工程項目重新招標原因分析及對策
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發(fā)布日期：2011年12月05日
隨著國民經濟的迅速增長，近幾年我國建設工程快速發(fā)展，需進行招標的工程項目也與日俱增。但在招標過程中，往往有各種原因會造成重新招標，即按照正常程序未能順利完成招標，而不得不重新進行的第二次招標，使招標工作效率降低，從而影響了工程項目進度，甚至影響經濟發(fā)展速度。本文即試圖對工程項目中的重新招標進行研究分析，并提出初步的解決方案，以期對工程招標工作有所幫助提高工作效率。
1、導致工程項目應重新招標的情況
1.1投標人不足三個
《招標投標法》第二十八條規(guī)定 “投標人少于三個”的，招標人應當重新招標。《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定“因有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭的，評標委員會可以否決全部投標”進而因所有投標被否決，導致招標人應當重新招標。
兩條內容，對應當重新招標的情形規(guī)定是否一致呢？全國人大法工委《招標投標法釋義》對《招標投標法》第二十八條說明為：“本條所講‘投標人少于三個’，是指2個、1個或者沒有的情況，不包括3個本數(shù)。投標人少于3個的，不能保證必要的競爭程度，原則上應當重新招標。如果確因招標項目的特殊情況，即使重新進行招標，也無法保證有3個以上的承包商、供應商參加投標的，可按國家有關規(guī)定采取其他采購方式?！?
對于什么是投標人，《招標投標法》明確規(guī)定有3個條件，第一個條件是響應招標，也就是指符合投標資格條件并有可能參加投標的人獲得了招標信息，購買了招標文件，編制投標文件，準備參加投標活動的潛在投標人，這是一個有實際意義的條件，因為不響應招標，就不會成為投標人，沒有準備投標的實際表現(xiàn)，就不會進入投標人的行列；第二個條件是參加投標競爭的行列，也就是指按照招標文件的要求提交投標文件，實際參與投標競爭，作為投標人準備進入招投標法律關系之中；第三個條件是具有法人資格或者是依法設立的其他組織。（但依法招標的科研項目允許個人參加投標的除外）
可見，《招標投標法》第二十八條中的“投標人”應理解為“符合招標文件規(guī)定資格的投標人”，不應理解為“開標后有效標”。
兩條規(guī)定有所差別，那么在符合招標文件規(guī)定的投標人達到了3個以上，但經評審后有效標卻不足3個時，到底應否重新招標呢？這就涉及到法的適用問題?！墩袠送稑朔ā肥欠?，《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》僅為部門規(guī)章，所以在兩者沖突時，應優(yōu)先適用高位階的《招標投標法》。上述情形因達到法律規(guī)定的情形（投標人不足3個），不具備“應當重新招標”的充分條件，不需也不必重新招標。
另外，《工程建設項目施工招標投標辦法》第五十條規(guī)定了投標文件逾期送達的或者未送達指定地點的/未按招標文件要求密封的,招標人不予受理。投標文件不予受理，導致的結果也是符合招標文件要求的投標人數(shù)量減少。因投標文件不被受理導致投標人不足三個的，也應重新招標。
1.2 所有投標均不符合要求被評標委員會否決
《招標投標法》第四十二條規(guī)定：“評標委員會經評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。依法必須進行招標的項目的所有投標被否決的，招標人應當依照本法重新招標”。
《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》對評標委員會否決投標的具體情形作出了細化規(guī)定。[1]此外，原國家發(fā)展與計劃委員會等七部委根據(jù)《招標投標法》頒布實施的第30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》也列舉了“作廢標處理”的若干情形。[2]上述情形主要包括：以弄虛作假方式投標的；報價明顯低于其他投標報價或標底且不能合理說明的；拒不按投標文件澄清、說明補正；未對招標文件實質性響應；投標文件的形式不符合招標文件包括蓋章、份數(shù)、保證金等。
