政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù) 如何走上規(guī)范化軌道？
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發(fā)布日期：2012年06月15日
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在廣州市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)中，一些政府部門自辦社會(huì)組織承接社會(huì)服務(wù)，招投標(biāo)過(guò)程不透明，甚至暗藏貓膩等問(wèn)題也開始浮出水面，甚至于有關(guān)系的機(jī)構(gòu)一口氣接了十幾條街道的服務(wù)，形成壟斷。
“向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，一定要老百姓感到這個(gè)錢花得值。”廣州市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)主席郭凡說(shuō)。他認(rèn)為，廣東當(dāng)前最迫切的是要建立一個(gè)公開、透明的平臺(tái)，合理配置資源，形成一個(gè)良好的生態(tài)系統(tǒng)；另外就是要有強(qiáng)大的社會(huì)組織來(lái)支持，這目前還是“短板”。中山大學(xué)社工系碩士教育中心常務(wù)副主任賀立平教授則表示，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)走上規(guī)范化軌道，制度建設(shè)迫在眉睫。
制度設(shè)計(jì)要做好
一個(gè)街道每年200萬(wàn)元用于購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，但政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，并非實(shí)體產(chǎn)品，如何科學(xué)評(píng)估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設(shè)計(jì)？
據(jù)了解，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，一般情況下都是由政府機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估和驗(yàn)收。比如廣州海珠區(qū)政府購(gòu)買“啟創(chuàng)”的服務(wù)就委托海珠區(qū)團(tuán)委全權(quán)代表區(qū)政府開展，包括選擇服務(wù)組織，審核、發(fā)放使用資金，監(jiān)督、評(píng)估、驗(yàn)收等。
賀立平對(duì)這種做法不太贊同，他認(rèn)為，如果社會(huì)組織僅與政府一方簽訂合同，雙方地位不對(duì)等，容易造成“權(quán)力尋租”，此外，政府考核容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績(jī)化取向，也違背了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的初衷。
針對(duì)此種擔(dān)憂，去年廣州在全市開展20個(gè)試點(diǎn)，由廣州市社協(xié)承擔(dān)對(duì)20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心的評(píng)估工作。廣州市社協(xié)為此聘請(qǐng)了20名在校大學(xué)生做長(zhǎng)期的服務(wù)跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗(yàn)服務(wù)，同時(shí)還由高校老師、香港督導(dǎo)等組成的評(píng)估團(tuán)進(jìn)行中期和末期的審核打分。但是也有人對(duì)這種評(píng)估、審核提出質(zhì)疑：這種民間的評(píng)估方式是否有公信力？
今年5月底，省政府下發(fā)《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)過(guò)程當(dāng)中，重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)需由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)公開招標(biāo)方式組織實(shí)施。其余購(gòu)買項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施，屬于政府采購(gòu)范圍的應(yīng)通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等方式實(shí)施。
賀立平說(shuō)，評(píng)估是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但社會(huì)服務(wù)并非實(shí)體產(chǎn)品，難以標(biāo)準(zhǔn)化提供。《辦法》嘗試建立“第三方評(píng)估機(jī)制”，提出政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，可由財(cái)政部門實(shí)施或通過(guò)引入第三方實(shí)施。但不久前出臺(tái)的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》，具體分解落實(shí)到三級(jí)目錄，共涉及到262項(xiàng)內(nèi)容，什么樣的“第三方機(jī)構(gòu)”才具有權(quán)威性，才能有效評(píng)估，這些問(wèn)題仍有待解決。
也有學(xué)者指出，《辦法》屬于綱領(lǐng)性的制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有實(shí)施方案，也沒(méi)有監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)規(guī)定，操作起來(lái)并不容易。
稅收優(yōu)惠待落實(shí)
不僅僅是政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織本身也面臨規(guī)范化運(yùn)作的問(wèn)題。
資金緊張，這是目前讓很多NGO頭疼的難題。廣州大同社工服務(wù)中心95%的資金來(lái)自于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，中心總干事劉靜林一直為稅收問(wèn)題而苦惱。荔灣區(qū)向大同購(gòu)買了200萬(wàn)元的社會(huì)服務(wù)，資金一進(jìn)賬就要繳將近6%的營(yíng)業(yè)稅，大約10多萬(wàn)；如果上季度進(jìn)賬10萬(wàn)元，只花了5萬(wàn)元，剩下5萬(wàn)元就變成利潤(rùn)要按25%比例繳所得稅。
