對規(guī)范工程類采購行為的思考
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發(fā)布日期：2012年05月16日
目前，很多地方都已將工程采購納入政府集中采購目錄范圍，工程采購規(guī)模逐年增長，但工程采購在政府采購中尚處于起步階段，就實際工作中所碰到的情況來看，面臨的困難很多。雖然《中華人民共和國政府采購法》已實施多年，財政部也陸續(xù)出臺多種具體管理和實施辦法，但多是以規(guī)范貨物和服務(wù)類項目采購行為為主。如何規(guī)范政府采購中工程類項目采購行為，成為當(dāng)前政府采購從業(yè)人員思考和亟須解決的問題。
首先，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須要做到有法可循。筆者以為工程類政府采購活動中頻繁出現(xiàn)問題，最重要的原因就在于政府采購從業(yè)人員，對于工程類項目應(yīng)遵循的法律規(guī)定認識不明確，作為政府采購從業(yè)人員，應(yīng)認真研讀各類規(guī)范采購行為的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，以便在實際工作中做到有法可依。
《采購法》第二條中明確指出：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”“本法所稱工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”。該項條款一是明確界定了納入政府采購范圍的單位性質(zhì)和資金性質(zhì)，二是明確規(guī)定了工程類項目也是屬于政府采購范圍，三是明確界定了工程類所包含的具體范疇。
同時，采購法第四條指出“政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。這個條款明確規(guī)定關(guān)于政府采購中的工程項目，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行其規(guī)定，沒有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《采購法》。《招投標(biāo)法》屬于程序法，只對招標(biāo)和投標(biāo)程序作出規(guī)范。要全面規(guī)范政府采購工程的采購行為，不僅要明確采購方式和程序，還要從實體上予以規(guī)范，包括工程項目采購預(yù)算編制要求，采購過程中應(yīng)接受的監(jiān)督管理、政策取向、采購合同的訂立、采購資金的撥付等，因而《采購法》是對采購程序的延伸，強化了工程采購項目的監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)。因此，工程采購在執(zhí)行《招投標(biāo)法》規(guī)定的同時，還要按《采購法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實政府有關(guān)經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)，采購國內(nèi)工程項目、加強采購合同管理。采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。此外，供應(yīng)商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時處理，也是《采購法》對實施工程類項目政府采購的特定規(guī)定。
所以，筆者認為在工程類政府采購活動中，必須同時遵循政府《采購法》和《招投標(biāo)法》，兩法缺一不可。另外，既然是政府采購范疇之內(nèi)的行為，就應(yīng)該在具體執(zhí)行工程類項目采購時，除了遵循以上兩部基本法律規(guī)定之外，還必須要執(zhí)行財政部等相關(guān)職能部門對政府采購行為和工程項目的一些規(guī)范性文件和規(guī)定。
其次，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須明確工程類項目政府采購的采購方式及其適用法律。采購方式的確立是成功組織采購的前提，《采購法》第二十六條規(guī)定的政府采購方式有：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，本條中亦明確指出公開招標(biāo)，應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。具體在什么樣的情形下采用何種采購方式，應(yīng)遵從各級政府規(guī)定。