按照上述規(guī)定，全部投標被否決或被確定為無效標的，應當重新招標。
1.3中標無效且無法重新確定中標人
《招標投標法》第六十四條規(guī)定“依法必須進行招標的項目違反本法規(guī)定，中標無效的，應當依照本法規(guī)定的中標條件從其余投標人中重新確定中標人或者依照本法重新進行招標”。
《招標投標法》規(guī)定中標無效的情形主要為泄露保密資料；透露潛在投標人情況或標底；串通投標； 騙取中標；違反規(guī)定進行實質性談判的；在中標候選人以外確定中標人的幾種。[3]
1.4 招標行為無效的
《工程建設項目施工招標投標辦法》規(guī)定了招標人或者招標代理機構有某些情形情節(jié)嚴重的，招標無效，應當重新招標。主要包括：招標文件發(fā)售、提交投標文件截止日期違法；招標條件、程序違法的情形。[4]
1.5 評標無效
《工程建設項目施工招標投標辦法》規(guī)定了評標過程有特定情形的，評標無效，應當依法重新進行評標或者重新進行招標。主要包括：評標標準和方法不確定或限制投標競爭，且影響評標結果的；評標委員會的組建及人員組成不符合法定要求、或應回避未回避；評標委員會及其成員有違法行為，且影響評標結果。[5]
當然，出現(xiàn)上述情形的，并不必然導致重新招標，也可視情況重新評標。
2、導致重新招標的原因分析
從上述需重新招標的情形來看，都可歸結為：違反法定或違反約定兩種情形。違反約定情形，主要是違反了招標人在招標文件中規(guī)定的各項條件，導致投標無效，具體情形往往個性大于共性依每個招標文件要求不同而情況各異，在此不細述。
違反法定情形，主要是因違反了相關法律規(guī)定而按法律規(guī)定進行重新招標。法定情形重在保護國家利益和集體利益，在招投標活動中具有普遍性。具體可歸結為下列幾種：
2.1 主體不合法
例如投標人名稱或組織結構與資格預審不一致；聯(lián)合體投標未附聯(lián)合體各方共同投標協(xié)議的；經資格后審不合格的投標人的投標；投標人資格條件不符合國家有關規(guī)定和招標文件要求的；以及符合條件的投標人數(shù)量不足的。
2.2 形式或程序上不合法
?。?）招標程序不合法。例如招標人或招標代理機構未在指定的媒介發(fā)布招標公告的。
?。?）投標程序不合法。例如投標文件沒有投標人授權代表簽字和加蓋公章的。
?。?）評標程序不合法。例如應當回避擔任評標委員會成員的人參與評標的。
2.3 內容不合法
招標文件內容不合法，例如違反法律關于招標的強制性規(guī)定；投標文件內容不合法，例如投標人以低于成本報價競標的。
從上述分析可知，導致重新招標的情形，雖然客觀方面都是違反了法定或約定的硬性要求，似乎不可控，但從主觀方面分析，也會發(fā)現(xiàn)有很多方面還是可以控制的。
就招標人而言，除去違反規(guī)定程序外，主要是由于招標文件編制方面引起的。例如招標文件對廢標條件描繪不清、前后不一致、在招標文件中有意或無意加人許多隱性廢標條件；或設置一些帶有歧視性、有礙公平競爭的條件等等。
就投標者而言，除去違反規(guī)定程序外，忽視行業(yè)、地域的差別是導致投標被否決或廢標的重要原因；還有粗心大意，例如對招標文件的理解與閱讀深度不夠；對招標方的答復沒有引起足夠的重視，沒有認真按照招標文件要求密封、簽章等。
就評標委員會而言，除去違反規(guī)定的程序外，較易出現(xiàn)的問題是對評審標準把握不準，例如不能準確把握細微偏差與重大偏差；在評審過程中易受個人的觀點影響，而不能遵照法律的原則規(guī)定和招標文件的具體要求導致誤判等等。
3、避免重新招標的對策
重新招標是按照正常程序未能順利完成招標，而不得不重新進行的第二次招標。重新招標無疑會增加招標人、投標人雙方的成本，降低工作效率，所以提高效率、避免重新招標是每項招標工作都盡力追求的，那么應如何避免重新招標呢？其實，往往程序、形式方面的硬性要求容易遵守，反倒是自身可控的方面容易出錯。結合上述原因分析，我認為招標人、投標人、評標委員會可從以下方面著手避免重新招標。
3.1 招標人
