前期參與者不宜參加投標
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發(fā)布日期：2012年03月06日
財政部《關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項目采購有關(guān)問題的通知》將信息系統(tǒng)招投標活動中一些潛在問題推到了風(fēng)口浪尖上，因為項目前期參與者（無論是提供設(shè)計、咨詢還是規(guī)劃等活動的供應(yīng)商）參加該項目投標活動是不成文的慣例。根據(jù)筆者10多年從事信息系統(tǒng)項目招標活動的經(jīng)驗，擬從法理和情理兩個方面對這個問題進行分析和探討。
法理：
《通知》符合相關(guān)法律精神
雖然《政府采購法》沒有明確規(guī)定，項目前期參與者不能參加該項目投標的條文，但從法理上講，項目前期參與者參加該項目投標活動是應(yīng)該被禁止的。因為從《政府采購法》第3條政府采購應(yīng)當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則；第22條采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的規(guī)定中可以看出，政府采購活動要保證公平競爭以及不對潛在投標人實行差別待遇或者歧視待遇。而項目前期參與者參加該項目投標活動顯然違背了上述原則，因為該供應(yīng)商對項目的理解和熟悉程度是其他供應(yīng)商無法比的，也就是在正式開展招標活動前，該供應(yīng)商早就跑出了 一大截，不在同一起跑線上，讓其他供應(yīng)商怎么參加比賽？
所以說，在信息系統(tǒng)建設(shè)中，受托為整體采購項目或者其中分項目的前期工作提供設(shè)計、編制規(guī)范、進行管理等服務(wù)的供應(yīng)商，對于理解及把握采購內(nèi)容具有一定的優(yōu)勢，再參加該項目的采購活動，存在違反公平競爭原則的可能性。為保證政府采購公平、公正，凡為整體采購項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該整體采購項目及其所有分項目的采購活動；凡為分項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該分項目的采購活動，以上規(guī)定是完全正確，而且是符合法律精神的。
現(xiàn)實：
《通知》與現(xiàn)狀不相吻合
因為大部分采購人不僅希望前期參與者參加投標，而且還希望它能中標。第一，信息系統(tǒng)集成項目的特點是規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、涉及多種知識、需要多個部門配合，采購人很難提出恰如其分的項目需求，許多采購人也缺乏必要的專業(yè)技術(shù)人員，所以，采購人必須依靠第三方的幫助完成項目需求。第二，較大的信息系統(tǒng)項目，從提出設(shè)想、提交項目建議書到可行性研究，再到信息委、發(fā)改委批準，最后經(jīng)財政部門落實項目預(yù)算，沒有1年—2年是不可能完成所有立項手續(xù)的，而采購人由于人員、時間和精力等方面原因，也必須借助外力，而在項目獲批前，采購人基本上無費用可以支付給前期參與者，只能欠下人情，在項目招標時讓其中標以彌補前期支出。第三，前期沒有參與項目的供應(yīng)商，要在看到招標文件后的20天內(nèi)，完成一份完全符合采購需求的投標文件幾乎是天方夜譚。在20天內(nèi)看懂需求已經(jīng)不簡單了，更何況許多供應(yīng)商并不能在第一時間看到招標文件。要讓采購人在短短幾天時間與新手重新溝通，并解釋清楚項目需求，談何容易。第四，雖然每個項目前期都要花費大量時間，但真正進入到采購程序幾乎無一例外，采購人都說時間不夠，都要求在某規(guī)定時間內(nèi)完成。所以，不是說沒有參與前期工作的供應(yīng)商的技術(shù)和能力不夠，而是沒有那么多時間重新了解、分析、掌握項目需求。所以，該《通知》從情理上不僅不能讓采購人接受，而且也不太符合現(xiàn)狀和實際情況。
出路：
第三方咨詢機構(gòu)是最佳選擇
既然是否讓項目前期參與者參加該項目投標如此尷尬，是否有其他辦法解決這兩難問題呢？筆者認為：成立第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)是很好的選擇。第一，第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)既可比較客觀公正地完成項目需求，又可統(tǒng)一給參加投標的供應(yīng)商詳細介紹、分析項目特點、要點，便于投標人充分理解項目。該咨詢機構(gòu)只負責(zé)提出項目技術(shù)需求，與采購人、供應(yīng)商的關(guān)系都不必太密切。第二，由于有第三方機構(gòu)提出項目需求，采購人在前期就無需與供應(yīng)商有太多聯(lián)系，避免了采購人因還前期參與者的人情債而采取不恰當?shù)氖侄危欣诠龑Υ型稑巳?。第三，由第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)項目需求，有利于掌握全市的信息系統(tǒng)建設(shè)情況，避免重復(fù)建設(shè)及項目間的銜接和協(xié)調(diào)、溝通，便于資源共享，節(jié)約財政資金。
當然，可以先進行規(guī)劃、方案招標，并通過提高總體規(guī)劃的預(yù)算額度，讓供應(yīng)商在項目上取得合理的利潤，吸引供應(yīng)商參與規(guī)劃、方案標。但這種做法通過嘗試效果不理想，主要缺點是：第一，信息系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、咨詢等目前無明確的取費標準，所謂提高標準，實際是一句空話，而且提高到什么程度，才能保證供應(yīng)商的合理利潤，確實很難。更何況這部分咨詢費，相對項目實施時所能取得的利潤是個小數(shù)，這必定影響供應(yīng)商參與方案標的積極性。第二，對規(guī)劃、方案進行招標，但項目前期的項目建議書、可行性研究報告等工作還是沒有人做，因為許多預(yù)算單位缺少必要的專業(yè)技術(shù)人員，現(xiàn)有少量的專業(yè)人員僅能做一些日常管理工作。第三，時間不夠，大部分項目在進入招標程序時已經(jīng)沒有多少項目實施時間，此時還要進行規(guī)劃、方案招標，在時間上不是很充分。(作者：秦志龍 作者單位：上海市政府采購中心采購二部副部長，高級工程師）
