BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)問題研究
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發(fā)布日期：2011年12月26日
我國的高速公路建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代后期，1988年10月底上海至嘉定高速公路的建成通車，實(shí)現(xiàn)了我國大陸高速公路零的突破。根據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)資料，截至2008年底，全國高速公路通車總里程已達(dá)到60300公里，僅2008年全國新增高速公路通車?yán)锍叹瓦_(dá)到6400公里，有6個(gè)省區(qū)的高速公路通車?yán)锍坛^3000公里。盡管如此，我國高速公路建設(shè)仍然存在著總量不足，覆蓋范圍需要繼續(xù)擴(kuò)大以及高速公路網(wǎng)絡(luò)尚未形成，規(guī)模效益難以發(fā)揮等方面的問題，在今后很長一段時(shí)期內(nèi)，仍需進(jìn)一步加快高速公路建設(shè)步伐。
然而，加快高速公路建設(shè)面臨政府財(cái)政資金不足的矛盾突出。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度》的規(guī)定，各種經(jīng)營性投資項(xiàng)目試行資本金制度，必須落實(shí)資本金，其中交通運(yùn)輸項(xiàng)目資本金比例為35%及以上。受國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國家出臺(tái)了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，各個(gè)項(xiàng)目資本金缺口也日益突出，特別是一季度投資規(guī)模擴(kuò)大之后，投資主體籌集自有資金存在一定困難，成為擴(kuò)大投資的一個(gè)障礙，如何解決項(xiàng)目資本金問題成為各方議論的焦點(diǎn)之一。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，最低資本金比例調(diào)整為25%。目前，我國政府對公路的投資主要有三個(gè)來源：一是來源于各級財(cái)政投資，即各級政府財(cái)政的預(yù)算資金；第二個(gè)來源是利用交通規(guī)費(fèi)和由車輛購置費(fèi)等財(cái)政專項(xiàng)資金所形成的公路建設(shè)資金，在稅費(fèi)改革以后將進(jìn)一步減少；第三是利用國債資金。但據(jù)初步測算，按目前形勢，這三部分資金來源全部加在一起，也不能滿足我國公路建設(shè)資金需求。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施之間的矛盾，建設(shè)資金的巨大需求和資金短缺之間的矛盾日益突出，資金己成為制約我國公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。依靠傳統(tǒng)渠道己難以解決工程建設(shè)中的資金困難問題，開拓新的資金渠道、增加資金來源己迫在眉捷。
一、BOT融資模式
BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，它是利用私人資本來承建某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式或結(jié)構(gòu)，其基本運(yùn)作方式是由政府和項(xiàng)目發(fā)起人簽訂特許權(quán)授讓協(xié)議，再由項(xiàng)目發(fā)起人組織成立項(xiàng)目公司承擔(dān)大型基礎(chǔ)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)的任務(wù)，在規(guī)定的特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)并收取費(fèi)用，用所得收入清償項(xiàng)目債務(wù)，彌補(bǔ)經(jīng)營開支并獲得預(yù)期的投資回報(bào)，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無償移交給政府。
目前，BOT模式已被廣泛地應(yīng)用在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，著名的橫貫英法之間的歐洲隧道、澳大利亞的悉尼港口隧道，M4、M5收費(fèi)公路項(xiàng)目、太平洋高速公路項(xiàng)目，M2西北交通聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目，泰國曼谷機(jī)場高速公路以及馬來西亞南北高速公路等都采用BOT融資模式，其中馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目因?yàn)槠浜侠淼恼卦S權(quán)合約、有力的項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者以及良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系被認(rèn)為是BOT融資模式的一個(gè)成功范例。
