政府采購透明度協(xié)議關注限制性招標
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發(fā)布日期：2012年04月09日
1、定義政府采購 劃定協(xié)議范圍
制定《政府采購透明度協(xié)議》，必然要明確其適用范圍。適用范圍的確定，首當其沖是界定“政府采購”的定義和范圍。自政府采購制度產生以來，國際上尚無統(tǒng)一的“政府采購”定義，國際文獻以及各國實踐對政府采購范圍的界定標準也存在較大差異。根據(jù)《政府采購透明度協(xié)議》工作組掌握的情況看，多數(shù)國家通常是簡單地將政府采購界定為由各級政府以及包括公共事業(yè)在內的公共企業(yè)對貨物、工程和服務的采購；有些國家以公共資金為標準，不論是全部還是部分的使用公共資金，都作為政府采購；有些國家規(guī)定，任何政府機構以合同方式開展的采購都是政府采購；還有些國家將政府采購界定為政府機構為履行其職責向社會采購貨物和服務的步驟和程序。這些有關政府采購定義和范圍的差異增加了工作組磋商工作的復雜性和艱巨性，能否形成共識也成為透明度協(xié)議能否順利出臺的前提和關鍵。
工作組在磋商過程中主要形成了以下幾方面觀點。
協(xié)議適用范圍：寬窄各不同
透明度協(xié)議的適用范圍應當盡可能窄還是寬泛，始終存在不同的認識。一方面觀點是應謹慎地確定透明度協(xié)議的適用范圍。一是要處理好履行透明度義務與市場準入承諾之間的關系。二是承認提高政府采購透明度對全球貿易有益的同時，提出透明度協(xié)議應當建立在非歧視基礎之上，但透明度義務應僅局限于適用國內法但對外國供應商和產品開放的采購活動。三是透明度協(xié)議不應要求各成員調整或修改規(guī)范政府采購的國內法律、法規(guī)及規(guī)章制度等，在這方面保持靈活性是非常必要的，從而確保政府通過這些規(guī)定實現(xiàn)有關社會和發(fā)展目標。持這方面觀點的成員還提出了一個相關問題，即保留給國內供應商的政府采購程序是否涉及外國供應商利益。假若要求僅適用于國內供應商的政府采購也要適用于《政府采購透明度協(xié)議》，這樣就會不可避免地增加各成員的工作負擔。
另一方面觀點是，透明度協(xié)議的適用范圍應當盡可能寬泛。有成員認為，制定透明度協(xié)議的重要目的之一是要實現(xiàn)從形式到實質都透明的各國政府采購制度，如果要求實現(xiàn)透明的范圍局限在開放的政府采購市場，其政府采購制度就不能被視作為透明的。從利益上考慮，無論是國內供應商還是外國供應商，它們都想了解哪些采購實行了國際競爭、哪些采購卻不對外開放。不論采購項目是否對外開放，透明度都有助于更好地實現(xiàn)社會、經濟以及其他目標。如果區(qū)別對待，就會產生權利和義務的不對稱問題，因為政府采購越開放的國家，承擔的透明度義務就越寬泛，反過來就有可能縮小透明度協(xié)議的適用范圍。進一步說，如果允許準入限制以多種方式存在，如對某些采購完全排除外國供應商或實行本國產品價格優(yōu)惠等措施，在政府采購實踐中，就很難從技術上鑒別這些采購活動應當作為透明度義務的例外。
政采定義：力求廣義范圍
確定政府采購的定義和范圍應與透明度協(xié)議具體適用范圍一致。有觀點認為，確定政府采購的定義和范圍要采用不帶任何限制的廣義方法，其廣義程度要足以涵蓋不同的含義、不同國家在法律法規(guī)以及實踐中對政府采購的不同規(guī)定和理解，并且包含可能創(chuàng)新的采購制度以及新興的政府構架，這將有助于工作組全面考慮有關《政府采購透明度協(xié)議》的實質性問題。透明度的范圍與其應當包含的具體要素是相互關聯(lián)的，由簡單而直接的核心原則構成的透明度協(xié)議，本身就涉及一個寬泛的范圍，工作組在這方面要充分考慮不同國家的實際情況，確保透明度協(xié)議的有效施行。因此，在磋商中提出了一些應當認真加以考慮和鑒別的問題，歸納起來有：誰在采購，采購什么，采購的交易方式有哪些？