招標單位在編制招標文件時，應當將廢標或無效投標的情形在招標文件中列示，最好能相對集中在一個或幾個條款且加著重符號或加粗字體以提醒投標人引起重視，即使是相關法規(guī)已經明確的法定廢標或無效投標情形，也應在招標文件中列示為宜，以有效防范那些尚未熟練掌握相關法規(guī)的投標人誤入廢標或無效投標的歧途。
招標文件中，對廢標認定應適度把握。如不宜設置隱性廢標條件；盡力減少和避免有礙公平競爭或條件苛刻的歧視性條款。諸如指定銀行保函、指定法人開標到場等；對含有可能產生廢標條款的補充通知或答疑書一定要在法律規(guī)定的時間內制作發(fā)出。并且應盡量對相關內容予以明確，包括投標文件的密封、遞交、格式對廢標情形及其處理等等。
招標方在現(xiàn)場考查、答疑會及電話咨詢方式回答投標問題時，均要以文字為準，并提早提供給每個投標者相關的文字通知。
3.2 投標人
投標者主要應防止廢標或無效標的產生。
首先應從觀念人手，打破自己過去掌握的行業(yè)或地域的一些不成文的認定廢標條件，認真咨詢了解即將投標的行業(yè)或地域對廢標尺度的把握及經常廢標的條件和原因，并以此作為重點考慮內容編制投標文件。
其次要認真閱讀招標文件，仔細編制投標文件，響應招標文件各種實質性要求。招標文件的有關廢標條款要逐條逐件核實，特別要注意招標文件的隱性廢標條款和法定廢標因素，隱性廢標條款隱藏于招標文件之中，容易被疏忽和遺漏，一個小小的具體要求可以把非實質性問題變?yōu)閷嵸|上不響應招標文件。
再次，具體編寫時應注意下列內容。投標書、保函及授權書的內容、格式、時間應嚴格按招標文件的要求編寫；多標段投標時要注明合同編號；在招標文件有投標保函而無投標保證金格式時，應通過質疑的方式請招標人補充格式；有關工期的數(shù)字或文字避免錯誤；謹慎掌握資格預審文件，投標者可盡力在投標文件中增加人員和設備，要特別重視資格后審。
3.3 評標委員會
為避免委員的個人觀點影響，評標委員會應當嚴格根據(jù)招標文件規(guī)定的評標標準和方法，對投標文件進行系統(tǒng)地評審和比較。招標文件中沒有規(guī)定的標準和方法不得作為評標的依據(jù)。還應注意提高專家團隊的素質，考察專家是否從事相關專業(yè)領域工作滿八年并具有高級職稱或者同等專業(yè)水平；是否熟悉有關招標投標的法律法規(guī)；是否能夠認真、公正、誠實、廉潔地履行職責等。不符合條件的，不應列為專家。
初步評審一般是進行響應性審查，如果投標文件沒有實質上響應招標文件的要求，評標委員會應予以拒絕，并不得允許投標單位通過修正或撤銷其不符合要求的差異，使之成為響應性的投標文件。
詳細評審主要是對投標文件進行技術和商務方面的審查，并對各投標文件分項進行量化比較，評出先后次序。在詳細評審過程中，評標委員會對投標文件中有不理解的地方，可以書面方式向投標人提出質詢，要求投標人以書面方式予以解答，應避免按自己個人理解進行評審。
4、結語
通過上述分析，可見重新招標還是可以控制和避免的，相信通過招標人、投標人、評標委員會及其委員的共同努力，可以極大程度上避免重新招標，使得招標程序順利進行，從而提高招標工作的效率。（作者單位：浙江騰飛金鷹律師事務所）
作者： 胡湘英
來源：中國建設工程招標網(wǎng)
1、導致工程項目應重新招標的情況
1.1投標人不足三個
《招標投標法》第二十八條規(guī)定 “投標人少于三個”的，招標人應當重新招標。《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定“因有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭的，評標委員會可以否決全部投標”進而因所有投標被否決，導致招標人應當重新招標。
兩條內容，對應當重新招標的情形規(guī)定是否一致呢？全國人大法工委《招標投標法釋義》對《招標投標法》第二十八條說明為：“本條所講‘投標人少于三個’，是指2個、1個或者沒有的情況，不包括3個本數(shù)。投標人少于3個的，不能保證必要的競爭程度，原則上應當重新招標。如果確因招標項目的特殊情況，即使重新進行招標，也無法保證有3個以上的承包商、供應商參加投標的，可按國家有關規(guī)定采取其他采購方式?！?