我國第一個(gè)BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是深圳的沙角B電廠，是一個(gè)發(fā)電裝機(jī)容量700兆瓦的燃煤電廠。該項(xiàng)目是廣東省政府利用BOT模式引進(jìn)外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的成功例子。沙角B電廠的承建方是香港合和集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的國際財(cái)團(tuán)，其中包括中國發(fā)展投資公司，而建設(shè)資金大多由花旗銀行公司組織的商業(yè)銀行辛迪加籌措，廣東省政府機(jī)構(gòu)同意在整個(gè)特許權(quán)期限內(nèi)以固定價(jià)格供應(yīng)燃煤，并同期購買占設(shè)計(jì)容量60%的電力。
承建公司一開始就發(fā)揮出高效的管理水平，工程于1984年開工建設(shè)，原定建設(shè)期34個(gè)月，但實(shí)際上僅用22個(gè)月便完成施工，比原定計(jì)劃提前一年，而且建設(shè)成果突出，獲得1986年英聯(lián)邦土建大獎(jiǎng)。該項(xiàng)目自1987年開始投產(chǎn)發(fā)電以來，運(yùn)作順利，合同執(zhí)行情況良好。由于項(xiàng)目設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)管理水平較高，運(yùn)作十多年以來，項(xiàng)目盈利情況頗為良好。
二、高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)
在高速公路建設(shè)領(lǐng)域，我國廣東、四川、河南、上海等地也出現(xiàn)了一批BOT項(xiàng)目。如廣深高速公路、成都至綿陽高速公路、漯周高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線等。我省也選擇了部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用了BOT融資模式，第一個(gè)項(xiàng)目翼候高速公路已于2007年建成通車，目前運(yùn)營情況良好。
近年來采用BOT方式選擇投資人的項(xiàng)目先后有聞喜東鎮(zhèn)至垣曲蒲掌高速公路、汾陽至邢臺(tái)高速公路平遙至榆社段及榆社至和順段、高平至新鄉(xiāng)高速公路高平至陵川段、大同至渾源高速公路，由于種種原因只有一個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)成功，為正在建設(shè)的有高平至新鄉(xiāng)高速公路高平至陵川段。另外還有陽泉至盂縣高速公路、汾陽至邢臺(tái)高速公路汾陽至平遙段通過招商引資選擇了投資人，以BOT方式正在建設(shè)中。
三、高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)面臨的問題
2007年交通部公布了《經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（以下簡稱“管理規(guī)定”），規(guī)范了經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。隨后我省相繼展開了幾個(gè)項(xiàng)目的投資人招標(biāo)。我們作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，有幸代理了我省高速公路BOT項(xiàng)目的投資人招標(biāo)，通過近三年來的招標(biāo)實(shí)踐，認(rèn)為決定招標(biāo)能否成功主要有以下幾方面的因素：
1、招標(biāo)項(xiàng)目的選擇
《管理規(guī)定》第七條規(guī)定：需要進(jìn)行投資人招標(biāo)的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定的技術(shù)等級和規(guī)模；《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定：建設(shè)收費(fèi)公路，應(yīng)當(dāng)符合下列技術(shù)等級和規(guī)模：高速公路連續(xù)里程30公里以上。
目前立項(xiàng)和開工建設(shè)的高速公路項(xiàng)目大部分為30公里以上。但選擇哪個(gè)項(xiàng)目以BOT方式招標(biāo)時(shí)，首先應(yīng)考慮項(xiàng)目應(yīng)具有相當(dāng)?shù)念A(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，對投資人要有誘惑力；其次，項(xiàng)目的規(guī)模應(yīng)適中，不宜過大，否則具有投融資能力的單位過少或沒有；第三，項(xiàng)目的銜接段應(yīng)已建成或與該項(xiàng)目同期建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)早開工、早建設(shè)、早收益；第四，項(xiàng)目的前期工作已基本完成，具備開工建設(shè)的條件；第五，同時(shí)符合國家、省及地方公路路網(wǎng)布局和規(guī)劃。
2、配套文件的完善
《管理規(guī)定》雖然已經(jīng)頒布實(shí)施，交通部也對該辦法進(jìn)行了必要的解釋和宣貫，但相應(yīng)的配套文件仍沒有完善。如第十四條規(guī)定：招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)資格預(yù)審文件范本編制資格預(yù)審文件，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和需要確定資格審查標(biāo)準(zhǔn)；第十五條規(guī)定：招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)文件范本，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。