1. 誰在采購
這部分涉及的意見主要有六個方面：一是各級政府機構，包括中央、地方政府以及國有企業(yè)或者受政府控制的企業(yè)，都應當作為透明度協(xié)議的涵蓋范圍。二是透明度協(xié)議的適用范圍應當限制于中央和地方政府機構。三是在聯(lián)邦制國家，透明度協(xié)議對州政府的適用程度，要充分考慮政府結構的差異性。四是透明度協(xié)議的適用范圍應當僅適用于中央政府或者聯(lián)邦政府機構。有些國家的聯(lián)邦政府機構十分龐大，如果再加上地方政府，涵蓋范圍就過大，而且將透明度協(xié)議強加于具有不同政府結構的地方政府上，本身就與政體不符。五是透明度協(xié)議對國有企業(yè)的適用程度應當充分考慮企業(yè)的經營方式。一種意見是，在經營方式上與私人企業(yè)相同的公共企業(yè)應當排除在透明度協(xié)議的適用范圍之外，至少是不符合《關貿總協(xié)定》（GATT）關于企業(yè)不應要求實行透明度的規(guī)定。另一種意見是，要對競爭性國有企業(yè)與非競爭性國有企業(yè)加以區(qū)別對待。六是透明度協(xié)議的適用范圍應當寬泛，比如應包括公共企業(yè)等。有些成員還提出了一些建議，希望工作組明確適用《政府采購透明度協(xié)議》的機構標準。例如，政府股份不足50%的國有企業(yè)應當除外。再如，按照國內法律規(guī)定，政府掌握采購決策權的機構和企業(yè)應當適用。
2. 采購什么
這部分涉及的意見主要有兩個方面：一是采購對象。針對采購對象，主要有兩種觀點。一種觀點是，透明度協(xié)議的適用范圍應當包括所有的貨物、服務以及貨物和服務混合采購項目（如工程采購）。建議在確定采購對象時，參考《政府采購協(xié)議》中有關適用范圍的規(guī)定。另一種觀點是，適用范圍應當僅包括貨物，不應涉及服務以及混合采購項目。二是限額標準。針對限額標準，也有幾種觀點。一種觀點是，原則上講，透明度協(xié)議的適用范圍不應局限在達到某一限額標準以上的采購合同，當然對小額合同允許有靈活性。另一種觀點是，透明度義務應當僅適用于達到某一限額標準以上的采購項目，從而減輕因發(fā)布所有采購信息而帶來的負擔和成本。最低的限額標準應當因政府級別而加以區(qū)別對待，成員間的限額標準應當根據(jù)發(fā)展水平確定。還有一種觀點是，限額標準宜高不宜低，應給予各成員足夠的靈活性。
3. 采購的交易方式有哪些
關于透明度協(xié)議適用的采購交易方式，有觀點認為，所有形成采購合同的采購方式，如租賃等都應當包括在內。那么，例如BOT等特許經營合同在多大程度上應當納入適用范圍呢？關于這個問題也存在著較大爭議。
特許經營是指政府將獨家經營權授予一家私營企業(yè)，讓該企業(yè)在一定時期內代表政府生產產品或者提供公共服務，如建設和經營公路或者機場等。一種意見是，某些政府消費性服務，如由私人企業(yè)在政府辦公樓里提供餐飲或者清潔服務，采用特許方式，應當納入政府采購的定義和范圍之內。與上述意見相反的觀點是，特許經營合同不應當納入透明度協(xié)議的適用范圍。主要理由是，特許合同和政府采購的規(guī)則分別由不同的國內法規(guī)范，國內有關政府采購的法律法規(guī)并不適用于由政府給予特許的私營企業(yè)的采購行為。
關于協(xié)議的例外情況
關于透明度協(xié)議的適用范圍以及政府采購的定義和范圍，除了上述觀點外，還存在著其他一些意見。
一是透明度協(xié)議的基本適用范圍應當允許有例外情況的存在。一種意見是，例外的范圍可以采用1994年《關貿總協(xié)定》（GATT）中規(guī)定的一般例外領域，如國家安全等。另一種意見是，關于例外問題，最好是在確定基本定義之后再進行討論。
