服務(wù)類政府采購(gòu)路徑推進(jìn)分析
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發(fā)布日期：2012年05月23日
隨著我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，公共服務(wù)支出在財(cái)政支出中的絕對(duì)量和相對(duì)量上均會(huì)呈現(xiàn)不斷提高的趨勢(shì)。公共服務(wù)支出的日益增加，必然要求傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供主體與提供方式隨之變革。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要也明確提出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。本文正是基于這一背景，探討在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制框架內(nèi)，如何通過(guò)推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，將更多的公共服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍。
服務(wù)類政府采購(gòu)發(fā)展簡(jiǎn)析
2003年到2010年間，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模由77.2億元增加到709.1億元，年均增長(zhǎng)32.09%；服務(wù)類政府采購(gòu)占當(dāng)年采購(gòu)規(guī)模比重由2002年的7.7%上升到2010年的8.4%?？梢?jiàn)，從絕對(duì)量上，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模保持了較快的增長(zhǎng)；但是從相對(duì)量來(lái)看，服務(wù)類政府采購(gòu)在2002年到2010年的9年間，只增加了0.7個(gè)百分點(diǎn)。并且其間還出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，如2007年到2009年的3年間，服務(wù)類政府采購(gòu)占當(dāng)年政府采購(gòu)規(guī)模比重由7.7%下降到7.6%，再下降到7.3%。根據(jù)對(duì)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性的分析，2003年到2010年間，有3個(gè)年份的彈性系數(shù)小于1，也就是說(shuō)，在這3年中，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)幅度要落后于政府采購(gòu)總規(guī)模的增長(zhǎng)幅度。當(dāng)然，在2010年，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性出現(xiàn)了顯著的提高，達(dá)到了2.23。根據(jù)《2010年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)分析》的解釋，這是由于“各地在認(rèn)真總結(jié)完善貨物類、工程類采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，積極探索從傳統(tǒng)的專業(yè)服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域”。
相對(duì)于政府采購(gòu)范圍的3大組成部分而言，即使以服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模占當(dāng)年政府采購(gòu)總規(guī)模比重最高的2010年為例，貨物類和工程類政府采購(gòu)規(guī)模的占比分別是37.7%和53.9%，顯然，服務(wù)類政府采購(gòu)的比重明顯偏低。這一方面固然與我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)不健全有關(guān)，直接表現(xiàn)在財(cái)政支出中公共服務(wù)類支出比重仍然較低；另一方面，也與我國(guó)《政府采購(gòu)法》關(guān)于服務(wù)類政府采購(gòu)內(nèi)涵界定不明確有關(guān)，出現(xiàn)部分本應(yīng)屬于服務(wù)類的政府采購(gòu)品目被列入了貨物類或工程類政府采購(gòu)范圍的現(xiàn)象。
服務(wù)類政府采購(gòu)范圍與執(zhí)行
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)品目分類表》(財(cái)庫(kù)〔2000〕10號(hào))，服務(wù)類政府采購(gòu)共有11大類。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的服務(wù)類品目設(shè)置不僅范圍過(guò)窄，而且眾多服務(wù)類品目未能在政府集中采購(gòu)目錄中得到體現(xiàn)。這不僅是導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)以來(lái)，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模占比一直難以顯著提高的原因，也造成服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模前3位品目變化較小且比重較大的現(xiàn)象。因此，推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，首先就是要明晰服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍，并強(qiáng)化執(zhí)行力度。
1.明晰服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通常將公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供責(zé)任賦予政府，這里所說(shuō)的服務(wù)，實(shí)際上指政府為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所提供的服務(wù)，是滿足公眾需要的服務(wù)(姑且稱為“公眾服務(wù)”)。而服務(wù)類政府采購(gòu)所指的服務(wù)顯然不僅是公眾服務(wù)，還包括政府自身運(yùn)行所需的服務(wù)(姑且稱為“政府自身服務(wù)”)。就兩者的規(guī)模來(lái)說(shuō)，公眾服務(wù)的規(guī)模要大于政府自身服務(wù)的規(guī)模，且隨著我國(guó)公共財(cái)政制度的健全，公眾服務(wù)的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。