第三十五條規(guī)定：招標(biāo)人與項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)在完成項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)后簽訂項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議。特許權(quán)協(xié)議應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的特許權(quán)協(xié)議示范文本并結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要制定。其中的相關(guān)文件范本及示范文件均未頒布。
3、投資人的資格
《管理規(guī)定》第十九條規(guī)定：投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件：（一）注冊資本一億元人民幣以上，總資產(chǎn)六億元人民幣以上，凈資產(chǎn)二億五千萬元人民幣以上；（二）最近連續(xù)三年每年均為盈利，且年度財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)經(jīng)具有法定資格的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)；（三）具有不低于項(xiàng)目估算的投融資能力，其中凈資產(chǎn)不低于項(xiàng)目估算投資的百分之三十五；（四）商業(yè)信譽(yù)良好，無重大違法行為。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際情況，提高對投標(biāo)人的條件要求。
在招標(biāo)實(shí)踐中我們體會(huì)到，其中第（二）、（三）條規(guī)定在投標(biāo)人資格審查過程中存在以下因素決定招標(biāo)結(jié)果：首先是有的企業(yè)成立不足三年，不能按要求提供三年的審計(jì)報(bào)表，主要是部分資源開發(fā)型企業(yè)和重新整合成立的新企業(yè)，此類企業(yè)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但資格不滿足要求；其次是凈資產(chǎn)不低于項(xiàng)目估算投資的35%，凈資產(chǎn)只能從年度財(cái)務(wù)報(bào)表中體現(xiàn)，報(bào)表的真?zhèn)涡詿o法鑒定；第三是高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資額大，凈資產(chǎn)的要求一般均在十幾億到二十億之間，凈資產(chǎn)滿足如此額度的單位少之甚少。
4、投標(biāo)文件質(zhì)量
我國雖然已經(jīng)進(jìn)行了很多項(xiàng)目的投資人招標(biāo)，但畢竟投資人招標(biāo)市場與建設(shè)工程及設(shè)備采購等市場不同，尚處于發(fā)育階段，投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的水平參差不齊，對招標(biāo)文件的閱讀和理解能力也有一定偏差。對于招標(biāo)文件中規(guī)定的授權(quán)書公證、簽署和蓋章等基本規(guī)定均不能夠響應(yīng)；另外，項(xiàng)目融資方案、建設(shè)運(yùn)營方案不完善，均因不能夠通過初步審查而導(dǎo)致招標(biāo)流標(biāo)。
四、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期面臨的問題
1、BOT與施工總承包
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，高速公路作為社會(huì)公益性項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)。交通部《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》規(guī)定凡投資參股招標(biāo)項(xiàng)目或承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目代建工作的法人單位不得申請?jiān)擁?xiàng)目的資格預(yù)審。在BOT項(xiàng)目建設(shè)過程中，具備公路施工總承包資質(zhì)的投資人自行施工一直以來沒有法律支持。投資人自行施工從一定程序上能夠節(jié)約建設(shè)資金，保障工程質(zhì)量，但也存在因業(yè)主與承包人具有參股關(guān)系而缺少監(jiān)督管理的問題。
2、建設(shè)期間的協(xié)調(diào)能力
