工程招標與法人招標芻議
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2012年06月14日
2002年以來，隨著住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等一系列政策規(guī)章的頒布，市政公用事業(yè)市場的開放程度逐步加大。在改革過程中，基本確立了以公開招標的形式選擇社會投資主體并由政府授權(quán)其公用設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)的市場化模式。
國內(nèi)的公開招標活動要遵守《中華人民共和國招標投標法》的有關(guān)規(guī)定，操作公開透明，這對各地方政府推進公用事業(yè)改革起到了積極的作用。特別是2012年2月1日頒布實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上對《中華人民共和國招標投標法》進行了細化和補充，進一步強調(diào)了招投標活動的公開、公平、公正性，對市場化模式下項目法人招標活動也有所提及，這將促使招投標向著更加科學和規(guī)范的方向發(fā)展。
但應(yīng)該看到，在以往的公用事業(yè)項目法人招標過程中，將工程建設(shè)及其服務(wù)招標的操作方式機械地套用在以選擇社會投資主體為目標的項目法人招標活動中的情況是時有發(fā)生的，這事實上給公用事業(yè)市場化改革帶來了不利的影響。隨著未來改革的進一步深化，如何降低和避免因以往的認識不足或操作不當帶來的損失，更好地適用招投標法和實施條例的規(guī)定是值得思考的問題。本文中筆者從工程招標與法人招標的區(qū)別入手，結(jié)合實踐中遇到的問題，為有效地落實招投標法及其實施條例提供一些思路。
工程招標與項目法人招標存在差異
工程招標在日常的經(jīng)濟活動中是較為常見的，是指工程建設(shè)項目中的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及相關(guān)重要設(shè)備等的招標，是對已存在的經(jīng)濟實體的產(chǎn)品或服務(wù)進行的招標。而項目法人招標是我國招投標領(lǐng)域近年來出現(xiàn)的新生事物，具體是指政府通過招標的方式，選擇確定基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項目的投資主體，并許可中標人自籌資金進行項目的投資、建設(shè)、管理和運營移交。從含義上可以看出，二者雖然都冠以“招標”之名，卻有著顯著的差異。除此之外，還有以下幾點不同：
首先，招標主體性質(zhì)不同。一般的招標是在平等民事主體之間進行的，而項目法人招標是在政府和社會投資人之間進行的。
其次，招標前提不同。項目法人招標的前提往往是政府已經(jīng)確定采用特許經(jīng)營方式運作市場化項目，將通過招標選定投資人后向其授予該特許經(jīng)營權(quán)。而一般招標的前提是招標人有采購某種設(shè)備或購買某種服務(wù)的需求。
再其次，資金流向不同。一般招標在招標前必須具有相應(yīng)資金或者資金來源已落實，招標成功后是一種資金流出的活動。中標人提供服務(wù)或貨物，招標人向中標人支付資金；而項目法人招標則是通過特定的制度安排引進投資人，由投資人籌集資金用于項目的建設(shè)及運營，是一種資金流入的活動。
最后，復(fù)雜程度不同。一般招標無論對象是設(shè)備或者服務(wù)，其標準基本是固定的、有據(jù)可循的，招標活動往往是履行一定的程序，操作相對簡單；而項目法人招標是一種融資行為，涉及項目結(jié)構(gòu)設(shè)計、項目條件的界定及優(yōu)化、財務(wù)測算及項目投資協(xié)議起草等投行類的工作，僅僅走招標的程序是遠遠不夠的，相比一般招標要復(fù)雜得多。
然而，在公用事業(yè)市場化改革的過程中，不能清晰區(qū)分二者的差異的確給各地方政府的實踐帶來了困惑甚至是利益的損失。
在實踐中遇到的問題
筆者所在的公司是一家專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢顧問機構(gòu)，十幾年來作為政府方及投資人的顧問成功運作了百余個市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化投融資項目，正如前述，此類項目選擇社會投資主體常常采用招投標方式。在為各地方政府提供咨詢顧問服務(wù)的過程中，圍繞“招標”產(chǎn)生的問題可以概括為以下兩個方面：
