供應(yīng)商與采購單位主次不分，在政府集中采購招投標(biāo)過程中，一些供應(yīng)商為提高自己中標(biāo)的把握，通過人情關(guān)系、實(shí)施商業(yè)賄賂等方式，與采購單位串通一氣，提前介入采購項(xiàng)目，有的甚至變客為主，為采購單位編制采購預(yù)算，制定采購計(jì)劃，設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)和要求，從技術(shù)層面縮小采購單位的選擇面，從而在一定意義上控制采購單位的采購渠道，擾亂政府采購的正常運(yùn)行。在確定供應(yīng)商中，一些政府采購人員手握特權(quán)，往往會讓一些不具備資質(zhì)、但已給了他們“好處”的企業(yè)過關(guān)。
?。┰诓少彺頇C(jī)構(gòu)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)。除集中采購機(jī)構(gòu)外，由于政府采購代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定門檻低，要求管理不嚴(yán)，導(dǎo)致一些社會中介機(jī)構(gòu)以追求企業(yè)利潤為主要目的，在采購程序上能簡則簡，參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量和評審的專家能少則少；只注重招標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)，后續(xù)工作越少越好；為了獲得更多的采購業(yè)務(wù)，討好和迎合采購單位，甚至和采購單位、供應(yīng)商串通勾結(jié)等等。一些代理機(jī)構(gòu)為獲得采購業(yè)務(wù)，往往聽命于采購單位，失去了本應(yīng)有的“中立”地位和作用，客觀上導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上重“拉業(yè)務(wù)”、輕“做業(yè)務(wù)”。甚至也有個別中介代理機(jī)構(gòu)背離了公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，暗中為其規(guī)避招標(biāo)、肢解項(xiàng)目等違法違規(guī)行為出謀劃策等。
?。ㄆ撸┰谕稑?biāo)評標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)。在評標(biāo)過程中，部分企業(yè)利用評委在評標(biāo)中有一定的獨(dú)立評價(jià)權(quán)力的空間，在報(bào)價(jià)及企業(yè)信譽(yù)等硬指標(biāo)得分相近的情況下，在招標(biāo)開標(biāo)前打探評審專家消息或平時(shí)與評審專家私通關(guān)系。在評標(biāo)中，受現(xiàn)有條件限制，政府采購人才有限，一些采購項(xiàng)目招標(biāo)評審專家沒有形成真正意義上的專家?guī)欤恍I(yè)項(xiàng)目評審專家很少，只要某項(xiàng)目聘請專家評審，供應(yīng)商基本事先能猜到“八九不離十”。更有少數(shù)評審人員素質(zhì)低下，與一些不法供應(yīng)商私下交易、關(guān)系曖昧，用戶和供應(yīng)商甚至采取不當(dāng)手段收買專家和中介結(jié)構(gòu)，使得招標(biāo)評審產(chǎn)生人為的導(dǎo)向作用、項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，大大降低了政府采購的實(shí)際效果。
?。ò耍┰诤贤炗嗱?yàn)收環(huán)節(jié)。一般情況下，對審核合格的合同進(jìn)行鑒證，不合格的退回重簽；對金額較大或?qū)I(yè)性強(qiáng)的采購項(xiàng)目，成立驗(yàn)收小組，邀請有關(guān)技術(shù)專家進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收報(bào)告，作為重要的采購資料立案歸檔。但是，在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，有的供應(yīng)商利用自己的技術(shù)優(yōu)勢，通過實(shí)施商業(yè)賄賂等行為，代替采購單位驗(yàn)收采購項(xiàng)目，增加項(xiàng)目成本，降低政府采購效益，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。有的以自然或人為因素而影響工程進(jìn)度為借口，變更已簽及在執(zhí)行中的合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如增加工程款、延長工期、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。有的招標(biāo)人和中標(biāo)人私自另行訂立、變更原招投標(biāo)確認(rèn)的合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容等。
二、政府采購領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生的主要原因分析