二是透明度協(xié)議要維護政策目標?？傮w意見是關于政府采購的定義要充分考慮國內法規(guī)定的社會和發(fā)展目標，包括促進中小企業(yè)發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展差異以及支持技術開發(fā)等，透明度協(xié)議中不應包括利用政府采購實現(xiàn)社會經濟發(fā)展等目標方面的內容。與此相反的觀點是，透明度協(xié)議的目的之一是要求各成員提高利用不同采購政策實現(xiàn)國內目標的透明度，因此，透明度協(xié)議中不應有相關的限制性條款。
三是對于確定“政府采購”定義的建議。具體意見是，在確定透明度協(xié)議“政府采購”定義時，可以參照《關貿總協(xié)定》（GATT）第三條第八項以及《服務貿易總協(xié)定》（GATS）第十三條第二項的規(guī)定。
2、采購方式：關注焦點是限制性招標
在工作組磋商過程中，對于采購方式如何實現(xiàn)透明度目標也一直存在著較大分歧。具體包括以下幾個方面：
是否應規(guī)范采購方式的選擇
一種觀點認為，從透明度角度看，為了確保采購活動能夠遵循透明度協(xié)議的基本原則，應最大限度地引入競爭，但具體采用什么采購方式并不重要。也就是說，采購方式的選擇不能有損透明度協(xié)議確定的原則和目標，要有利于促進公開和競爭機制的貫徹和實施。透明度協(xié)議旨在提高不同國家采用采購方式的透明度，而不是為了限制或修改已有的采購方式。在具體采購活動中，只需說明所采用的采購方式，無需透明度協(xié)議來規(guī)定優(yōu)先采用的采購方式。透明度協(xié)議應當允許采購機構為實現(xiàn)效率、競爭以及透明度目標，自行選擇最佳的采購方式。對此，不同意見認為，保持一定靈活性固然重要，但也有風險。這種風險來源于不同成員對靈活性的不同理解。因此，透明度協(xié)議應當制定采購方式的選擇與適用的基本原則，并進一步明確各采購方式的適用情形。
另一種觀點認為，有些采購方式本身就是透明的，而透明度是針對所有采購方式，因此有必要按照透明度要求全面分析不同采購方式的差異，這將有助于保持采購方式選擇的靈活性。為此，采購方式選擇的標準不應當依據(jù)多邊原則，而應當通過國內法律加以規(guī)定，并確保透明度要求的落實。各成員應當保證采購機構選擇采購方式的決定是透明的，從而使采購方式的選擇權不至于全部交給采購機構。對此，相關意見認為，不應當對采購方式的選擇作出任何限制，因為法律規(guī)定或者實踐需要足以說明所選擇的采購方式的合理性，由采購機構選擇采購方式根本就不是問題。
采購方式選擇標準待明確
1.針對三種采購方式的討論
列入討論的采購方式主要包括三種：公開招標、選擇性招標和限制性招標。
關于前兩種采購方式，各成員主要有三種觀點。一種觀點認為，公開招標對潛在供應商數(shù)量沒有任何限制，因此透明度最高；選擇性招標只有在公開招標缺乏可行性或者因投標人過多影響評標效率等情況下才有理由使用。另一種觀點認為，公開招標和選擇性招標應當是同等透明的，因為選擇性招標同樣需要遵循相應原則。還有一種觀點認為，公開招標是最透明的，但從成本和效益角度看卻不是最好的，對于復雜的采購項目尤其如此。
關于第三種采購方式--限制性招標（包括單一來源、直接采購等），同樣有三種不同觀點。一種觀點認為，由于公眾無法獲得采購機會和選擇標準等信息，只有在理由充足或例外情況下才能使用這種采購方式。為限制這種采購方式的使用，采購機構應當嚴格遵守國內法律對此規(guī)定的各項條件。國際指南和國內法律應當對限制性招標的使用情形及條件作出一致性的規(guī)定。透明度協(xié)議中的任何要素的確定，都應當考慮到采取非透明采購方式的情況。另一種觀點認為，沒有必要要求采購機構說明其選擇采購方式的合理性。但這一觀點引出了新的問題，即在采購方式的選擇上過于靈活，限制性招標將會成為主流的采購方式。還有一種觀點認為，要求每一種采購方式都公開采購機會信息，在實踐中難以做到。為此，建議在采購方式的選擇及適用條件方面，規(guī)定應當遵循的透明度原則，并確定相應的透明度要素。