廣州陽(yáng)光社工服務(wù)中心總干事徐玉霞說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)資金不是一次性發(fā)放的，按項(xiàng)目申請(qǐng)，錢拿到手要層層簽字，蓋上十幾二十個(gè)章。最頭痛的還是年末發(fā)放的那筆錢。12月份正是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心考評(píng)、打分的時(shí)候，通過(guò)審核的NGO才能拿到政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的款項(xiàng)，各種程序走下來(lái)，錢差不多要到次年二三月才能發(fā)放下來(lái)。這意味著，第一季度提供的服務(wù)費(fèi)用，全得NGO自己來(lái)墊付，這對(duì)資金吃緊的新生社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。
“最不合理的莫過(guò)于，政府這筆錢不是在年前發(fā)放，進(jìn)入新年度就將算作社工機(jī)構(gòu)上年度的盈收，要抽取大約25%的稅?！毙煊裣颊f(shuō)。
據(jù)了解，雖然社工機(jī)構(gòu)通過(guò)民政局注冊(cè)為民非企，通過(guò)考核認(rèn)證的可以獲得免稅資格，但是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目目前不在免稅范圍內(nèi)。稅務(wù)部門對(duì)此的說(shuō)法是，關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)沒(méi)有相關(guān)減免規(guī)定，購(gòu)買是一種商業(yè)行為，因此要繳商業(yè)稅。
建第三方監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制
專家觀點(diǎn)
中山大學(xué)社工系碩士教育中心常務(wù)副主任賀立平教授認(rèn)為，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)跟政府采購(gòu)其他物質(zhì)性的公共產(chǎn)品有所不同，“政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，雖然提供哪些服務(wù)比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不是很清楚。因此，監(jiān)督機(jī)制非常重要?！?
賀立平認(rèn)為，目前政府在購(gòu)買服務(wù)及在購(gòu)買服務(wù)后的監(jiān)管，這些方面責(zé)任都不是很清楚?！斑@就需要建立規(guī)范的操作程序和相配套的工作機(jī)制，形成可操作性的制度；加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規(guī)范、高效，提高公信力?！辟R立平說(shuō)。
賀立平指出，要加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，建立評(píng)估工作機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的效果。在政府與NGO的合作過(guò)程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制。
“如果參照香港模式，可以由官方和民間評(píng)估同時(shí)并舉，但內(nèi)地的情況更為復(fù)雜，還可引入網(wǎng)絡(luò)與媒體的監(jiān)督?！辟R立平表示。
對(duì)于稅收，賀立平認(rèn)為，國(guó)際上，很多國(guó)家一方面加大社會(huì)福利的政府投入，另一方面在稅收上對(duì)NGO非常優(yōu)惠，以免稅政策鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng)，讓NGO得到更多資金。他建議，廣東在稅收方面也應(yīng)該盡早制訂合理的優(yōu)惠政策，為政府購(gòu)買服務(wù)工作探路。
個(gè)案剖析
光靠社團(tuán)自律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠
青翼網(wǎng)是社工交流的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。不久前，一則《腐敗讓社工行業(yè)如何發(fā)展》的帖子引發(fā)熱議。網(wǎng)友“一樣的文化”是一名助理社工，他發(fā)現(xiàn)自己所在的社工機(jī)構(gòu)存在做假賬現(xiàn)象，隨后向廣州市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)發(fā)郵件舉報(bào)。后來(lái)，廣州市社協(xié)專門在官網(wǎng)上答復(fù)，會(huì)在對(duì)社工機(jī)構(gòu)評(píng)估中留意，逐步規(guī)范和保障行業(yè)的健康發(fā)展。
記者發(fā)現(xiàn)，浮出水面的不僅僅是假帳問(wèn)題，社會(huì)組織普遍反映的問(wèn)題還包括：政府在采購(gòu)時(shí)，招投標(biāo)過(guò)程不公開、不透明、暗藏貓膩、招標(biāo)走過(guò)場(chǎng)，等等。一名NGO負(fù)責(zé)人反映，“一位政府公務(wù)員說(shuō)有路子可以拿到項(xiàng)目，他可以給我們當(dāng)中介。不過(guò)，錢只是從我們賬里過(guò)，他最后拿低價(jià)去找人來(lái)承包服務(wù)?！?
在微博上，很多NGO從業(yè)者也表達(dá)出同樣的觀點(diǎn)。郭霞SEE擔(dān)憂，如果沒(méi)有規(guī)范化運(yùn)作，公益領(lǐng)域會(huì)滋生“官商勾結(jié)”，或者“官善勾結(jié)”。
中山大學(xué)社會(huì)工作教育與研究中心主任羅觀翠，同時(shí)擔(dān)任廣州市啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心總監(jiān)。她表示，政府購(gòu)買服務(wù)的資金還是有限，因此在選取新項(xiàng)目的過(guò)程中，要經(jīng)過(guò)深思熟慮和嚴(yán)格審核。遺憾的是由于政府沒(méi)有建立嚴(yán)格的審核和監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)組織只能靠自律?！白月僧?dāng)然重要，但僅僅靠自律的話，勢(shì)必會(huì)造成劣幣趨良幣的效果?！?