來源：中國政府采購報
法理：
《通知》符合相關(guān)法律精神
雖然《政府采購法》沒有明確規(guī)定，項目前期參與者不能參加該項目投標的條文，但從法理上講，項目前期參與者參加該項目投標活動是應(yīng)該被禁止的。因為從《政府采購法》第3條政府采購應(yīng)當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則；第22條采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的規(guī)定中可以看出，政府采購活動要保證公平競爭以及不對潛在投標人實行差別待遇或者歧視待遇。而項目前期參與者參加該項目投標活動顯然違背了上述原則，因為該供應(yīng)商對項目的理解和熟悉程度是其他供應(yīng)商無法比的，也就是在正式開展招標活動前，該供應(yīng)商早就跑出了 一大截，不在同一起跑線上，讓其他供應(yīng)商怎么參加比賽？
所以說，在信息系統(tǒng)建設(shè)中，受托為整體采購項目或者其中分項目的前期工作提供設(shè)計、編制規(guī)范、進行管理等服務(wù)的供應(yīng)商，對于理解及把握采購內(nèi)容具有一定的優(yōu)勢，再參加該項目的采購活動，存在違反公平競爭原則的可能性。為保證政府采購公平、公正，凡為整體采購項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該整體采購項目及其所有分項目的采購活動；凡為分項目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機構(gòu)（單位），不得再參加該分項目的采購活動，以上規(guī)定是完全正確，而且是符合法律精神的。
現(xiàn)實：
《通知》與現(xiàn)狀不相吻合
因為大部分采購人不僅希望前期參與者參加投標，而且還希望它能中標。第一，信息系統(tǒng)集成項目的特點是規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜、涉及多種知識、需要多個部門配合，采購人很難提出恰如其分的項目需求，許多采購人也缺乏必要的專業(yè)技術(shù)人員，所以，采購人必須依靠第三方的幫助完成項目需求。第二，較大的信息系統(tǒng)項目，從提出設(shè)想、提交項目建議書到可行性研究，再到信息委、發(fā)改委批準，最后經(jīng)財政部門落實項目預(yù)算，沒有1年—2年是不可能完成所有立項手續(xù)的，而采購人由于人員、時間和精力等方面原因，也必須借助外力，而在項目獲批前，采購人基本上無費用可以支付給前期參與者，只能欠下人情，在項目招標時讓其中標以彌補前期支出。第三，前期沒有參與項目的供應(yīng)商，要在看到招標文件后的20天內(nèi)，完成一份完全符合采購需求的投標文件幾乎是天方夜譚。在20天內(nèi)看懂需求已經(jīng)不簡單了，更何況許多供應(yīng)商并不能在第一時間看到招標文件。要讓采購人在短短幾天時間與新手重新溝通，并解釋清楚項目需求，談何容易。第四，雖然每個項目前期都要花費大量時間，但真正進入到采購程序幾乎無一例外，采購人都說時間不夠，都要求在某規(guī)定時間內(nèi)完成。所以，不是說沒有參與前期工作的供應(yīng)商的技術(shù)和能力不夠，而是沒有那么多時間重新了解、分析、掌握項目需求。所以，該《通知》從情理上不僅不能讓采購人接受，而且也不太符合現(xiàn)狀和實際情況。
出路：
第三方咨詢機構(gòu)是最佳選擇
既然是否讓項目前期參與者參加該項目投標如此尷尬，是否有其他辦法解決這兩難問題呢？筆者認為：成立第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)是很好的選擇。第一，第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)既可比較客觀公正地完成項目需求，又可統(tǒng)一給參加投標的供應(yīng)商詳細介紹、分析項目特點、要點，便于投標人充分理解項目。該咨詢機構(gòu)只負責(zé)提出項目技術(shù)需求，與采購人、供應(yīng)商的關(guān)系都不必太密切。第二，由于有第三方機構(gòu)提出項目需求，采購人在前期就無需與供應(yīng)商有太多聯(lián)系，避免了采購人因還前期參與者的人情債而采取不恰當?shù)氖侄危欣诠龑Υ型稑巳?。第三，由第三方非營利技術(shù)咨詢機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)項目需求，有利于掌握全市的信息系統(tǒng)建設(shè)情況，避免重復(fù)建設(shè)及項目間的銜接和協(xié)調(diào)、溝通，便于資源共享，節(jié)約財政資金。
當然，可以先進行規(guī)劃、方案招標，并通過提高總體規(guī)劃的預(yù)算額度，讓供應(yīng)商在項目上取得合理的利潤，吸引供應(yīng)商參與規(guī)劃、方案標。但這種做法通過嘗試效果不理想，主要缺點是：第一，信息系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、咨詢等目前無明確的取費標準，所謂提高標準，實際是一句空話，而且提高到什么程度，才能保證供應(yīng)商的合理利潤，確實很難。更何況這部分咨詢費，相對項目實施時所能取得的利潤是個小數(shù)，這必定影響供應(yīng)商參與方案標的積極性。第二，對規(guī)劃、方案進行招標，但項目前期的項目建議書、可行性研究報告等工作還是沒有人做，因為許多預(yù)算單位缺少必要的專業(yè)技術(shù)人員，現(xiàn)有少量的專業(yè)人員僅能做一些日常管理工作。第三，時間不夠，大部分項目在進入招標程序時已經(jīng)沒有多少項目實施時間，此時還要進行規(guī)劃、方案招標，在時間上不是很充分。(作者：秦志龍 作者單位：上海市政府采購中心采購二部副部長，高級工程師）
來源：中國政府采購報