近年來，利益沖突是一些屢禁不絕的腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要根源，許多典型腐敗案件背后都存在各種形式的利益沖突問題。究其原因，主要表現(xiàn)在以下六個方面：
?。ㄒ唬┓乐估鏇_突制度的缺失。我國有關(guān)規(guī)制政府采購的法律，在很大程度上不具有可執(zhí)行性。讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預(yù)算，必然存在利益沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了防止利益沖突，許多國家都制定了嚴(yán)格的防止利益沖突法，但我國到目前仍沒有制定出臺一套總體上的法律或制度體系，現(xiàn)有的防止利益沖突的制度較為松散、籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)性和整體性。從執(zhí)行情況來看，缺失相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制、評價(jià)機(jī)制和獎懲機(jī)制，執(zhí)行效果不好，處理利益沖突問題不及時(shí)、不得力，導(dǎo)致利益沖突愈演愈烈。很多利益沖突行為就發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴(yán)處，已引起社會公眾的普遍不滿。
?。ǘ┎少徣藛T激勵機(jī)制的不相容。采購人員在采購活動中扮演了公共人和社會人雙重角色，其利益沖突一定程度上表現(xiàn)為公共角色與私人角色之間的沖突。兩者存在利益沖突，委托人希望代理人能多努力，而代理人希望少努力，因此，除非委托人能夠提供足夠的激勵，否則代理人將會消極怠工或謀取私利。由于不同的利益取向，自然地產(chǎn)生委托人和代理人激勵不相容問題。因此，經(jīng)濟(jì)人理性困境使個人利益與公共利益可能發(fā)生的任何實(shí)在的或潛在的沖突，再加上濃厚的人情關(guān)系，使一些公職人員模糊了是非標(biāo)準(zhǔn)，這種人情和私利不恰當(dāng)?shù)赜绊懙铰男姓少徆猜氊?zé)，就存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突。
?。ㄈ┱少徯畔⒌牟粚ΨQ性。由于政府采購的專業(yè)性很強(qiáng)，作為政府采購方案設(shè)定者的代理人或采購官員，一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無法獲得相應(yīng)的信息。因此，在政府采購中，委托人的決策往往受制于信息提供者的代理人。這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為代理人偏離委托人目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，使得代理行使公共權(quán)力的公職人員和政府部門與公共利益享有者—人民群眾之間沒有實(shí)現(xiàn)信息的完全對稱，公眾無法得到應(yīng)有的知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致由于不知情或模糊知情而造成利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄋ模┱鲗?dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制困境。代表國家掌握公共權(quán)力的政府本身就是一個重要的利益主體。這一利益主體的利益集中體現(xiàn)的是部門利益，或部門小集團(tuán)利益。我國當(dāng)前確立了政府主導(dǎo)型的政府與市場關(guān)系模式，這種經(jīng)濟(jì)制度架構(gòu)為發(fā)揮政府主動性留下了充足空間，同時(shí)為手握行政職權(quán)的公職人員也留下很大的操作空間，給利益沖突提供了操作平臺。特別是在政府采購招投標(biāo)中，公職人員有機(jī)會在公共決策過程中優(yōu)先考慮私人利益，這正是我國市場經(jīng)濟(jì)體制深層次的綜合原因造成的利益沖突困境。
?。ㄎ澹┕矙?quán)力運(yùn)行機(jī)制的異化。在權(quán)力的授予環(huán)節(jié)上存在著部門擴(kuò)張，盡可能擴(kuò)大自身權(quán)限，為本部門爭取更多的利益；在權(quán)力的使用環(huán)節(jié)上存在著“暗箱操作”的管理方式；在權(quán)力運(yùn)行的目的上存在著公權(quán)力與部門經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，享有公共資源的全部或部分權(quán)益；在權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管上存在著監(jiān)督弱化，表現(xiàn)在政府部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”，沒有一個強(qiáng)有力的監(jiān)督力量對其進(jìn)行矯正。政府采購也同樣如此，在缺乏制度約束和社會監(jiān)督的情形下，就有了采購公共權(quán)力的異化，即國家利益政府化，政府利益部門化，部門利益集團(tuán)化，集團(tuán)利益官員化。一些采購單位少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部因個人私欲膨脹、暗箱操作，為自己、親屬或特定關(guān)系人謀取利益提供方便。