高速公路建設(shè)項(xiàng)目涉及項(xiàng)目核準(zhǔn)、土地、林業(yè)、礦產(chǎn)、環(huán)境、文物、水利、農(nóng)業(yè)等部門，在辦理施工許可前應(yīng)完成用地預(yù)審報(bào)告、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告、水土保持評估報(bào)告、行洪論證（評估）報(bào)告、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評價(jià)報(bào)告、地震安全性評價(jià)報(bào)告、壓覆重要礦床評估報(bào)告、文物勘察報(bào)告及使用林地可行性研究報(bào)告。此處，項(xiàng)目前期還必須就路線走向、方案，協(xié)調(diào)地方政府、國土、規(guī)劃及沿線村鎮(zhèn)的關(guān)系，處理好路線跨越的公路、鐵路、水利、航道、林業(yè)、供水、供氣、供電、通訊等管線部門的關(guān)系。政府投資的建設(shè)項(xiàng)目由交通主管部門辦法相關(guān)手續(xù)，而作為企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目則由項(xiàng)目公司自行辦理相關(guān)手續(xù)，相對而言難度較大。
3、BOT項(xiàng)目的運(yùn)營和移交
對BOT項(xiàng)目營運(yùn)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程的監(jiān)督，在規(guī)定運(yùn)營期限屆滿時(shí)，BOT項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)將移交給政府，對于這個(gè)確定的結(jié)局，投資人可能在工程運(yùn)營的后期過度地使用資源，造成屆滿移交時(shí)某些資源(如機(jī)器設(shè)備、技術(shù)條件)的不可再利用性，同時(shí)，這些項(xiàng)目在運(yùn)行過程中可能造成對周圍環(huán)境的影響或?qū)ψ匀毁Y源一定程度的破壞，如果政府對此監(jiān)管不利，有可能造成移交后某些設(shè)施無法正常運(yùn)行或使用，然而由于政府無法直接控制工程的運(yùn)作方式和過程以及某些技術(shù)方面認(rèn)識(shí)的差異，對項(xiàng)目營運(yùn)的監(jiān)督、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移驗(yàn)收將有一定的難度，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后，設(shè)施的運(yùn)營將面臨一系列的調(diào)整，主要反映在管理方式、產(chǎn)品價(jià)格或服務(wù)價(jià)格的調(diào)整，技術(shù)的再認(rèn)識(shí)，外部關(guān)系的變動(dòng)，尤為重要的是要充分考慮在公有化后保證設(shè)施的同效率運(yùn)作。
五、結(jié)語
從上面論述可以看出，我國采用招標(biāo)方式選擇高速公路BOT項(xiàng)目的投資人尚面臨很多亟待解決的問題，這些問題能否合理解決，將直接關(guān)系到高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)的成敗。政府主管部門選擇適當(dāng)規(guī)模的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，通過引導(dǎo)和建立規(guī)范化的投資人招投標(biāo)市場，最終選擇到合適的投資人，從而解決加快高速公路建設(shè)與政府財(cái)政資金不足的矛盾。（作者：任志偉 楊耀榮 均系山西路華通工程咨詢有限公司）
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
然而，加快高速公路建設(shè)面臨政府財(cái)政資金不足的矛盾突出。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度》的規(guī)定，各種經(jīng)營性投資項(xiàng)目試行資本金制度，必須落實(shí)資本金，其中交通運(yùn)輸項(xiàng)目資本金比例為35%及以上。受國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國家出臺(tái)了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，各個(gè)項(xiàng)目資本金缺口也日益突出，特別是一季度投資規(guī)模擴(kuò)大之后，投資主體籌集自有資金存在一定困難，成為擴(kuò)大投資的一個(gè)障礙，如何解決項(xiàng)目資本金問題成為各方議論的焦點(diǎn)之一。2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，最低資本金比例調(diào)整為25%。目前，我國政府對公路的投資主要有三個(gè)來源：一是來源于各級財(cái)政投資，即各級政府財(cái)政的預(yù)算資金；第二個(gè)來源是利用交通規(guī)費(fèi)和由車輛購置費(fèi)等財(cái)政專項(xiàng)資金所形成的公路建設(shè)資金，在稅費(fèi)改革以后將進(jìn)一步減少；第三是利用國債資金。但據(jù)初步測算，按目前形勢，這三部分資金來源全部加在一起，也不能滿足我國公路建設(shè)資金需求。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施之間的矛盾，建設(shè)資金的巨大需求和資金短缺之間的矛盾日益突出，資金己成為制約我國公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。依靠傳統(tǒng)渠道己難以解決工程建設(shè)中的資金困難問題，開拓新的資金渠道、增加資金來源己迫在眉捷。
一、BOT融資模式
BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，它是利用私人資本來承建某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式或結(jié)構(gòu)，其基本運(yùn)作方式是由政府和項(xiàng)目發(fā)起人簽訂特許權(quán)授讓協(xié)議，再由項(xiàng)目發(fā)起人組織成立項(xiàng)目公司承擔(dān)大型基礎(chǔ)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)的任務(wù)，在規(guī)定的特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該項(xiàng)目的所有權(quán)并收取費(fèi)用，用所得收入清償項(xiàng)目債務(wù)，彌補(bǔ)經(jīng)營開支并獲得預(yù)期的投資回報(bào)，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無償移交給政府。
目前，BOT模式已被廣泛地應(yīng)用在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，著名的橫貫英法之間的歐洲隧道、澳大利亞的悉尼港口隧道，M4、M5收費(fèi)公路項(xiàng)目、太平洋高速公路項(xiàng)目，M2西北交通聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目，泰國曼谷機(jī)場高速公路以及馬來西亞南北高速公路等都采用BOT融資模式，其中馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目因?yàn)槠浜侠淼恼卦S權(quán)合約、有力的項(xiàng)目投資者和經(jīng)營者以及良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系被認(rèn)為是BOT融資模式的一個(gè)成功范例。
我國第一個(gè)BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是深圳的沙角B電廠，是一個(gè)發(fā)電裝機(jī)容量700兆瓦的燃煤電廠。該項(xiàng)目是廣東省政府利用BOT模式引進(jìn)外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的成功例子。沙角B電廠的承建方是香港合和集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的國際財(cái)團(tuán)，其中包括中國發(fā)展投資公司，而建設(shè)資金大多由花旗銀行公司組織的商業(yè)銀行辛迪加籌措，廣東省政府機(jī)構(gòu)同意在整個(gè)特許權(quán)期限內(nèi)以固定價(jià)格供應(yīng)燃煤，并同期購買占設(shè)計(jì)容量60%的電力。
承建公司一開始就發(fā)揮出高效的管理水平，工程于1984年開工建設(shè)，原定建設(shè)期34個(gè)月，但實(shí)際上僅用22個(gè)月便完成施工，比原定計(jì)劃提前一年，而且建設(shè)成果突出，獲得1986年英聯(lián)邦土建大獎(jiǎng)。該項(xiàng)目自1987年開始投產(chǎn)發(fā)電以來，運(yùn)作順利，合同執(zhí)行情況良好。由于項(xiàng)目設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)管理水平較高，運(yùn)作十多年以來，項(xiàng)目盈利情況頗為良好。
二、高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)
在高速公路建設(shè)領(lǐng)域，我國廣東、四川、河南、上海等地也出現(xiàn)了一批BOT項(xiàng)目。如廣深高速公路、成都至綿陽高速公路、漯周高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線等。我省也選擇了部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目采用了BOT融資模式，第一個(gè)項(xiàng)目翼候高速公路已于2007年建成通車，目前運(yùn)營情況良好。
近年來采用BOT方式選擇投資人的項(xiàng)目先后有聞喜東鎮(zhèn)至垣曲蒲掌高速公路、汾陽至邢臺(tái)高速公路平遙至榆社段及榆社至和順段、高平至新鄉(xiāng)高速公路高平至陵川段、大同至渾源高速公路，由于種種原因只有一個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)成功，為正在建設(shè)的有高平至新鄉(xiāng)高速公路高平至陵川段。另外還有陽泉至盂縣高速公路、汾陽至邢臺(tái)高速公路汾陽至平遙段通過招商引資選擇了投資人，以BOT方式正在建設(shè)中。
三、高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)面臨的問題
2007年交通部公布了《經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（以下簡稱“管理規(guī)定”），規(guī)范了經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。隨后我省相繼展開了幾個(gè)項(xiàng)目的投資人招標(biāo)。我們作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，有幸代理了我省高速公路BOT項(xiàng)目的投資人招標(biāo)，通過近三年來的招標(biāo)實(shí)踐，認(rèn)為決定招標(biāo)能否成功主要有以下幾方面的因素：