《招投標(biāo)法》第十條則規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。也就是說政府采購在采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)采購方式進行工程采購時，除了應(yīng)遵循采購法之外還必須遵循《招投標(biāo)法》，特別是在招標(biāo)和投標(biāo)程序上應(yīng)完全執(zhí)行《招投標(biāo)法》，而政府采購活動的其他環(huán)節(jié)，則必須執(zhí)行《采購法》的規(guī)定，如采購預(yù)算的編制、采購項目的申請和委托，采購合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督等等。而在采用競爭性談判、單一來源采購、詢價等其他采購方式進行工程采購的，則應(yīng)當(dāng)主要適用《采購法》，同時，在實際工作中也不應(yīng)該完全排斥《招投標(biāo)法》的適用。當(dāng)《采購法》缺少對工程類政府采購行為的規(guī)范時，則應(yīng)適當(dāng)借鑒《招投標(biāo)法》中相關(guān)內(nèi)容。綜上所述，筆者認為落實到具體的工程項目政府采購行為上的法律依據(jù)是：采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)方式的工程采購，應(yīng)主要適用于《招投標(biāo)法》，兼顧《采購法》；而采用競爭性談判、單一來源及詢價等采購方式的工程采購，則應(yīng)主要適用《采購法》，適當(dāng)參考《招投標(biāo)法》?！恫少彿ā泛汀墩型稑?biāo)法》都是規(guī)范采購行為的基本法律，具有同樣的法律效力，除此之外，工程類項目實施政府采購時，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行財政部等職能部門對政府采購行為和工程項目的一些規(guī)范性文件和規(guī)定。
再次，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須要有規(guī)范的采購過程作保證。只有規(guī)范的采購過程，采購主體才能依照法定的程序開展采購活動。由于工程采購的特定性質(zhì)，工程類政府采購要比貨物、服務(wù)類采購更加復(fù)雜，環(huán)節(jié)也多，在項目管理和技術(shù)支撐方面也需要該行業(yè)的專業(yè)要求，這就務(wù)必要求政府采購機構(gòu)理順關(guān)系、準(zhǔn)確定位，并與各有關(guān)部門、單位加強配合。筆者認為工程類政府采購的規(guī)范運作，應(yīng)特別注意如下問題：
一是項目建設(shè)單位應(yīng)預(yù)先辦理好工程項目的立項及各類手續(xù)的報批，同時做好項目詳細的設(shè)計施工方案，提出對項目施工的建議和要求，并且在項目委托政府采購機構(gòu)后，還應(yīng)繼續(xù)配合做好采購中各環(huán)節(jié)的工作。
二是政府采購機構(gòu)接受委托后，首先應(yīng)充分了解項目特征，然后依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞胶途幹撇少徫募?。政府采購機構(gòu)編制的采購文件中應(yīng)明確報價因素、標(biāo)明技術(shù)規(guī)范、工程量、工程施工、工程驗收及工程完工后服務(wù)要求等。其中工程量應(yīng)包括工程用材料標(biāo)準(zhǔn)（供應(yīng)商可據(jù)此在統(tǒng)一平臺上計算工程量的報價）、工程量清單、工程量清單報價匯總表、工程量清單說明等組成。采購內(nèi)容的編制應(yīng)力求完整、清晰、規(guī)范。
三是評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇。工程采購中具體選擇哪一種評價方法和如何量化評價標(biāo)準(zhǔn)，在采購工作中十分重要，它直接關(guān)系到采購結(jié)果，關(guān)系到能否采購到最佳的工程。對評價方法的選擇，筆者認為在受招投標(biāo)法和采購法原則性規(guī)定以外，還應(yīng)就工程特定的項目情況接受其行業(yè)管理部門規(guī)定的約束。
四是采購之前建設(shè)單位應(yīng)在施工所在地召開現(xiàn)場踏勘、答疑會，澄清和解答供應(yīng)商針對工程設(shè)計及現(xiàn)場施工方面的問題，盡量在采購前做到補遺拾漏。進行現(xiàn)場踏勘、答疑活動在工程類政府采購過程中是非常必要的，可以使供應(yīng)商充分了解項目要求和施工情況，便于供應(yīng)商更好地制作響應(yīng)文件。
五是采購機構(gòu)應(yīng)在采購前自行或委托專業(yè)機構(gòu)就設(shè)計施工圖紙及現(xiàn)場情況編制工程預(yù)算，制定出較為準(zhǔn)確的工程參考價，其科學(xué)性、合理性將為客觀評價工作的順利開展提供有力保障。