對(duì)照我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)品目分類表》不難發(fā)現(xiàn)，公眾服務(wù)并沒(méi)有納入其中。因此，服務(wù)類政府采購(gòu)品目重構(gòu)就是要將規(guī)模巨大的公眾服務(wù)逐步納入服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍。
具體來(lái)說(shuō)，公眾服務(wù)主要包括的類型有：市政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)、公共文化服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、殯葬服務(wù)，等等。
2.強(qiáng)化服務(wù)類政府采購(gòu)范圍的執(zhí)行力度
推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，僅僅是明晰其范圍并納入《政府采購(gòu)品目分類表》是不夠的，還需要強(qiáng)化其執(zhí)行力度，就是要盡可能將《政府采購(gòu)品目分類表》中服務(wù)類品目納入集中采購(gòu)目錄。筆者發(fā)現(xiàn)，即使是我國(guó)現(xiàn)行的服務(wù)類范圍較窄的《政府采購(gòu)品目分類表》，仍然有較多的服務(wù)類政府采購(gòu)品目沒(méi)有被納入集中采購(gòu)目錄。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2011-2012年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕61號(hào))為例，服務(wù)類品目包括：汽車維修、汽車保險(xiǎn)、汽車加油、印刷項(xiàng)目、會(huì)議服務(wù)、工程監(jiān)理、機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所物業(yè)管理、信息管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)及維護(hù)項(xiàng)目等8項(xiàng)，而這8項(xiàng)品目實(shí)際上僅涉及《政府采購(gòu)品目分類表》中服務(wù)類11大類中6大類。顯然，通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)類政府采購(gòu)范圍的執(zhí)行力度，將更多的服務(wù)類政府采購(gòu)品目納入政府集中采購(gòu)目錄，將會(huì)有效促進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和占采購(gòu)總規(guī)模比重的上升。
服務(wù)類政府采購(gòu)方式選擇
2003年到2010年間，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)方式的構(gòu)成中(見(jiàn)表)，公開(kāi)招標(biāo)是主要的采購(gòu)方式，且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，由49.90%擴(kuò)大到66.26%；單一來(lái)源采購(gòu)的比重也在逐步提高，由10.02%提高到13.84%，且由2003年占比最小的采購(gòu)方式上升到2010年的第二大采購(gòu)方式；邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)等采購(gòu)方式的比重均呈現(xiàn)不同程度的下降。可見(jiàn)，服務(wù)類政府采購(gòu)方式的構(gòu)成符合《政府采購(gòu)法》關(guān)于“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的規(guī)定。但該規(guī)定并沒(méi)有區(qū)分貨物、工程和服務(wù)不同采購(gòu)范圍的特點(diǎn)，而對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)，如果也強(qiáng)調(diào)主要采用公開(kāi)招標(biāo)方式未必合適，尤其在我國(guó)當(dāng)前服務(wù)類供給市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的情況下更是如此。因此，推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，在采購(gòu)方式選擇方面必須考慮服務(wù)類項(xiàng)目的特性。
1.服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇理念
《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要方式，但也規(guī)定了“因特殊情況需要”的例外。筆者認(rèn)為，對(duì)于服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇，要大膽運(yùn)用該“例外”規(guī)定，要破除首要考慮公開(kāi)招標(biāo)的思維定式。因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)的有效性得以發(fā)揮是有前提條件的，即市場(chǎng)上供應(yīng)商眾多、不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品基本具有同質(zhì)性、產(chǎn)品主要是有形的、產(chǎn)品成本信息具有對(duì)稱性、委托代理風(fēng)險(xiǎn)較小、采購(gòu)對(duì)象不具有緊迫性。顯然，服務(wù)類采購(gòu)不完全滿足這些條件。
服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇理念應(yīng)是：在采購(gòu)實(shí)踐中，應(yīng)該把采購(gòu)效果放在第一位，采購(gòu)方式或形式都是為效果服務(wù)的，不能用方式或形式來(lái)限制和影響采購(gòu)效果。只有基于這一理念，在服務(wù)類政府采購(gòu)中，才能根據(jù)市場(chǎng)的變化和服務(wù)類采購(gòu)品目的不同特點(diǎn)，靈活運(yùn)用各種采購(gòu)方式，提高采購(gòu)效率。特別是當(dāng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)每一種采購(gòu)方式單獨(dú)使用都有一定的缺陷時(shí)，應(yīng)允許把多種采購(gòu)方式組合使用，以彌補(bǔ)各自的缺陷。