2.選擇采購方式的四個方案
根據(jù)各成員的書面和口頭意見，關于采購方式的選擇標準總結出了四個解決方案。方案一是在各國實踐中對采購方式的選擇應當給予足夠靈活性以及不按招標原則確定采購方式的可能性。也就是說，除了國內法律有規(guī)定的之外，不應再對采購方式的選擇作出限制。不過有意見認為其過于寬松無助于實現(xiàn)政府采購透明度目標。
方案二是在確保靈活性的前提下，應當要求采用的采購方式與透明度基本原則保持一致，或者采購方式執(zhí)行過程中其采購程序及各個步驟要最大限度地提高透明度。這一方案引起了積極反應，一些成員表示，透明度協(xié)議的目的不是規(guī)范采購機構選擇采購方式的有效性，而是規(guī)范采購機構在選擇不夠透明的采購方式時要將其合理性告知所有有興趣的供應商。對此，也有意見認為該方案應當考慮各國實踐中按照限額標準選擇采購方式這一客觀情況。
方案三有兩個選擇。第一個選擇是針對不夠透明的采購方式應僅適用特殊情形或有合理理由的個案采購行為。這一選擇得到了廣泛支持。第二個選擇是用清單方式明確特殊情形。這種觀點認為，這種處理方式為現(xiàn)行及將來的采購實踐留出了空間，滿足了保持靈活性的要求，能有效堵塞采購方式選擇中在透明度方面出現(xiàn)的漏洞。相關的意見是，這種處理方式將導致一些問題，包括：現(xiàn)行國內法律規(guī)定的適用情形與清單中列明的情形不一致；清單是要解決采用限制性招標采購方式的指導意見，還是要全部列明例外情形等。
方案四是對采購方式的使用做出總體性規(guī)定。例如，要堅持公開原則確定采購方式，選擇性招標可以使用，但限制性招標應當嚴格限制在特殊情形范圍內，至于特殊情形采不采用清單方式并不重要。對此，有意見認為其太寬泛，不能全面反映各國實踐的差異性。
針對以上四個方案，有觀點認為在透明度協(xié)議的目標和原則未明確以前，對上述方案予以支持還為時過早。
關于限制性招標采購方式
在透明度協(xié)議中，關于限制性招標采購方式還存在著一些爭論。
1.透明度協(xié)議應如何考慮限制性招標采購方式？
各成員提出了一些不同意見：一是允許采購機構采用這種采購方式，但應當在透明度協(xié)議中列出適用這種采購方式的特殊情形和條件的清單；二是對這種采購方式的適用情形不作限制性規(guī)定，但工作組應當在透明度協(xié)議中規(guī)定，采購機構在適當情形下采用這種采購方式的，應當確保最大限度地提高采購過程及各環(huán)節(jié)的透明度；三是采用這種采購方式時，應當在必須避免透明的情形（如國家安全原因）與適合需要的特殊情形之間做出明確的區(qū)分；四是這種采購方式通常適合小額采購項目，要求發(fā)布招標公告和中標公告會加重采購機構的管理負擔；五是采用這種采購方式的，應當要求其采購記錄文件必須保存足夠長的時間。
2.透明度協(xié)議中應當列明限制性招標適用的特殊情形和條件。
各成員共提出了九種情形：一是不可預見的特別緊急采購，如遇到自然災害等；二是在沒有限制競爭的條件下進行招標，投標人缺乏響應的；三是在所謂“大甩賣”期間，采購機構認為在此特殊時間內采購能節(jié)省大量資金的；四是采購壟斷經營的產品或服務的；五是只能從特殊地域或地方采購貨物或服務的；六是出于研究或實驗且沒有商業(yè)目的而進行采購的；七是出于國家安全考慮而采購的；八是按照法律法規(guī)規(guī)定采購的。九是其他情況，對于此，有的還建議參考《政府采購協(xié)議》第十五條第一項關于限制性招標適用的情形。
3.如何在采用限制性招標采購方式時最大限度地提高透明度？
主要建議包括三個方面：一是如果情況允許，采購機構應當邀請一個以上的供應商參加；二是應當要求采購機構以文件形式闡明采用限制性招標采購方式的原因；三是合同授予公告中應當載明具體的特殊情形以及確定成交供應商的理由。