?。┱少彽墓残?。政府采購的公共性意味著誰想使用誰就可以使用，導(dǎo)致管理使用上的責(zé)任缺失和監(jiān)督缺位。稀缺性導(dǎo)致各種利益集團(tuán)或利益主體競相追逐對它們的支配權(quán)，希望通過設(shè)租或?qū)ぷ?，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的過程中謀取不正當(dāng)利益，加劇了利益沖突的發(fā)生。市場失靈和利益協(xié)調(diào)失范的現(xiàn)象仍比較常見，行業(yè)潛規(guī)則大量存在，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法紀(jì)觀念淡薄、自律不嚴(yán)，不按政府采購規(guī)則辦事，往往當(dāng)其代表的公共利益與其私人利益兩者發(fā)生沖突時(shí)，會選擇犧牲公共利益而獲取私人利益。
三、防止政府采購發(fā)生利益沖突的對策思考
針對上述政府采購領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式和原因分析，可考慮在以下六個方面作進(jìn)一步探索和實(shí)踐，努力防范政府采購領(lǐng)域利益沖突產(chǎn)生。
?。ㄒ唬┩晟普少彽南嚓P(guān)法制建設(shè)。從全局來講，要加強(qiáng)防止利益沖突的國家立法工作，建立嚴(yán)格的防止利益沖突的法律制度，盡快提升各項(xiàng)政策規(guī)定的可操作性。具體講，一是要盡快出臺《政府采購實(shí)施條例》等詳細(xì)配套的法規(guī)體系，減少法律沖突和漏洞。二是要盡快在采購指南、代理機(jī)構(gòu)管理、采購從業(yè)人員管理等方面作出嚴(yán)格明確的法律規(guī)定，明確公開招標(biāo)、集中采購、采購業(yè)務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。三是要修訂《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，彌補(bǔ)其中政策漏洞。四是要通過立法方式對專業(yè)采購人員行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和管理，防止采購人員利用政府采購機(jī)會為個人謀取私利。五是要研究制定《政府采購違法違規(guī)行為處分處罰辦法》，加強(qiáng)對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家和供應(yīng)商違規(guī)違紀(jì)行為的處罰。
（二）扎實(shí)推進(jìn)政府采購相關(guān)改革。防止利益沖突的關(guān)鍵，用改革的思路和辦法從源頭上防止利益沖突。一是加快推進(jìn)政府采購制度改革。健全政府采購監(jiān)管體系，有效防止公共采購過程中的利益沖突問題。二是加快推進(jìn)政府行政管理體制改革，界定政府職能邊界，規(guī)范公職人員在行政執(zhí)法、行政處罰等過程中的自由裁量權(quán)，減少行政權(quán)力對具體經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，鏟除公職人員商業(yè)賄賂和利益沖突發(fā)生的土壤和條件。三是加快推進(jìn)財(cái)政管理體制改革。進(jìn)一步健全國庫集中支付制度和財(cái)政預(yù)算管理制度，完善和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，促進(jìn)公共資金的規(guī)范使用。
?。ㄈ┳ゾo建立健全防止利益沖突制度。防范利益沖突，就是要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能，也就是一開始就把“你”設(shè)定成“壞人”，從而有效地防范“你”做“壞事”。一是建立健全利益回避制度。進(jìn)一步完善政府采購領(lǐng)域公職人員任職回避、公務(wù)回避、地域回避、特定關(guān)系人回避制度，建立健全政府采購領(lǐng)域利益回避申請、審查制度、定期交流輪崗制度、干部離任審計(jì)制度等，構(gòu)建和完善公職人員利益沖突回避的制度體系。二是建立健全從業(yè)限制制度。進(jìn)一步細(xì)化政府采購領(lǐng)域公職人員不得私自從事營利性活動的具體規(guī)定，規(guī)范政府采購領(lǐng)域公職人員在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等單位中的兼職行為。進(jìn)一步細(xì)化政府采購領(lǐng)域公職人員離職或退休后的行為管理辦法。三是建立健全行為約束制度。要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等規(guī)定，擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容和對象，對拒報(bào)、虛報(bào)行為設(shè)定切實(shí)可行的嚴(yán)懲措施，讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)早日成為制度常態(tài)。