其一，對項目法人招標的概念認識模糊導(dǎo)致對招標代理機構(gòu)的要求出現(xiàn)偏差。絕大多數(shù)行政主管部門一提到采用招標形式選擇社會投資主體，幾乎都會詢問顧問機構(gòu)是否具有招標代理資質(zhì)。而我國的招標代理資質(zhì)是針對工程招標的招標代理機構(gòu)頒發(fā)的，目前尚未有專門針對項目法人招標的代理資質(zhì)法規(guī)和證書。如果一定要工程招標代理機構(gòu)來完成項目法人招標的工作，則很可能出現(xiàn)“非專業(yè)的人干專業(yè)的事”的情況。如筆者新近參與的新疆某滲濾液工程BT項目，政府方就一再強調(diào)招標代理機構(gòu)的參與，而對代理機構(gòu)是否有相關(guān)項目的經(jīng)驗關(guān)注不多。更有甚者，在廣西南寧某垃圾BOT項目的顧問機構(gòu)選擇時，竟將是否具有招標代理資質(zhì)作為咨詢顧問機構(gòu)選擇的惟一條件，而對顧問機構(gòu)的同類項目經(jīng)驗、專業(yè)水平、人員結(jié)構(gòu)等等方面不予關(guān)注。這種做法對項目的不利影響是顯而易見的。
其二，對項目法人招標一旦失敗所導(dǎo)致的嚴重后果認識不足。這一問題的出現(xiàn)，也可以說源于對項目法人招標概念的模糊。公用事業(yè)市場化項目與公共安全和公眾利益息息相關(guān)，一旦出現(xiàn)項目流標或者選擇的社會投資主體不能滿足項目的需要，都會對項目所在地的公共安全及公共利益造成傷害。這可以從近年來在公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多失敗案例中窺知一二。
解決問題的建議
通過上述分析可以看出，公用事業(yè)市場化運作模式下的“項目法人招標”與一般意義上的招標是存在明顯差別的。如何更好地適用招標相關(guān)法律法規(guī)，進一步保障公用事業(yè)改革的順利推進，筆者建議相關(guān)部門可從以下幾方面著手：
首先，積極落實招投標法及實施條例的內(nèi)容，明確招標代理機構(gòu)和投融資顧問機構(gòu)應(yīng)在各自專業(yè)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，以形成項目法人招標和一般招標各自“術(shù)業(yè)有專攻”的局面。
其次，項目運作選擇中介機構(gòu)時，應(yīng)基于項目法人招標與一般招標的區(qū)別，分別關(guān)注相關(guān)中介機構(gòu)的工程咨詢資質(zhì)和招標代理資質(zhì)，避免因以往概念模糊而造成的中介機構(gòu)定位偏差，進而降低由此帶來的市場化項目運作失敗的風險。
再其次，除了考察中介機構(gòu)的資質(zhì)之外，還應(yīng)重點關(guān)注其實施同類型項目的成功業(yè)績和經(jīng)驗，必要時可以對中介機構(gòu)曾參與的項目進行實地考察、調(diào)研，切實地保障擬運作的市場化項目成功實施。
最后，參照現(xiàn)有招標投標法律規(guī)章體系，完善項目法人招標相應(yīng)的配套規(guī)章。比如，關(guān)于項目法人招標的中介機構(gòu)服務(wù)費用應(yīng)該根據(jù)本身工作的特點及復(fù)雜性頒布相應(yīng)的服務(wù)收費管理辦法及指導(dǎo)意見等。
來源：中國建設(shè)報
國內(nèi)的公開招標活動要遵守《中華人民共和國招標投標法》的有關(guān)規(guī)定，操作公開透明，這對各地方政府推進公用事業(yè)改革起到了積極的作用。特別是2012年2月1日頒布實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上對《中華人民共和國招標投標法》進行了細化和補充，進一步強調(diào)了招投標活動的公開、公平、公正性，對市場化模式下項目法人招標活動也有所提及，這將促使招投標向著更加科學和規(guī)范的方向發(fā)展。
但應(yīng)該看到，在以往的公用事業(yè)項目法人招標過程中，將工程建設(shè)及其服務(wù)招標的操作方式機械地套用在以選擇社會投資主體為目標的項目法人招標活動中的情況是時有發(fā)生的，這事實上給公用事業(yè)市場化改革帶來了不利的影響。隨著未來改革的進一步深化，如何降低和避免因以往的認識不足或操作不當帶來的損失，更好地適用招投標法和實施條例的規(guī)定是值得思考的問題。本文中筆者從工程招標與法人招標的區(qū)別入手，結(jié)合實踐中遇到的問題，為有效地落實招投標法及其實施條例提供一些思路。
工程招標與項目法人招標存在差異
工程招標在日常的經(jīng)濟活動中是較為常見的，是指工程建設(shè)項目中的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及相關(guān)重要設(shè)備等的招標，是對已存在的經(jīng)濟實體的產(chǎn)品或服務(wù)進行的招標。而項目法人招標是我國招投標領(lǐng)域近年來出現(xiàn)的新生事物，具體是指政府通過招標的方式，選擇確定基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項目的投資主體，并許可中標人自籌資金進行項目的投資、建設(shè)、管理和運營移交。從含義上可以看出，二者雖然都冠以“招標”之名，卻有著顯著的差異。除此之外，還有以下幾點不同：
首先，招標主體性質(zhì)不同。一般的招標是在平等民事主體之間進行的，而項目法人招標是在政府和社會投資人之間進行的。