1、招標(biāo)項(xiàng)目的選擇
《管理規(guī)定》第七條規(guī)定：需要進(jìn)行投資人招標(biāo)的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定的技術(shù)等級和規(guī)模；《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定：建設(shè)收費(fèi)公路，應(yīng)當(dāng)符合下列技術(shù)等級和規(guī)模：高速公路連續(xù)里程30公里以上。
目前立項(xiàng)和開工建設(shè)的高速公路項(xiàng)目大部分為30公里以上。但選擇哪個(gè)項(xiàng)目以BOT方式招標(biāo)時(shí)，首先應(yīng)考慮項(xiàng)目應(yīng)具有相當(dāng)?shù)念A(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，對投資人要有誘惑力；其次，項(xiàng)目的規(guī)模應(yīng)適中，不宜過大，否則具有投融資能力的單位過少或沒有；第三，項(xiàng)目的銜接段應(yīng)已建成或與該項(xiàng)目同期建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)早開工、早建設(shè)、早收益；第四，項(xiàng)目的前期工作已基本完成，具備開工建設(shè)的條件；第五，同時(shí)符合國家、省及地方公路路網(wǎng)布局和規(guī)劃。
2、配套文件的完善
《管理規(guī)定》雖然已經(jīng)頒布實(shí)施，交通部也對該辦法進(jìn)行了必要的解釋和宣貫，但相應(yīng)的配套文件仍沒有完善。如第十四條規(guī)定：招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)資格預(yù)審文件范本編制資格預(yù)審文件，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和需要確定資格審查標(biāo)準(zhǔn)；第十五條規(guī)定：招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)文件范本，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。
第三十五條規(guī)定：招標(biāo)人與項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)在完成項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)后簽訂項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議。特許權(quán)協(xié)議應(yīng)當(dāng)參照國務(wù)院交通主管部門制定的特許權(quán)協(xié)議示范文本并結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要制定。其中的相關(guān)文件范本及示范文件均未頒布。
3、投資人的資格
《管理規(guī)定》第十九條規(guī)定：投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件：（一）注冊資本一億元人民幣以上，總資產(chǎn)六億元人民幣以上，凈資產(chǎn)二億五千萬元人民幣以上；（二）最近連續(xù)三年每年均為盈利，且年度財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)經(jīng)具有法定資格的中介機(jī)構(gòu)審計(jì)；（三）具有不低于項(xiàng)目估算的投融資能力，其中凈資產(chǎn)不低于項(xiàng)目估算投資的百分之三十五；（四）商業(yè)信譽(yù)良好，無重大違法行為。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際情況，提高對投標(biāo)人的條件要求。
在招標(biāo)實(shí)踐中我們體會(huì)到，其中第（二）、（三）條規(guī)定在投標(biāo)人資格審查過程中存在以下因素決定招標(biāo)結(jié)果：首先是有的企業(yè)成立不足三年，不能按要求提供三年的審計(jì)報(bào)表，主要是部分資源開發(fā)型企業(yè)和重新整合成立的新企業(yè)，此類企業(yè)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但資格不滿足要求；其次是凈資產(chǎn)不低于項(xiàng)目估算投資的35%，凈資產(chǎn)只能從年度財(cái)務(wù)報(bào)表中體現(xiàn)，報(bào)表的真?zhèn)涡詿o法鑒定；第三是高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資額大，凈資產(chǎn)的要求一般均在十幾億到二十億之間，凈資產(chǎn)滿足如此額度的單位少之甚少。
4、投標(biāo)文件質(zhì)量