來源： 政府采購信息報
制定《政府采購透明度協(xié)議》，必然要明確其適用范圍。適用范圍的確定，首當其沖是界定“政府采購”的定義和范圍。自政府采購制度產生以來，國際上尚無統(tǒng)一的“政府采購”定義，國際文獻以及各國實踐對政府采購范圍的界定標準也存在較大差異。根據(jù)《政府采購透明度協(xié)議》工作組掌握的情況看，多數(shù)國家通常是簡單地將政府采購界定為由各級政府以及包括公共事業(yè)在內的公共企業(yè)對貨物、工程和服務的采購；有些國家以公共資金為標準，不論是全部還是部分的使用公共資金，都作為政府采購；有些國家規(guī)定，任何政府機構以合同方式開展的采購都是政府采購；還有些國家將政府采購界定為政府機構為履行其職責向社會采購貨物和服務的步驟和程序。這些有關政府采購定義和范圍的差異增加了工作組磋商工作的復雜性和艱巨性，能否形成共識也成為透明度協(xié)議能否順利出臺的前提和關鍵。
工作組在磋商過程中主要形成了以下幾方面觀點。
協(xié)議適用范圍：寬窄各不同
透明度協(xié)議的適用范圍應當盡可能窄還是寬泛，始終存在不同的認識。一方面觀點是應謹慎地確定透明度協(xié)議的適用范圍。一是要處理好履行透明度義務與市場準入承諾之間的關系。二是承認提高政府采購透明度對全球貿易有益的同時，提出透明度協(xié)議應當建立在非歧視基礎之上，但透明度義務應僅局限于適用國內法但對外國供應商和產品開放的采購活動。三是透明度協(xié)議不應要求各成員調整或修改規(guī)范政府采購的國內法律、法規(guī)及規(guī)章制度等，在這方面保持靈活性是非常必要的，從而確保政府通過這些規(guī)定實現(xiàn)有關社會和發(fā)展目標。持這方面觀點的成員還提出了一個相關問題，即保留給國內供應商的政府采購程序是否涉及外國供應商利益。假若要求僅適用于國內供應商的政府采購也要適用于《政府采購透明度協(xié)議》，這樣就會不可避免地增加各成員的工作負擔。
另一方面觀點是，透明度協(xié)議的適用范圍應當盡可能寬泛。有成員認為，制定透明度協(xié)議的重要目的之一是要實現(xiàn)從形式到實質都透明的各國政府采購制度，如果要求實現(xiàn)透明的范圍局限在開放的政府采購市場，其政府采購制度就不能被視作為透明的。從利益上考慮，無論是國內供應商還是外國供應商，它們都想了解哪些采購實行了國際競爭、哪些采購卻不對外開放。不論采購項目是否對外開放，透明度都有助于更好地實現(xiàn)社會、經濟以及其他目標。如果區(qū)別對待，就會產生權利和義務的不對稱問題，因為政府采購越開放的國家，承擔的透明度義務就越寬泛，反過來就有可能縮小透明度協(xié)議的適用范圍。進一步說，如果允許準入限制以多種方式存在，如對某些采購完全排除外國供應商或實行本國產品價格優(yōu)惠等措施，在政府采購實踐中，就很難從技術上鑒別這些采購活動應當作為透明度義務的例外。
政采定義：力求廣義范圍
確定政府采購的定義和范圍應與透明度協(xié)議具體適用范圍一致。有觀點認為，確定政府采購的定義和范圍要采用不帶任何限制的廣義方法，其廣義程度要足以涵蓋不同的含義、不同國家在法律法規(guī)以及實踐中對政府采購的不同規(guī)定和理解，并且包含可能創(chuàng)新的采購制度以及新興的政府構架，這將有助于工作組全面考慮有關《政府采購透明度協(xié)議》的實質性問題。透明度的范圍與其應當包含的具體要素是相互關聯(lián)的，由簡單而直接的核心原則構成的透明度協(xié)議，本身就涉及一個寬泛的范圍，工作組在這方面要充分考慮不同國家的實際情況，確保透明度協(xié)議的有效施行。因此，在磋商中提出了一些應當認真加以考慮和鑒別的問題，歸納起來有：誰在采購，采購什么，采購的交易方式有哪些？
1. 誰在采購