其次，招標前提不同。項目法人招標的前提往往是政府已經(jīng)確定采用特許經(jīng)營方式運作市場化項目，將通過招標選定投資人后向其授予該特許經(jīng)營權(quán)。而一般招標的前提是招標人有采購某種設(shè)備或購買某種服務(wù)的需求。
再其次，資金流向不同。一般招標在招標前必須具有相應(yīng)資金或者資金來源已落實，招標成功后是一種資金流出的活動。中標人提供服務(wù)或貨物，招標人向中標人支付資金；而項目法人招標則是通過特定的制度安排引進投資人，由投資人籌集資金用于項目的建設(shè)及運營，是一種資金流入的活動。
最后，復(fù)雜程度不同。一般招標無論對象是設(shè)備或者服務(wù)，其標準基本是固定的、有據(jù)可循的，招標活動往往是履行一定的程序，操作相對簡單；而項目法人招標是一種融資行為，涉及項目結(jié)構(gòu)設(shè)計、項目條件的界定及優(yōu)化、財務(wù)測算及項目投資協(xié)議起草等投行類的工作，僅僅走招標的程序是遠遠不夠的，相比一般招標要復(fù)雜得多。
然而，在公用事業(yè)市場化改革的過程中，不能清晰區(qū)分二者的差異的確給各地方政府的實踐帶來了困惑甚至是利益的損失。
在實踐中遇到的問題
筆者所在的公司是一家專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢顧問機構(gòu)，十幾年來作為政府方及投資人的顧問成功運作了百余個市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化投融資項目，正如前述，此類項目選擇社會投資主體常常采用招投標方式。在為各地方政府提供咨詢顧問服務(wù)的過程中，圍繞“招標”產(chǎn)生的問題可以概括為以下兩個方面：
其一，對項目法人招標的概念認識模糊導(dǎo)致對招標代理機構(gòu)的要求出現(xiàn)偏差。絕大多數(shù)行政主管部門一提到采用招標形式選擇社會投資主體，幾乎都會詢問顧問機構(gòu)是否具有招標代理資質(zhì)。而我國的招標代理資質(zhì)是針對工程招標的招標代理機構(gòu)頒發(fā)的，目前尚未有專門針對項目法人招標的代理資質(zhì)法規(guī)和證書。如果一定要工程招標代理機構(gòu)來完成項目法人招標的工作，則很可能出現(xiàn)“非專業(yè)的人干專業(yè)的事”的情況。如筆者新近參與的新疆某滲濾液工程BT項目，政府方就一再強調(diào)招標代理機構(gòu)的參與，而對代理機構(gòu)是否有相關(guān)項目的經(jīng)驗關(guān)注不多。更有甚者，在廣西南寧某垃圾BOT項目的顧問機構(gòu)選擇時，竟將是否具有招標代理資質(zhì)作為咨詢顧問機構(gòu)選擇的惟一條件，而對顧問機構(gòu)的同類項目經(jīng)驗、專業(yè)水平、人員結(jié)構(gòu)等等方面不予關(guān)注。這種做法對項目的不利影響是顯而易見的。
其二，對項目法人招標一旦失敗所導(dǎo)致的嚴重后果認識不足。這一問題的出現(xiàn)，也可以說源于對項目法人招標概念的模糊。公用事業(yè)市場化項目與公共安全和公眾利益息息相關(guān)，一旦出現(xiàn)項目流標或者選擇的社會投資主體不能滿足項目的需要，都會對項目所在地的公共安全及公共利益造成傷害。這可以從近年來在公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多失敗案例中窺知一二。
解決問題的建議
通過上述分析可以看出，公用事業(yè)市場化運作模式下的“項目法人招標”與一般意義上的招標是存在明顯差別的。如何更好地適用招標相關(guān)法律法規(guī)，進一步保障公用事業(yè)改革的順利推進，筆者建議相關(guān)部門可從以下幾方面著手：
首先，積極落實招投標法及實施條例的內(nèi)容，明確招標代理機構(gòu)和投融資顧問機構(gòu)應(yīng)在各自專業(yè)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，以形成項目法人招標和一般招標各自“術(shù)業(yè)有專攻”的局面。
其次，項目運作選擇中介機構(gòu)時，應(yīng)基于項目法人招標與一般招標的區(qū)別，分別關(guān)注相關(guān)中介機構(gòu)的工程咨詢資質(zhì)和招標代理資質(zhì)，避免因以往概念模糊而造成的中介機構(gòu)定位偏差，進而降低由此帶來的市場化項目運作失敗的風險。
再其次，除了考察中介機構(gòu)的資質(zhì)之外，還應(yīng)重點關(guān)注其實施同類型項目的成功業(yè)績和經(jīng)驗，必要時可以對中介機構(gòu)曾參與的項目進行實地考察、調(diào)研，切實地保障擬運作的市場化項目成功實施。
最后，參照現(xiàn)有招標投標法律規(guī)章體系，完善項目法人招標相應(yīng)的配套規(guī)章。比如，關(guān)于項目法人招標的中介機構(gòu)服務(wù)費用應(yīng)該根據(jù)本身工作的特點及復(fù)雜性頒布相應(yīng)的服務(wù)收費管理辦法及指導(dǎo)意見等。
來源：中國建設(shè)報