我國雖然已經(jīng)進(jìn)行了很多項(xiàng)目的投資人招標(biāo)，但畢竟投資人招標(biāo)市場與建設(shè)工程及設(shè)備采購等市場不同，尚處于發(fā)育階段，投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的水平參差不齊，對招標(biāo)文件的閱讀和理解能力也有一定偏差。對于招標(biāo)文件中規(guī)定的授權(quán)書公證、簽署和蓋章等基本規(guī)定均不能夠響應(yīng)；另外，項(xiàng)目融資方案、建設(shè)運(yùn)營方案不完善，均因不能夠通過初步審查而導(dǎo)致招標(biāo)流標(biāo)。
四、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期面臨的問題
1、BOT與施工總承包
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，高速公路作為社會(huì)公益性項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)。交通部《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》規(guī)定凡投資參股招標(biāo)項(xiàng)目或承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目代建工作的法人單位不得申請?jiān)擁?xiàng)目的資格預(yù)審。在BOT項(xiàng)目建設(shè)過程中，具備公路施工總承包資質(zhì)的投資人自行施工一直以來沒有法律支持。投資人自行施工從一定程序上能夠節(jié)約建設(shè)資金，保障工程質(zhì)量，但也存在因業(yè)主與承包人具有參股關(guān)系而缺少監(jiān)督管理的問題。
2、建設(shè)期間的協(xié)調(diào)能力
高速公路建設(shè)項(xiàng)目涉及項(xiàng)目核準(zhǔn)、土地、林業(yè)、礦產(chǎn)、環(huán)境、文物、水利、農(nóng)業(yè)等部門，在辦理施工許可前應(yīng)完成用地預(yù)審報(bào)告、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告、水土保持評估報(bào)告、行洪論證（評估）報(bào)告、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評價(jià)報(bào)告、地震安全性評價(jià)報(bào)告、壓覆重要礦床評估報(bào)告、文物勘察報(bào)告及使用林地可行性研究報(bào)告。此處，項(xiàng)目前期還必須就路線走向、方案，協(xié)調(diào)地方政府、國土、規(guī)劃及沿線村鎮(zhèn)的關(guān)系，處理好路線跨越的公路、鐵路、水利、航道、林業(yè)、供水、供氣、供電、通訊等管線部門的關(guān)系。政府投資的建設(shè)項(xiàng)目由交通主管部門辦法相關(guān)手續(xù)，而作為企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目則由項(xiàng)目公司自行辦理相關(guān)手續(xù)，相對而言難度較大。
3、BOT項(xiàng)目的運(yùn)營和移交
對BOT項(xiàng)目營運(yùn)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程的監(jiān)督，在規(guī)定運(yùn)營期限屆滿時(shí)，BOT項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)將移交給政府，對于這個(gè)確定的結(jié)局，投資人可能在工程運(yùn)營的后期過度地使用資源，造成屆滿移交時(shí)某些資源(如機(jī)器設(shè)備、技術(shù)條件)的不可再利用性，同時(shí)，這些項(xiàng)目在運(yùn)行過程中可能造成對周圍環(huán)境的影響或?qū)ψ匀毁Y源一定程度的破壞，如果政府對此監(jiān)管不利，有可能造成移交后某些設(shè)施無法正常運(yùn)行或使用，然而由于政府無法直接控制工程的運(yùn)作方式和過程以及某些技術(shù)方面認(rèn)識(shí)的差異，對項(xiàng)目營運(yùn)的監(jiān)督、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移驗(yàn)收將有一定的難度，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后，設(shè)施的運(yùn)營將面臨一系列的調(diào)整，主要反映在管理方式、產(chǎn)品價(jià)格或服務(wù)價(jià)格的調(diào)整，技術(shù)的再認(rèn)識(shí)，外部關(guān)系的變動(dòng)，尤為重要的是要充分考慮在公有化后保證設(shè)施的同效率運(yùn)作。
五、結(jié)語
從上面論述可以看出，我國采用招標(biāo)方式選擇高速公路BOT項(xiàng)目的投資人尚面臨很多亟待解決的問題，這些問題能否合理解決，將直接關(guān)系到高速公路BOT項(xiàng)目投資人招標(biāo)的成敗。政府主管部門選擇適當(dāng)規(guī)模的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，通過引導(dǎo)和建立規(guī)范化的投資人招投標(biāo)市場，最終選擇到合適的投資人，從而解決加快高速公路建設(shè)與政府財(cái)政資金不足的矛盾。（作者：任志偉 楊耀榮 均系山西路華通工程咨詢有限公司）
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