這部分涉及的意見主要有六個方面：一是各級政府機構，包括中央、地方政府以及國有企業(yè)或者受政府控制的企業(yè)，都應當作為透明度協(xié)議的涵蓋范圍。二是透明度協(xié)議的適用范圍應當限制于中央和地方政府機構。三是在聯(lián)邦制國家，透明度協(xié)議對州政府的適用程度，要充分考慮政府結構的差異性。四是透明度協(xié)議的適用范圍應當僅適用于中央政府或者聯(lián)邦政府機構。有些國家的聯(lián)邦政府機構十分龐大，如果再加上地方政府，涵蓋范圍就過大，而且將透明度協(xié)議強加于具有不同政府結構的地方政府上，本身就與政體不符。五是透明度協(xié)議對國有企業(yè)的適用程度應當充分考慮企業(yè)的經營方式。一種意見是，在經營方式上與私人企業(yè)相同的公共企業(yè)應當排除在透明度協(xié)議的適用范圍之外，至少是不符合《關貿總協(xié)定》（GATT）關于企業(yè)不應要求實行透明度的規(guī)定。另一種意見是，要對競爭性國有企業(yè)與非競爭性國有企業(yè)加以區(qū)別對待。六是透明度協(xié)議的適用范圍應當寬泛，比如應包括公共企業(yè)等。有些成員還提出了一些建議，希望工作組明確適用《政府采購透明度協(xié)議》的機構標準。例如，政府股份不足50%的國有企業(yè)應當除外。再如，按照國內法律規(guī)定，政府掌握采購決策權的機構和企業(yè)應當適用。
2. 采購什么
這部分涉及的意見主要有兩個方面：一是采購對象。針對采購對象，主要有兩種觀點。一種觀點是，透明度協(xié)議的適用范圍應當包括所有的貨物、服務以及貨物和服務混合采購項目（如工程采購）。建議在確定采購對象時，參考《政府采購協(xié)議》中有關適用范圍的規(guī)定。另一種觀點是，適用范圍應當僅包括貨物，不應涉及服務以及混合采購項目。二是限額標準。針對限額標準，也有幾種觀點。一種觀點是，原則上講，透明度協(xié)議的適用范圍不應局限在達到某一限額標準以上的采購合同，當然對小額合同允許有靈活性。另一種觀點是，透明度義務應當僅適用于達到某一限額標準以上的采購項目，從而減輕因發(fā)布所有采購信息而帶來的負擔和成本。最低的限額標準應當因政府級別而加以區(qū)別對待，成員間的限額標準應當根據(jù)發(fā)展水平確定。還有一種觀點是，限額標準宜高不宜低，應給予各成員足夠的靈活性。
3. 采購的交易方式有哪些
關于透明度協(xié)議適用的采購交易方式，有觀點認為，所有形成采購合同的采購方式，如租賃等都應當包括在內。那么，例如BOT等特許經營合同在多大程度上應當納入適用范圍呢？關于這個問題也存在著較大爭議。
特許經營是指政府將獨家經營權授予一家私營企業(yè)，讓該企業(yè)在一定時期內代表政府生產產品或者提供公共服務，如建設和經營公路或者機場等。一種意見是，某些政府消費性服務，如由私人企業(yè)在政府辦公樓里提供餐飲或者清潔服務，采用特許方式，應當納入政府采購的定義和范圍之內。與上述意見相反的觀點是，特許經營合同不應當納入透明度協(xié)議的適用范圍。主要理由是，特許合同和政府采購的規(guī)則分別由不同的國內法規(guī)范，國內有關政府采購的法律法規(guī)并不適用于由政府給予特許的私營企業(yè)的采購行為。
關于協(xié)議的例外情況
關于透明度協(xié)議的適用范圍以及政府采購的定義和范圍，除了上述觀點外，還存在著其他一些意見。
一是透明度協(xié)議的基本適用范圍應當允許有例外情況的存在。一種意見是，例外的范圍可以采用1994年《關貿總協(xié)定》（GATT）中規(guī)定的一般例外領域，如國家安全等。另一種意見是，關于例外問題，最好是在確定基本定義之后再進行討論。