來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)
“向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，一定要老百姓感到這個(gè)錢花得值。”廣州市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)主席郭凡說(shuō)。他認(rèn)為，廣東當(dāng)前最迫切的是要建立一個(gè)公開、透明的平臺(tái)，合理配置資源，形成一個(gè)良好的生態(tài)系統(tǒng)；另外就是要有強(qiáng)大的社會(huì)組織來(lái)支持，這目前還是“短板”。中山大學(xué)社工系碩士教育中心常務(wù)副主任賀立平教授則表示，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)走上規(guī)范化軌道，制度建設(shè)迫在眉睫。
制度設(shè)計(jì)要做好
一個(gè)街道每年200萬(wàn)元用于購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，但政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，并非實(shí)體產(chǎn)品，如何科學(xué)評(píng)估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設(shè)計(jì)？
據(jù)了解，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，一般情況下都是由政府機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估和驗(yàn)收。比如廣州海珠區(qū)政府購(gòu)買“啟創(chuàng)”的服務(wù)就委托海珠區(qū)團(tuán)委全權(quán)代表區(qū)政府開展，包括選擇服務(wù)組織，審核、發(fā)放使用資金，監(jiān)督、評(píng)估、驗(yàn)收等。
賀立平對(duì)這種做法不太贊同，他認(rèn)為，如果社會(huì)組織僅與政府一方簽訂合同，雙方地位不對(duì)等，容易造成“權(quán)力尋租”，此外，政府考核容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績(jī)化取向，也違背了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的初衷。
針對(duì)此種擔(dān)憂，去年廣州在全市開展20個(gè)試點(diǎn)，由廣州市社協(xié)承擔(dān)對(duì)20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心的評(píng)估工作。廣州市社協(xié)為此聘請(qǐng)了20名在校大學(xué)生做長(zhǎng)期的服務(wù)跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗(yàn)服務(wù)，同時(shí)還由高校老師、香港督導(dǎo)等組成的評(píng)估團(tuán)進(jìn)行中期和末期的審核打分。但是也有人對(duì)這種評(píng)估、審核提出質(zhì)疑：這種民間的評(píng)估方式是否有公信力？
今年5月底，省政府下發(fā)《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，在政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)過(guò)程當(dāng)中，重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)需由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)公開招標(biāo)方式組織實(shí)施。其余購(gòu)買項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施，屬于政府采購(gòu)范圍的應(yīng)通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等方式實(shí)施。
賀立平說(shuō)，評(píng)估是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但社會(huì)服務(wù)并非實(shí)體產(chǎn)品，難以標(biāo)準(zhǔn)化提供。《辦法》嘗試建立“第三方評(píng)估機(jī)制”，提出政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，可由財(cái)政部門實(shí)施或通過(guò)引入第三方實(shí)施。但不久前出臺(tái)的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》，具體分解落實(shí)到三級(jí)目錄，共涉及到262項(xiàng)內(nèi)容，什么樣的“第三方機(jī)構(gòu)”才具有權(quán)威性，才能有效評(píng)估，這些問(wèn)題仍有待解決。
也有學(xué)者指出，《辦法》屬于綱領(lǐng)性的制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有實(shí)施方案，也沒(méi)有監(jiān)督、考核和問(wèn)責(zé)規(guī)定，操作起來(lái)并不容易。
稅收優(yōu)惠待落實(shí)
不僅僅是政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織本身也面臨規(guī)范化運(yùn)作的問(wèn)題。
資金緊張，這是目前讓很多NGO頭疼的難題。廣州大同社工服務(wù)中心95%的資金來(lái)自于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，中心總干事劉靜林一直為稅收問(wèn)題而苦惱。荔灣區(qū)向大同購(gòu)買了200萬(wàn)元的社會(huì)服務(wù)，資金一進(jìn)賬就要繳將近6%的營(yíng)業(yè)稅，大約10多萬(wàn)；如果上季度進(jìn)賬10萬(wàn)元，只花了5萬(wàn)元，剩下5萬(wàn)元就變成利潤(rùn)要按25%比例繳所得稅。
廣州陽(yáng)光社工服務(wù)中心總干事徐玉霞說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)資金不是一次性發(fā)放的，按項(xiàng)目申請(qǐng)，錢拿到手要層層簽字，蓋上十幾二十個(gè)章。最頭痛的還是年末發(fā)放的那筆錢。12月份正是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)20個(gè)家庭綜合服務(wù)中心考評(píng)、打分的時(shí)候，通過(guò)審核的NGO才能拿到政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的款項(xiàng)，各種程序走下來(lái)，錢差不多要到次年二三月才能發(fā)放下來(lái)。這意味著，第一季度提供的服務(wù)費(fèi)用，全得NGO自己來(lái)墊付，這對(duì)資金吃緊的新生社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。
“最不合理的莫過(guò)于，政府這筆錢不是在年前發(fā)放，進(jìn)入新年度就將算作社工機(jī)構(gòu)上年度的盈收，要抽取大約25%的稅?！毙煊裣颊f(shuō)。
據(jù)了解，雖然社工機(jī)構(gòu)通過(guò)民政局注冊(cè)為民非企，通過(guò)考核認(rèn)證的可以獲得免稅資格，但是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目目前不在免稅范圍內(nèi)。稅務(wù)部門對(duì)此的說(shuō)法是，關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)沒(méi)有相關(guān)減免規(guī)定，購(gòu)買是一種商業(yè)行為，因此要繳商業(yè)稅。
建第三方監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制
專家觀點(diǎn)
中山大學(xué)社工系碩士教育中心常務(wù)副主任賀立平教授認(rèn)為，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)跟政府采購(gòu)其他物質(zhì)性的公共產(chǎn)品有所不同，“政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，雖然提供哪些服務(wù)比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不是很清楚。因此，監(jiān)督機(jī)制非常重要?！?