2.服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇原則
鑒于服務(wù)類產(chǎn)品大多具有無(wú)形、成本不確定且成本信息不對(duì)稱、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是當(dāng)前我國(guó)服務(wù)類中介組織尚不發(fā)達(dá)的情況下，服務(wù)類采購(gòu)方式的選擇應(yīng)側(cè)重于按需采用、合作共贏與規(guī)范發(fā)展的原則。
按需采用原則就是要根據(jù)服務(wù)類品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購(gòu)方式。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的服務(wù)類產(chǎn)品，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)，宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式；對(duì)于供應(yīng)商有限，產(chǎn)品具有同質(zhì)性的，宜采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性談判和邀請(qǐng)招標(biāo)方式相對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)方式更適合于服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目。實(shí)踐中也經(jīng)常存在服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目由公開(kāi)招標(biāo)方式改為其他方式的情況。以2010年為例，在邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式中，有15.4%是由公開(kāi)招標(biāo)變更而來(lái)的?？梢?jiàn)，按需采用原則不僅有利于避免采購(gòu)方式在執(zhí)行中的變更而給工作帶來(lái)的被動(dòng)，而且有利于提高采購(gòu)效率和維護(hù)政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性。
合作共贏與規(guī)范發(fā)展原則要立足于我國(guó)中介服務(wù)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，體現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能，在服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇時(shí)要強(qiáng)調(diào)服務(wù)的質(zhì)量和資金使用的綜合效益。從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，中介服務(wù)市場(chǎng)的日益發(fā)達(dá)必將有益于服務(wù)類采購(gòu)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變。
服務(wù)類政府采購(gòu)履約管理
與貨物、工程類政府采購(gòu)評(píng)審不同，大多服務(wù)類采購(gòu)評(píng)審時(shí)采購(gòu)人只能對(duì)采購(gòu)對(duì)象有一個(gè)描述性的要求。服務(wù)類產(chǎn)品能否達(dá)到采購(gòu)人的要求，存在不確定性。因此，對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的履約管理，盡可能避免或降低不利因素對(duì)服務(wù)效果的影響。
1.構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系
該體系的主要功能是：將服務(wù)類供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過(guò)指標(biāo)量化并打分，再根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級(jí)，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫(kù)或參加政府采購(gòu)活動(dòng)的主要參考依據(jù)之一，從而約束供應(yīng)商行為，鼓勵(lì)供應(yīng)商認(rèn)真履約、提高服務(wù)質(zhì)量。
合理設(shè)計(jì)簽約供應(yīng)商跟蹤信用評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)，保證評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與可操作性是該項(xiàng)體系能否得到有效推廣的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，評(píng)價(jià)指標(biāo)的取舍應(yīng)遵循寧簡(jiǎn)勿繁、易于采集、便于操作、反映客觀全面的原則?？梢栽诤贤瑘?zhí)行、產(chǎn)品驗(yàn)收、售后服務(wù)等一級(jí)指標(biāo)下，再根據(jù)不同服務(wù)類產(chǎn)品設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)，如在售后服務(wù)一級(jí)指標(biāo)下，可以設(shè)置服務(wù)效果、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)時(shí)效等二級(jí)指標(biāo)。
2.完善服務(wù)類政府采購(gòu)的信息反饋制度
該制度有助于及時(shí)、全面了解和掌握履約情況，減少投訴和工作失誤，有針對(duì)性地提高采購(gòu)質(zhì)量和資金使用效益，有助于備案各服務(wù)類采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防范與避免前期采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)重演。