對于什么是投標人，《招標投標法》明確規(guī)定有3個條件，第一個條件是響應招標，也就是指符合投標資格條件并有可能參加投標的人獲得了招標信息，購買了招標文件，編制投標文件，準備參加投標活動的潛在投標人，這是一個有實際意義的條件，因為不響應招標，就不會成為投標人，沒有準備投標的實際表現(xiàn)，就不會進入投標人的行列；第二個條件是參加投標競爭的行列，也就是指按照招標文件的要求提交投標文件，實際參與投標競爭，作為投標人準備進入招投標法律關系之中；第三個條件是具有法人資格或者是依法設立的其他組織。（但依法招標的科研項目允許個人參加投標的除外）
可見，《招標投標法》第二十八條中的“投標人”應理解為“符合招標文件規(guī)定資格的投標人”，不應理解為“開標后有效標”。
兩條規(guī)定有所差別，那么在符合招標文件規(guī)定的投標人達到了3個以上，但經評審后有效標卻不足3個時，到底應否重新招標呢？這就涉及到法的適用問題?！墩袠送稑朔ā肥欠?，《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》僅為部門規(guī)章，所以在兩者沖突時，應優(yōu)先適用高位階的《招標投標法》。上述情形因達到法律規(guī)定的情形（投標人不足3個），不具備“應當重新招標”的充分條件，不需也不必重新招標。
另外，《工程建設項目施工招標投標辦法》第五十條規(guī)定了投標文件逾期送達的或者未送達指定地點的/未按招標文件要求密封的,招標人不予受理。投標文件不予受理，導致的結果也是符合招標文件要求的投標人數(shù)量減少。因投標文件不被受理導致投標人不足三個的，也應重新招標。
1.2 所有投標均不符合要求被評標委員會否決
《招標投標法》第四十二條規(guī)定：“評標委員會經評審，認為所有投標都不符合招標文件要求的，可以否決所有投標。依法必須進行招標的項目的所有投標被否決的，招標人應當依照本法重新招標”。
《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》對評標委員會否決投標的具體情形作出了細化規(guī)定。[1]此外，原國家發(fā)展與計劃委員會等七部委根據(jù)《招標投標法》頒布實施的第30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》也列舉了“作廢標處理”的若干情形。[2]上述情形主要包括：以弄虛作假方式投標的；報價明顯低于其他投標報價或標底且不能合理說明的；拒不按投標文件澄清、說明補正；未對招標文件實質性響應；投標文件的形式不符合招標文件包括蓋章、份數(shù)、保證金等。
按照上述規(guī)定，全部投標被否決或被確定為無效標的，應當重新招標。
1.3中標無效且無法重新確定中標人
《招標投標法》第六十四條規(guī)定“依法必須進行招標的項目違反本法規(guī)定，中標無效的，應當依照本法規(guī)定的中標條件從其余投標人中重新確定中標人或者依照本法重新進行招標”。
《招標投標法》規(guī)定中標無效的情形主要為泄露保密資料；透露潛在投標人情況或標底；串通投標； 騙取中標；違反規(guī)定進行實質性談判的；在中標候選人以外確定中標人的幾種。[3]
1.4 招標行為無效的