二是透明度協(xié)議要維護政策目標?？傮w意見是關于政府采購的定義要充分考慮國內法規(guī)定的社會和發(fā)展目標，包括促進中小企業(yè)發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展差異以及支持技術開發(fā)等，透明度協(xié)議中不應包括利用政府采購實現(xiàn)社會經濟發(fā)展等目標方面的內容。與此相反的觀點是，透明度協(xié)議的目的之一是要求各成員提高利用不同采購政策實現(xiàn)國內目標的透明度，因此，透明度協(xié)議中不應有相關的限制性條款。
三是對于確定“政府采購”定義的建議。具體意見是，在確定透明度協(xié)議“政府采購”定義時，可以參照《關貿總協(xié)定》（GATT）第三條第八項以及《服務貿易總協(xié)定》（GATS）第十三條第二項的規(guī)定。
2、采購方式：關注焦點是限制性招標
在工作組磋商過程中，對于采購方式如何實現(xiàn)透明度目標也一直存在著較大分歧。具體包括以下幾個方面：
是否應規(guī)范采購方式的選擇
一種觀點認為，從透明度角度看，為了確保采購活動能夠遵循透明度協(xié)議的基本原則，應最大限度地引入競爭，但具體采用什么采購方式并不重要。也就是說，采購方式的選擇不能有損透明度協(xié)議確定的原則和目標，要有利于促進公開和競爭機制的貫徹和實施。透明度協(xié)議旨在提高不同國家采用采購方式的透明度，而不是為了限制或修改已有的采購方式。在具體采購活動中，只需說明所采用的采購方式，無需透明度協(xié)議來規(guī)定優(yōu)先采用的采購方式。透明度協(xié)議應當允許采購機構為實現(xiàn)效率、競爭以及透明度目標，自行選擇最佳的采購方式。對此，不同意見認為，保持一定靈活性固然重要，但也有風險。這種風險來源于不同成員對靈活性的不同理解。因此，透明度協(xié)議應當制定采購方式的選擇與適用的基本原則，并進一步明確各采購方式的適用情形。
另一種觀點認為，有些采購方式本身就是透明的，而透明度是針對所有采購方式，因此有必要按照透明度要求全面分析不同采購方式的差異，這將有助于保持采購方式選擇的靈活性。為此，采購方式選擇的標準不應當依據(jù)多邊原則，而應當通過國內法律加以規(guī)定，并確保透明度要求的落實。各成員應當保證采購機構選擇采購方式的決定是透明的，從而使采購方式的選擇權不至于全部交給采購機構。對此，相關意見認為，不應當對采購方式的選擇作出任何限制，因為法律規(guī)定或者實踐需要足以說明所選擇的采購方式的合理性，由采購機構選擇采購方式根本就不是問題。
采購方式選擇標準待明確
1.針對三種采購方式的討論
列入討論的采購方式主要包括三種：公開招標、選擇性招標和限制性招標。
關于前兩種采購方式，各成員主要有三種觀點。一種觀點認為，公開招標對潛在供應商數(shù)量沒有任何限制，因此透明度最高；選擇性招標只有在公開招標缺乏可行性或者因投標人過多影響評標效率等情況下才有理由使用。另一種觀點認為，公開招標和選擇性招標應當是同等透明的，因為選擇性招標同樣需要遵循相應原則。還有一種觀點認為，公開招標是最透明的，但從成本和效益角度看卻不是最好的，對于復雜的采購項目尤其如此。
關于第三種采購方式--限制性招標（包括單一來源、直接采購等），同樣有三種不同觀點。一種觀點認為，由于公眾無法獲得采購機會和選擇標準等信息，只有在理由充足或例外情況下才能使用這種采購方式。為限制這種采購方式的使用，采購機構應當嚴格遵守國內法律對此規(guī)定的各項條件。國際指南和國內法律應當對限制性招標的使用情形及條件作出一致性的規(guī)定。透明度協(xié)議中的任何要素的確定，都應當考慮到采取非透明采購方式的情況。另一種觀點認為，沒有必要要求采購機構說明其選擇采購方式的合理性。但這一觀點引出了新的問題，即在采購方式的選擇上過于靈活，限制性招標將會成為主流的采購方式。還有一種觀點認為，要求每一種采購方式都公開采購機會信息，在實踐中難以做到。為此，建議在采購方式的選擇及適用條件方面，規(guī)定應當遵循的透明度原則，并確定相應的透明度要素。