六是采購活動由政府采購機構(gòu)主持，人員組成包括政府采購機構(gòu)、建設(shè)單位、專家評標(biāo)委員會和政府采購管理機構(gòu)等部門代表，整個采購活動應(yīng)在公證機關(guān)、相關(guān)監(jiān)督部門人員的全程監(jiān)督下進行，自始至終遵循公開、公平、公正和誠信的原則，保持政府采購的“陽光”形象。
來源：中國政府采購網(wǎng)
首先，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須要做到有法可循。筆者以為工程類政府采購活動中頻繁出現(xiàn)問題，最重要的原因就在于政府采購從業(yè)人員，對于工程類項目應(yīng)遵循的法律規(guī)定認識不明確，作為政府采購從業(yè)人員，應(yīng)認真研讀各類規(guī)范采購行為的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，以便在實際工作中做到有法可依。
《采購法》第二條中明確指出：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”“本法所稱工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”。該項條款一是明確界定了納入政府采購范圍的單位性質(zhì)和資金性質(zhì)，二是明確規(guī)定了工程類項目也是屬于政府采購范圍，三是明確界定了工程類所包含的具體范疇。
同時，采購法第四條指出“政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。這個條款明確規(guī)定關(guān)于政府采購中的工程項目，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行其規(guī)定，沒有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《采購法》。《招投標(biāo)法》屬于程序法，只對招標(biāo)和投標(biāo)程序作出規(guī)范。要全面規(guī)范政府采購工程的采購行為，不僅要明確采購方式和程序，還要從實體上予以規(guī)范，包括工程項目采購預(yù)算編制要求，采購過程中應(yīng)接受的監(jiān)督管理、政策取向、采購合同的訂立、采購資金的撥付等，因而《采購法》是對采購程序的延伸，強化了工程采購項目的監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)。因此，工程采購在執(zhí)行《招投標(biāo)法》規(guī)定的同時，還要按《采購法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實政府有關(guān)經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)，采購國內(nèi)工程項目、加強采購合同管理。采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。此外，供應(yīng)商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)受理并及時處理，也是《采購法》對實施工程類項目政府采購的特定規(guī)定。
所以，筆者認為在工程類政府采購活動中，必須同時遵循政府《采購法》和《招投標(biāo)法》，兩法缺一不可。另外，既然是政府采購范疇之內(nèi)的行為，就應(yīng)該在具體執(zhí)行工程類項目采購時，除了遵循以上兩部基本法律規(guī)定之外，還必須要執(zhí)行財政部等相關(guān)職能部門對政府采購行為和工程項目的一些規(guī)范性文件和規(guī)定。
其次，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須明確工程類項目政府采購的采購方式及其適用法律。采購方式的確立是成功組織采購的前提，《采購法》第二十六條規(guī)定的政府采購方式有：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，本條中亦明確指出公開招標(biāo)，應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。具體在什么樣的情形下采用何種采購方式，應(yīng)遵從各級政府規(guī)定。