賀立平認(rèn)為，目前政府在購(gòu)買服務(wù)及在購(gòu)買服務(wù)后的監(jiān)管，這些方面責(zé)任都不是很清楚?！斑@就需要建立規(guī)范的操作程序和相配套的工作機(jī)制，形成可操作性的制度；加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規(guī)范、高效，提高公信力?！辟R立平說(shuō)。
賀立平指出，要加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，建立評(píng)估工作機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的效果。在政府與NGO的合作過(guò)程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制。
“如果參照香港模式，可以由官方和民間評(píng)估同時(shí)并舉，但內(nèi)地的情況更為復(fù)雜，還可引入網(wǎng)絡(luò)與媒體的監(jiān)督?！辟R立平表示。
對(duì)于稅收，賀立平認(rèn)為，國(guó)際上，很多國(guó)家一方面加大社會(huì)福利的政府投入，另一方面在稅收上對(duì)NGO非常優(yōu)惠，以免稅政策鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng)，讓NGO得到更多資金。他建議，廣東在稅收方面也應(yīng)該盡早制訂合理的優(yōu)惠政策，為政府購(gòu)買服務(wù)工作探路。
個(gè)案剖析
光靠社團(tuán)自律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠
青翼網(wǎng)是社工交流的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。不久前，一則《腐敗讓社工行業(yè)如何發(fā)展》的帖子引發(fā)熱議。網(wǎng)友“一樣的文化”是一名助理社工，他發(fā)現(xiàn)自己所在的社工機(jī)構(gòu)存在做假賬現(xiàn)象，隨后向廣州市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)發(fā)郵件舉報(bào)。后來(lái)，廣州市社協(xié)專門在官網(wǎng)上答復(fù)，會(huì)在對(duì)社工機(jī)構(gòu)評(píng)估中留意，逐步規(guī)范和保障行業(yè)的健康發(fā)展。
記者發(fā)現(xiàn)，浮出水面的不僅僅是假帳問(wèn)題，社會(huì)組織普遍反映的問(wèn)題還包括：政府在采購(gòu)時(shí)，招投標(biāo)過(guò)程不公開、不透明、暗藏貓膩、招標(biāo)走過(guò)場(chǎng)，等等。一名NGO負(fù)責(zé)人反映，“一位政府公務(wù)員說(shuō)有路子可以拿到項(xiàng)目，他可以給我們當(dāng)中介。不過(guò)，錢只是從我們賬里過(guò)，他最后拿低價(jià)去找人來(lái)承包服務(wù)?！?
在微博上，很多NGO從業(yè)者也表達(dá)出同樣的觀點(diǎn)。郭霞SEE擔(dān)憂，如果沒(méi)有規(guī)范化運(yùn)作，公益領(lǐng)域會(huì)滋生“官商勾結(jié)”，或者“官善勾結(jié)”。
中山大學(xué)社會(huì)工作教育與研究中心主任羅觀翠，同時(shí)擔(dān)任廣州市啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心總監(jiān)。她表示，政府購(gòu)買服務(wù)的資金還是有限，因此在選取新項(xiàng)目的過(guò)程中，要經(jīng)過(guò)深思熟慮和嚴(yán)格審核。遺憾的是由于政府沒(méi)有建立嚴(yán)格的審核和監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)組織只能靠自律?！白月僧?dāng)然重要，但僅僅靠自律的話，勢(shì)必會(huì)造成劣幣趨良幣的效果?！?
來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)