2.選擇采購方式的四個方案
根據(jù)各成員的書面和口頭意見，關于采購方式的選擇標準總結出了四個解決方案。方案一是在各國實踐中對采購方式的選擇應當給予足夠靈活性以及不按招標原則確定采購方式的可能性。也就是說，除了國內法律有規(guī)定的之外，不應再對采購方式的選擇作出限制。不過有意見認為其過于寬松無助于實現(xiàn)政府采購透明度目標。
方案二是在確保靈活性的前提下，應當要求采用的采購方式與透明度基本原則保持一致，或者采購方式執(zhí)行過程中其采購程序及各個步驟要最大限度地提高透明度。這一方案引起了積極反應，一些成員表示，透明度協(xié)議的目的不是規(guī)范采購機構選擇采購方式的有效性，而是規(guī)范采購機構在選擇不夠透明的采購方式時要將其合理性告知所有有興趣的供應商。對此，也有意見認為該方案應當考慮各國實踐中按照限額標準選擇采購方式這一客觀情況。
方案三有兩個選擇。第一個選擇是針對不夠透明的采購方式應僅適用特殊情形或有合理理由的個案采購行為。這一選擇得到了廣泛支持。第二個選擇是用清單方式明確特殊情形。這種觀點認為，這種處理方式為現(xiàn)行及將來的采購實踐留出了空間，滿足了保持靈活性的要求，能有效堵塞采購方式選擇中在透明度方面出現(xiàn)的漏洞。相關的意見是，這種處理方式將導致一些問題，包括：現(xiàn)行國內法律規(guī)定的適用情形與清單中列明的情形不一致；清單是要解決采用限制性招標采購方式的指導意見，還是要全部列明例外情形等。
方案四是對采購方式的使用做出總體性規(guī)定。例如，要堅持公開原則確定采購方式，選擇性招標可以使用，但限制性招標應當嚴格限制在特殊情形范圍內，至于特殊情形采不采用清單方式并不重要。對此，有意見認為其太寬泛，不能全面反映各國實踐的差異性。
針對以上四個方案，有觀點認為在透明度協(xié)議的目標和原則未明確以前，對上述方案予以支持還為時過早。
關于限制性招標采購方式
在透明度協(xié)議中，關于限制性招標采購方式還存在著一些爭論。
1.透明度協(xié)議應如何考慮限制性招標采購方式？
各成員提出了一些不同意見：一是允許采購機構采用這種采購方式，但應當在透明度協(xié)議中列出適用這種采購方式的特殊情形和條件的清單；二是對這種采購方式的適用情形不作限制性規(guī)定，但工作組應當在透明度協(xié)議中規(guī)定，采購機構在適當情形下采用這種采購方式的，應當確保最大限度地提高采購過程及各環(huán)節(jié)的透明度；三是采用這種采購方式時，應當在必須避免透明的情形（如國家安全原因）與適合需要的特殊情形之間做出明確的區(qū)分；四是這種采購方式通常適合小額采購項目，要求發(fā)布招標公告和中標公告會加重采購機構的管理負擔；五是采用這種采購方式的，應當要求其采購記錄文件必須保存足夠長的時間。
2.透明度協(xié)議中應當列明限制性招標適用的特殊情形和條件。
各成員共提出了九種情形：一是不可預見的特別緊急采購，如遇到自然災害等；二是在沒有限制競爭的條件下進行招標，投標人缺乏響應的；三是在所謂“大甩賣”期間，采購機構認為在此特殊時間內采購能節(jié)省大量資金的；四是采購壟斷經營的產品或服務的；五是只能從特殊地域或地方采購貨物或服務的；六是出于研究或實驗且沒有商業(yè)目的而進行采購的；七是出于國家安全考慮而采購的；八是按照法律法規(guī)規(guī)定采購的。九是其他情況，對于此，有的還建議參考《政府采購協(xié)議》第十五條第一項關于限制性招標適用的情形。
3.如何在采用限制性招標采購方式時最大限度地提高透明度？
主要建議包括三個方面：一是如果情況允許，采購機構應當邀請一個以上的供應商參加；二是應當要求采購機構以文件形式闡明采用限制性招標采購方式的原因；三是合同授予公告中應當載明具體的特殊情形以及確定成交供應商的理由。
來源： 政府采購信息報