《工程建設項目施工招標投標辦法》規(guī)定了招標人或者招標代理機構有某些情形情節(jié)嚴重的，招標無效，應當重新招標。主要包括：招標文件發(fā)售、提交投標文件截止日期違法；招標條件、程序違法的情形。[4]
1.5 評標無效
《工程建設項目施工招標投標辦法》規(guī)定了評標過程有特定情形的，評標無效，應當依法重新進行評標或者重新進行招標。主要包括：評標標準和方法不確定或限制投標競爭，且影響評標結果的；評標委員會的組建及人員組成不符合法定要求、或應回避未回避；評標委員會及其成員有違法行為，且影響評標結果。[5]
當然，出現(xiàn)上述情形的，并不必然導致重新招標，也可視情況重新評標。
2、導致重新招標的原因分析
從上述需重新招標的情形來看，都可歸結為：違反法定或違反約定兩種情形。違反約定情形，主要是違反了招標人在招標文件中規(guī)定的各項條件，導致投標無效，具體情形往往個性大于共性依每個招標文件要求不同而情況各異，在此不細述。
違反法定情形，主要是因違反了相關法律規(guī)定而按法律規(guī)定進行重新招標。法定情形重在保護國家利益和集體利益，在招投標活動中具有普遍性。具體可歸結為下列幾種：
2.1 主體不合法
例如投標人名稱或組織結構與資格預審不一致；聯(lián)合體投標未附聯(lián)合體各方共同投標協(xié)議的；經資格后審不合格的投標人的投標；投標人資格條件不符合國家有關規(guī)定和招標文件要求的；以及符合條件的投標人數(shù)量不足的。
2.2 形式或程序上不合法
?。?）招標程序不合法。例如招標人或招標代理機構未在指定的媒介發(fā)布招標公告的。
?。?）投標程序不合法。例如投標文件沒有投標人授權代表簽字和加蓋公章的。
?。?）評標程序不合法。例如應當回避擔任評標委員會成員的人參與評標的。
2.3 內容不合法
招標文件內容不合法，例如違反法律關于招標的強制性規(guī)定；投標文件內容不合法，例如投標人以低于成本報價競標的。
從上述分析可知，導致重新招標的情形，雖然客觀方面都是違反了法定或約定的硬性要求，似乎不可控，但從主觀方面分析，也會發(fā)現(xiàn)有很多方面還是可以控制的。
就招標人而言，除去違反規(guī)定程序外，主要是由于招標文件編制方面引起的。例如招標文件對廢標條件描繪不清、前后不一致、在招標文件中有意或無意加人許多隱性廢標條件；或設置一些帶有歧視性、有礙公平競爭的條件等等。
就投標者而言，除去違反規(guī)定程序外，忽視行業(yè)、地域的差別是導致投標被否決或廢標的重要原因；還有粗心大意，例如對招標文件的理解與閱讀深度不夠；對招標方的答復沒有引起足夠的重視，沒有認真按照招標文件要求密封、簽章等。
就評標委員會而言，除去違反規(guī)定的程序外，較易出現(xiàn)的問題是對評審標準把握不準，例如不能準確把握細微偏差與重大偏差；在評審過程中易受個人的觀點影響，而不能遵照法律的原則規(guī)定和招標文件的具體要求導致誤判等等。
3、避免重新招標的對策
重新招標是按照正常程序未能順利完成招標，而不得不重新進行的第二次招標。重新招標無疑會增加招標人、投標人雙方的成本，降低工作效率，所以提高效率、避免重新招標是每項招標工作都盡力追求的，那么應如何避免重新招標呢？其實，往往程序、形式方面的硬性要求容易遵守，反倒是自身可控的方面容易出錯。結合上述原因分析，我認為招標人、投標人、評標委員會可從以下方面著手避免重新招標。