服務(wù)類政府采購(gòu)信息反饋主要包括供應(yīng)商反饋、采購(gòu)人反饋與評(píng)審專家反饋3個(gè)方面。由于不同信息反饋主體對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)所關(guān)心的內(nèi)容不同，因此，針對(duì)不同主體所設(shè)計(jì)的信息反饋表也有所差異。通過(guò)綜合分析各類主體對(duì)某服務(wù)類采購(gòu)活動(dòng)的信息反饋，可以大致得到一個(gè)關(guān)于某服務(wù)類采購(gòu)履約情況的認(rèn)識(shí)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
服務(wù)類政府采購(gòu)發(fā)展簡(jiǎn)析
2003年到2010年間，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模由77.2億元增加到709.1億元，年均增長(zhǎng)32.09%；服務(wù)類政府采購(gòu)占當(dāng)年采購(gòu)規(guī)模比重由2002年的7.7%上升到2010年的8.4%?？梢?jiàn)，從絕對(duì)量上，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模保持了較快的增長(zhǎng)；但是從相對(duì)量來(lái)看，服務(wù)類政府采購(gòu)在2002年到2010年的9年間，只增加了0.7個(gè)百分點(diǎn)。并且其間還出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，如2007年到2009年的3年間，服務(wù)類政府采購(gòu)占當(dāng)年政府采購(gòu)規(guī)模比重由7.7%下降到7.6%，再下降到7.3%。根據(jù)對(duì)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性的分析，2003年到2010年間，有3個(gè)年份的彈性系數(shù)小于1，也就是說(shuō)，在這3年中，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)幅度要落后于政府采購(gòu)總規(guī)模的增長(zhǎng)幅度。當(dāng)然，在2010年，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性出現(xiàn)了顯著的提高，達(dá)到了2.23。根據(jù)《2010年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)分析》的解釋，這是由于“各地在認(rèn)真總結(jié)完善貨物類、工程類采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，積極探索從傳統(tǒng)的專業(yè)服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域”。
相對(duì)于政府采購(gòu)范圍的3大組成部分而言，即使以服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模占當(dāng)年政府采購(gòu)總規(guī)模比重最高的2010年為例，貨物類和工程類政府采購(gòu)規(guī)模的占比分別是37.7%和53.9%，顯然，服務(wù)類政府采購(gòu)的比重明顯偏低。這一方面固然與我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)不健全有關(guān)，直接表現(xiàn)在財(cái)政支出中公共服務(wù)類支出比重仍然較低；另一方面，也與我國(guó)《政府采購(gòu)法》關(guān)于服務(wù)類政府采購(gòu)內(nèi)涵界定不明確有關(guān)，出現(xiàn)部分本應(yīng)屬于服務(wù)類的政府采購(gòu)品目被列入了貨物類或工程類政府采購(gòu)范圍的現(xiàn)象。
服務(wù)類政府采購(gòu)范圍與執(zhí)行
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)品目分類表》(財(cái)庫(kù)〔2000〕10號(hào))，服務(wù)類政府采購(gòu)共有11大類。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的服務(wù)類品目設(shè)置不僅范圍過(guò)窄，而且眾多服務(wù)類品目未能在政府集中采購(gòu)目錄中得到體現(xiàn)。這不僅是導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)以來(lái)，服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模占比一直難以顯著提高的原因，也造成服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模前3位品目變化較小且比重較大的現(xiàn)象。因此，推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，首先就是要明晰服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍，并強(qiáng)化執(zhí)行力度。
1.明晰服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通常將公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供責(zé)任賦予政府，這里所說(shuō)的服務(wù)，實(shí)際上指政府為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所提供的服務(wù)，是滿足公眾需要的服務(wù)(姑且稱為“公眾服務(wù)”)。而服務(wù)類政府采購(gòu)所指的服務(wù)顯然不僅是公眾服務(wù)，還包括政府自身運(yùn)行所需的服務(wù)(姑且稱為“政府自身服務(wù)”)。就兩者的規(guī)模來(lái)說(shuō)，公眾服務(wù)的規(guī)模要大于政府自身服務(wù)的規(guī)模，且隨著我國(guó)公共財(cái)政制度的健全，公眾服務(wù)的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。
對(duì)照我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)品目分類表》不難發(fā)現(xiàn)，公眾服務(wù)并沒(méi)有納入其中。因此，服務(wù)類政府采購(gòu)品目重構(gòu)就是要將規(guī)模巨大的公眾服務(wù)逐步納入服務(wù)類政府采購(gòu)的范圍。