?。ㄋ模┙⒑屯晟菩畔⒒ネC(jī)制。一是要建立了重大事項(xiàng)公眾參與機(jī)制、政府開放性決策機(jī)制、重大工程重點(diǎn)項(xiàng)目評審機(jī)制等， 讓事關(guān)公共利益的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保障公眾的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，進(jìn)而減小利益沖突發(fā)生的幾率。要求參與政府采購操作、管理或監(jiān)督的所有公職人員都將本人可能產(chǎn)生利益沖突的信息按照干部管理權(quán)限實(shí)行報(bào)告，并在一定范圍內(nèi)公開。二是要加強(qiáng)公共采購的信息化建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)上公告、網(wǎng)上計(jì)劃申報(bào)、網(wǎng)上投標(biāo)或競價(jià)、網(wǎng)上協(xié)議供貨管理和網(wǎng)上信息披露等，增強(qiáng)采購?fù)该鞫?，最大限度地避免信息風(fēng)險(xiǎn)。三是推進(jìn)電子化政府采購制度，使采購活動的每一個環(huán)節(jié)都通過網(wǎng)絡(luò)來運(yùn)行，采購單位、供應(yīng)商、專家、代理機(jī)構(gòu)等采購當(dāng)事人不再面對面，避免了人為因素的干擾和暗箱操作，制約和監(jiān)督了相關(guān)人員，監(jiān)督、審計(jì)等部門也可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控、跟蹤監(jiān)督。
（五）強(qiáng)化防止利益沖突的實(shí)施機(jī)制。一是建立崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過查找政府采購管理利益沖突的重要崗位和重要環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善和規(guī)范每一項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行流程，建立健全以崗位為點(diǎn)、程序?yàn)榫€、制度為面、監(jiān)控為主的崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，切實(shí)防止利益沖突的發(fā)生。二是建立利益沖突的評價(jià)機(jī)制。把利益沖突的評價(jià)納入整個廉政體系之中，對公職人員執(zhí)行廉政情況實(shí)行全方位評價(jià)，并建立利益沖突的預(yù)警機(jī)制，起到事前預(yù)防，不造成利益沖突。三是建立督查問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)對公職人員利益沖突情況的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮各種監(jiān)督的力量，形成對公職人員的利益沖突行為的監(jiān)督體系，實(shí)行責(zé)任追究制度。
（六）加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育和理論政策研究。一是要把思想建設(shè)作為預(yù)防利益沖突的重要工作來開展。加強(qiáng)防止利益沖突的宣傳教育，通過舉辦講座、開展培訓(xùn)等多種途徑和方式，增強(qiáng)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位廉政意識，杜絕發(fā)生利益沖突的現(xiàn)象。二是要深刻掌握領(lǐng)會《廉政準(zhǔn)則》對防止利益沖突的規(guī)定和要求，尤其要運(yùn)用這些年來所查處的腐敗案例中利益沖突的典型案件進(jìn)行教育，教育引導(dǎo)黨員干部充分認(rèn)識利益沖突的本質(zhì)及危害，進(jìn)一步增強(qiáng)他們防止利益沖突的意識，正確處理好公共利益與私人利益的關(guān)系。三是要認(rèn)真總結(jié)我國現(xiàn)有對防止利益沖突的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究分析已經(jīng)制訂的相關(guān)規(guī)定運(yùn)行情況，借鑒世界上一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)防止利益沖突的成果，加強(qiáng)對利益沖突的理論研究和政策法規(guī)探索，為建立健全防止利益沖突制度提供科學(xué)決策依據(jù)。 （作者單位為湖南省預(yù)防腐敗局辦公室）
來源：國家預(yù)防腐敗局網(wǎng)站