3.1 招標人
招標單位在編制招標文件時，應當將廢標或無效投標的情形在招標文件中列示，最好能相對集中在一個或幾個條款且加著重符號或加粗字體以提醒投標人引起重視，即使是相關法規(guī)已經明確的法定廢標或無效投標情形，也應在招標文件中列示為宜，以有效防范那些尚未熟練掌握相關法規(guī)的投標人誤入廢標或無效投標的歧途。
招標文件中，對廢標認定應適度把握。如不宜設置隱性廢標條件；盡力減少和避免有礙公平競爭或條件苛刻的歧視性條款。諸如指定銀行保函、指定法人開標到場等；對含有可能產生廢標條款的補充通知或答疑書一定要在法律規(guī)定的時間內制作發(fā)出。并且應盡量對相關內容予以明確，包括投標文件的密封、遞交、格式對廢標情形及其處理等等。
招標方在現(xiàn)場考查、答疑會及電話咨詢方式回答投標問題時，均要以文字為準，并提早提供給每個投標者相關的文字通知。
3.2 投標人
投標者主要應防止廢標或無效標的產生。
首先應從觀念人手，打破自己過去掌握的行業(yè)或地域的一些不成文的認定廢標條件，認真咨詢了解即將投標的行業(yè)或地域對廢標尺度的把握及經常廢標的條件和原因，并以此作為重點考慮內容編制投標文件。
其次要認真閱讀招標文件，仔細編制投標文件，響應招標文件各種實質性要求。招標文件的有關廢標條款要逐條逐件核實，特別要注意招標文件的隱性廢標條款和法定廢標因素，隱性廢標條款隱藏于招標文件之中，容易被疏忽和遺漏，一個小小的具體要求可以把非實質性問題變?yōu)閷嵸|上不響應招標文件。
再次，具體編寫時應注意下列內容。投標書、保函及授權書的內容、格式、時間應嚴格按招標文件的要求編寫；多標段投標時要注明合同編號；在招標文件有投標保函而無投標保證金格式時，應通過質疑的方式請招標人補充格式；有關工期的數(shù)字或文字避免錯誤；謹慎掌握資格預審文件，投標者可盡力在投標文件中增加人員和設備，要特別重視資格后審。
3.3 評標委員會
為避免委員的個人觀點影響，評標委員會應當嚴格根據(jù)招標文件規(guī)定的評標標準和方法，對投標文件進行系統(tǒng)地評審和比較。招標文件中沒有規(guī)定的標準和方法不得作為評標的依據(jù)。還應注意提高專家團隊的素質，考察專家是否從事相關專業(yè)領域工作滿八年并具有高級職稱或者同等專業(yè)水平；是否熟悉有關招標投標的法律法規(guī)；是否能夠認真、公正、誠實、廉潔地履行職責等。不符合條件的，不應列為專家。
初步評審一般是進行響應性審查，如果投標文件沒有實質上響應招標文件的要求，評標委員會應予以拒絕，并不得允許投標單位通過修正或撤銷其不符合要求的差異，使之成為響應性的投標文件。
詳細評審主要是對投標文件進行技術和商務方面的審查，并對各投標文件分項進行量化比較，評出先后次序。在詳細評審過程中，評標委員會對投標文件中有不理解的地方，可以書面方式向投標人提出質詢，要求投標人以書面方式予以解答，應避免按自己個人理解進行評審。
4、結語
通過上述分析，可見重新招標還是可以控制和避免的，相信通過招標人、投標人、評標委員會及其委員的共同努力，可以極大程度上避免重新招標，使得招標程序順利進行，從而提高招標工作的效率。（作者單位：浙江騰飛金鷹律師事務所）
作者： 胡湘英
來源：中國建設工程招標網(wǎng)