具體來(lái)說(shuō)，公眾服務(wù)主要包括的類型有：市政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)、公共文化服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、殯葬服務(wù)，等等。
2.強(qiáng)化服務(wù)類政府采購(gòu)范圍的執(zhí)行力度
推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，僅僅是明晰其范圍并納入《政府采購(gòu)品目分類表》是不夠的，還需要強(qiáng)化其執(zhí)行力度，就是要盡可能將《政府采購(gòu)品目分類表》中服務(wù)類品目納入集中采購(gòu)目錄。筆者發(fā)現(xiàn)，即使是我國(guó)現(xiàn)行的服務(wù)類范圍較窄的《政府采購(gòu)品目分類表》，仍然有較多的服務(wù)類政府采購(gòu)品目沒(méi)有被納入集中采購(gòu)目錄。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2011-2012年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕61號(hào))為例，服務(wù)類品目包括：汽車維修、汽車保險(xiǎn)、汽車加油、印刷項(xiàng)目、會(huì)議服務(wù)、工程監(jiān)理、機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所物業(yè)管理、信息管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)及維護(hù)項(xiàng)目等8項(xiàng)，而這8項(xiàng)品目實(shí)際上僅涉及《政府采購(gòu)品目分類表》中服務(wù)類11大類中6大類。顯然，通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)類政府采購(gòu)范圍的執(zhí)行力度，將更多的服務(wù)類政府采購(gòu)品目納入政府集中采購(gòu)目錄，將會(huì)有效促進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和占采購(gòu)總規(guī)模比重的上升。
服務(wù)類政府采購(gòu)方式選擇
2003年到2010年間，我國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)方式的構(gòu)成中(見(jiàn)表)，公開(kāi)招標(biāo)是主要的采購(gòu)方式，且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，由49.90%擴(kuò)大到66.26%；單一來(lái)源采購(gòu)的比重也在逐步提高，由10.02%提高到13.84%，且由2003年占比最小的采購(gòu)方式上升到2010年的第二大采購(gòu)方式；邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)等采購(gòu)方式的比重均呈現(xiàn)不同程度的下降。可見(jiàn)，服務(wù)類政府采購(gòu)方式的構(gòu)成符合《政府采購(gòu)法》關(guān)于“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的規(guī)定。但該規(guī)定并沒(méi)有區(qū)分貨物、工程和服務(wù)不同采購(gòu)范圍的特點(diǎn)，而對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)，如果也強(qiáng)調(diào)主要采用公開(kāi)招標(biāo)方式未必合適，尤其在我國(guó)當(dāng)前服務(wù)類供給市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的情況下更是如此。因此，推進(jìn)服務(wù)類政府采購(gòu)，在采購(gòu)方式選擇方面必須考慮服務(wù)類項(xiàng)目的特性。
1.服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇理念
《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要方式，但也規(guī)定了“因特殊情況需要”的例外。筆者認(rèn)為，對(duì)于服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇，要大膽運(yùn)用該“例外”規(guī)定，要破除首要考慮公開(kāi)招標(biāo)的思維定式。因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)的有效性得以發(fā)揮是有前提條件的，即市場(chǎng)上供應(yīng)商眾多、不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品基本具有同質(zhì)性、產(chǎn)品主要是有形的、產(chǎn)品成本信息具有對(duì)稱性、委托代理風(fēng)險(xiǎn)較小、采購(gòu)對(duì)象不具有緊迫性。顯然，服務(wù)類采購(gòu)不完全滿足這些條件。
服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇理念應(yīng)是：在采購(gòu)實(shí)踐中，應(yīng)該把采購(gòu)效果放在第一位，采購(gòu)方式或形式都是為效果服務(wù)的，不能用方式或形式來(lái)限制和影響采購(gòu)效果。只有基于這一理念，在服務(wù)類政府采購(gòu)中，才能根據(jù)市場(chǎng)的變化和服務(wù)類采購(gòu)品目的不同特點(diǎn)，靈活運(yùn)用各種采購(gòu)方式，提高采購(gòu)效率。特別是當(dāng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)每一種采購(gòu)方式單獨(dú)使用都有一定的缺陷時(shí)，應(yīng)允許把多種采購(gòu)方式組合使用，以彌補(bǔ)各自的缺陷。
2.服務(wù)類政府采購(gòu)方式的選擇原則
鑒于服務(wù)類產(chǎn)品大多具有無(wú)形、成本不確定且成本信息不對(duì)稱、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是當(dāng)前我國(guó)服務(wù)類中介組織尚不發(fā)達(dá)的情況下，服務(wù)類采購(gòu)方式的選擇應(yīng)側(cè)重于按需采用、合作共贏與規(guī)范發(fā)展的原則。