《招投標(biāo)法》第十條則規(guī)定，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。也就是說政府采購在采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)采購方式進行工程采購時，除了應(yīng)遵循采購法之外還必須遵循《招投標(biāo)法》，特別是在招標(biāo)和投標(biāo)程序上應(yīng)完全執(zhí)行《招投標(biāo)法》，而政府采購活動的其他環(huán)節(jié)，則必須執(zhí)行《采購法》的規(guī)定，如采購預(yù)算的編制、采購項目的申請和委托，采購合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督等等。而在采用競爭性談判、單一來源采購、詢價等其他采購方式進行工程采購的，則應(yīng)當(dāng)主要適用《采購法》，同時，在實際工作中也不應(yīng)該完全排斥《招投標(biāo)法》的適用。當(dāng)《采購法》缺少對工程類政府采購行為的規(guī)范時，則應(yīng)適當(dāng)借鑒《招投標(biāo)法》中相關(guān)內(nèi)容。綜上所述，筆者認為落實到具體的工程項目政府采購行為上的法律依據(jù)是：采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)方式的工程采購，應(yīng)主要適用于《招投標(biāo)法》，兼顧《采購法》；而采用競爭性談判、單一來源及詢價等采購方式的工程采購，則應(yīng)主要適用《采購法》，適當(dāng)參考《招投標(biāo)法》?！恫少彿ā泛汀墩型稑?biāo)法》都是規(guī)范采購行為的基本法律，具有同樣的法律效力，除此之外，工程類項目實施政府采購時，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行財政部等職能部門對政府采購行為和工程項目的一些規(guī)范性文件和規(guī)定。
再次，規(guī)范工程類項目政府采購行為，必須要有規(guī)范的采購過程作保證。只有規(guī)范的采購過程，采購主體才能依照法定的程序開展采購活動。由于工程采購的特定性質(zhì)，工程類政府采購要比貨物、服務(wù)類采購更加復(fù)雜，環(huán)節(jié)也多，在項目管理和技術(shù)支撐方面也需要該行業(yè)的專業(yè)要求，這就務(wù)必要求政府采購機構(gòu)理順關(guān)系、準(zhǔn)確定位，并與各有關(guān)部門、單位加強配合。筆者認為工程類政府采購的規(guī)范運作，應(yīng)特別注意如下問題：
一是項目建設(shè)單位應(yīng)預(yù)先辦理好工程項目的立項及各類手續(xù)的報批，同時做好項目詳細的設(shè)計施工方案，提出對項目施工的建議和要求，并且在項目委托政府采購機構(gòu)后，還應(yīng)繼續(xù)配合做好采購中各環(huán)節(jié)的工作。
二是政府采購機構(gòu)接受委托后，首先應(yīng)充分了解項目特征，然后依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞胶途幹撇少徫募?。政府采購機構(gòu)編制的采購文件中應(yīng)明確報價因素、標(biāo)明技術(shù)規(guī)范、工程量、工程施工、工程驗收及工程完工后服務(wù)要求等。其中工程量應(yīng)包括工程用材料標(biāo)準(zhǔn)（供應(yīng)商可據(jù)此在統(tǒng)一平臺上計算工程量的報價）、工程量清單、工程量清單報價匯總表、工程量清單說明等組成。采購內(nèi)容的編制應(yīng)力求完整、清晰、規(guī)范。
三是評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)的選擇。工程采購中具體選擇哪一種評價方法和如何量化評價標(biāo)準(zhǔn)，在采購工作中十分重要，它直接關(guān)系到采購結(jié)果，關(guān)系到能否采購到最佳的工程。對評價方法的選擇，筆者認為在受招投標(biāo)法和采購法原則性規(guī)定以外，還應(yīng)就工程特定的項目情況接受其行業(yè)管理部門規(guī)定的約束。
四是采購之前建設(shè)單位應(yīng)在施工所在地召開現(xiàn)場踏勘、答疑會，澄清和解答供應(yīng)商針對工程設(shè)計及現(xiàn)場施工方面的問題，盡量在采購前做到補遺拾漏。進行現(xiàn)場踏勘、答疑活動在工程類政府采購過程中是非常必要的，可以使供應(yīng)商充分了解項目要求和施工情況，便于供應(yīng)商更好地制作響應(yīng)文件。
五是采購機構(gòu)應(yīng)在采購前自行或委托專業(yè)機構(gòu)就設(shè)計施工圖紙及現(xiàn)場情況編制工程預(yù)算，制定出較為準(zhǔn)確的工程參考價，其科學(xué)性、合理性將為客觀評價工作的順利開展提供有力保障。
六是采購活動由政府采購機構(gòu)主持，人員組成包括政府采購機構(gòu)、建設(shè)單位、專家評標(biāo)委員會和政府采購管理機構(gòu)等部門代表，整個采購活動應(yīng)在公證機關(guān)、相關(guān)監(jiān)督部門人員的全程監(jiān)督下進行，自始至終遵循公開、公平、公正和誠信的原則，保持政府采購的“陽光”形象。
來源：中國政府采購網(wǎng)