按需采用原則就是要根據(jù)服務(wù)類品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購(gòu)方式。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的服務(wù)類產(chǎn)品，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)，宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式；對(duì)于供應(yīng)商有限，產(chǎn)品具有同質(zhì)性的，宜采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性談判和邀請(qǐng)招標(biāo)方式相對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)方式更適合于服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目。實(shí)踐中也經(jīng)常存在服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目由公開(kāi)招標(biāo)方式改為其他方式的情況。以2010年為例，在邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)方式中，有15.4%是由公開(kāi)招標(biāo)變更而來(lái)的?？梢?jiàn)，按需采用原則不僅有利于避免采購(gòu)方式在執(zhí)行中的變更而給工作帶來(lái)的被動(dòng)，而且有利于提高采購(gòu)效率和維護(hù)政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性。
合作共贏與規(guī)范發(fā)展原則要立足于我國(guó)中介服務(wù)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，體現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能，在服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)方式選擇時(shí)要強(qiáng)調(diào)服務(wù)的質(zhì)量和資金使用的綜合效益。從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，中介服務(wù)市場(chǎng)的日益發(fā)達(dá)必將有益于服務(wù)類采購(gòu)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變。
服務(wù)類政府采購(gòu)履約管理
與貨物、工程類政府采購(gòu)評(píng)審不同，大多服務(wù)類采購(gòu)評(píng)審時(shí)采購(gòu)人只能對(duì)采購(gòu)對(duì)象有一個(gè)描述性的要求。服務(wù)類產(chǎn)品能否達(dá)到采購(gòu)人的要求，存在不確定性。因此，對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的履約管理，盡可能避免或降低不利因素對(duì)服務(wù)效果的影響。
1.構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系
該體系的主要功能是：將服務(wù)類供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過(guò)指標(biāo)量化并打分，再根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級(jí)，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫(kù)或參加政府采購(gòu)活動(dòng)的主要參考依據(jù)之一，從而約束供應(yīng)商行為，鼓勵(lì)供應(yīng)商認(rèn)真履約、提高服務(wù)質(zhì)量。
合理設(shè)計(jì)簽約供應(yīng)商跟蹤信用評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)，保證評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與可操作性是該項(xiàng)體系能否得到有效推廣的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，評(píng)價(jià)指標(biāo)的取舍應(yīng)遵循寧簡(jiǎn)勿繁、易于采集、便于操作、反映客觀全面的原則?？梢栽诤贤瑘?zhí)行、產(chǎn)品驗(yàn)收、售后服務(wù)等一級(jí)指標(biāo)下，再根據(jù)不同服務(wù)類產(chǎn)品設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)，如在售后服務(wù)一級(jí)指標(biāo)下，可以設(shè)置服務(wù)效果、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)時(shí)效等二級(jí)指標(biāo)。
2.完善服務(wù)類政府采購(gòu)的信息反饋制度
該制度有助于及時(shí)、全面了解和掌握履約情況，減少投訴和工作失誤，有針對(duì)性地提高采購(gòu)質(zhì)量和資金使用效益，有助于備案各服務(wù)類采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防范與避免前期采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)重演。
服務(wù)類政府采購(gòu)信息反饋主要包括供應(yīng)商反饋、采購(gòu)人反饋與評(píng)審專家反饋3個(gè)方面。由于不同信息反饋主體對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)所關(guān)心的內(nèi)容不同，因此，針對(duì)不同主體所設(shè)計(jì)的信息反饋表也有所差異。通過(guò)綜合分析各類主體對(duì)某服務(wù)類采購(gòu)活動(dòng)的信息反饋，可以大致得到一個(gè)關(guān)于某服務(wù)類采購(gòu)履約情況的認(rèn)識(shí)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
