用好政府服務(wù)外包這把“雙刃劍”
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發(fā)布日期：2012年07月26日
廣東多地的“電子眼”竟是私營(yíng)，私營(yíng)業(yè)者經(jīng)營(yíng)“電子眼”，利潤(rùn)來(lái)源于車主闖紅燈或超速等行為產(chǎn)生的罰金——這是本報(bào)昨天頭版頭條所報(bào)道的現(xiàn)象。據(jù)此報(bào)道，廣東目前有12個(gè)市存在類似情況。
“電子眼”作為交警部門采集違法交通行為的一種工具，試圖維護(hù)的是公共的交通秩序，管理者必然應(yīng)是擁有執(zhí)法權(quán)力的公安部門。那種將“電子眼”的建設(shè)和管理權(quán)讓渡給非權(quán)力機(jī)構(gòu)的做法，顯然是違規(guī)的。
在被審計(jì)部門查出問(wèn)題之后，在被輿論紛紛報(bào)道之后，相信廣東上述城市會(huì)認(rèn)識(shí)到問(wèn)題所在，及時(shí)善后，做好回購(gòu)和產(chǎn)權(quán)的理清工作。
“電子眼”私營(yíng)，涉及的其實(shí)是政府公共服務(wù)外包的命題。一個(gè)城市要安裝“電子眼”，但財(cái)政不愿意出錢，就請(qǐng)企業(yè)介入，是為外包了公共服務(wù)。企業(yè)的回報(bào)也很穩(wěn)定，由市民交通違法行為帶來(lái)的罰款，定能支撐企業(yè)需要的利潤(rùn)回報(bào)。表面看，這當(dāng)中確有“創(chuàng)新性”，實(shí)際上，卻是一個(gè)違規(guī)的操作。透過(guò)這個(gè)現(xiàn)象，其中反映出的，本質(zhì)是政府公共服務(wù)被不恰當(dāng)外包。
何謂公共服務(wù)外包？簡(jiǎn)言之，這一制度的核心，是通過(guò)契約的方式明確政府與供應(yīng)方之間的責(zé)任關(guān)系。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府公共服務(wù)外包作為一種新的途徑為政府提供服務(wù)而在西方國(guó)家廣泛采用。國(guó)內(nèi)地方政府學(xué)習(xí)此制度，則是近些年的事情。
政府將公共服務(wù)以合同的形式外包給私營(yíng)部門，或可以減少開(kāi)支、控制政府規(guī)模、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，以尋求增加公眾的滿意度。在某種意義上，這也是政府逐漸摒棄了壟斷性的公共服務(wù)直接生產(chǎn)模式，開(kāi)始從單一中心治理走向多中心治理。其實(shí)，不少地方政府已經(jīng)或正在實(shí)踐的一些政府服務(wù)外包行為，涉及一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，總體上是可以肯定的。
不過(guò)，政府公共服務(wù)外包，也會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題。比如，不是所有政府服務(wù)都適宜外包；政府服務(wù)外包也有風(fēng)險(xiǎn)，可能衍生出權(quán)錢交易的腐敗問(wèn)題。在外包過(guò)程中，還可能導(dǎo)致公共服務(wù)非均等化的加劇——這和當(dāng)前大力追求的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)有沖突。
確定什么樣的政府服務(wù)適合外包，涉及的是服務(wù)外包的邊界。對(duì)此，學(xué)界的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)是，服務(wù)行政可以外包，但秩序行政不宜外包。即使是要外包，那也必須是非關(guān)鍵性的公共服務(wù)，且這種公共服務(wù)的提供者須存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。如此，既避免被社會(huì)機(jī)構(gòu)壟斷提供，政府的采購(gòu)價(jià)格也可因此獲益。
對(duì)于那些適合外包的政府服務(wù)，則要考慮限定利潤(rùn)、透明利潤(rùn)。政府采購(gòu)不同于一般的采購(gòu)，牽涉的均是公共利益。鑒于政府采購(gòu)行為的特點(diǎn)，必須限制外包服務(wù)的利潤(rùn)率，且整個(gè)招標(biāo)過(guò)程需要透明，以避免可能的尋租行為發(fā)生。在實(shí)踐中，理應(yīng)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為服務(wù)外包決策的必經(jīng)程序。
可以看出，政府服務(wù)外包其實(shí)是把“雙刃劍”，用得好，能夠提升政府服務(wù)質(zhì)量，也是政府行政體制的創(chuàng)新，但用得不好，則可能出現(xiàn)不少問(wèn)題，制造出新的麻煩。如果缺少一個(gè)完善的外包程序，缺少對(duì)外包行為必要的評(píng)估和監(jiān)管，則不出問(wèn)題很可能只是偶然。
回到“電子眼”問(wèn)題來(lái)看，“電子眼”為什么不能被外包？正因?yàn)椤半娮友邸标P(guān)乎的是秩序行政，是不具有執(zhí)法權(quán)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)在替代公安部門搜集交通違法行為的證據(jù)。且不說(shuō)在利益驅(qū)使下，“電子眼”調(diào)速器有可能被操縱而導(dǎo)致出現(xiàn)部分車主“被超速”等問(wèn)題，單從交通執(zhí)法是一種非邊緣性的秩序服務(wù)這一角度看，也決不適宜服務(wù)外包。但愿廣東12個(gè)城市能夠從中有所反思，也希望更多的地方政府能夠從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
來(lái)源： 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
“電子眼”作為交警部門采集違法交通行為的一種工具，試圖維護(hù)的是公共的交通秩序，管理者必然應(yīng)是擁有執(zhí)法權(quán)力的公安部門。那種將“電子眼”的建設(shè)和管理權(quán)讓渡給非權(quán)力機(jī)構(gòu)的做法，顯然是違規(guī)的。
在被審計(jì)部門查出問(wèn)題之后，在被輿論紛紛報(bào)道之后，相信廣東上述城市會(huì)認(rèn)識(shí)到問(wèn)題所在，及時(shí)善后，做好回購(gòu)和產(chǎn)權(quán)的理清工作。
“電子眼”私營(yíng)，涉及的其實(shí)是政府公共服務(wù)外包的命題。一個(gè)城市要安裝“電子眼”，但財(cái)政不愿意出錢，就請(qǐng)企業(yè)介入，是為外包了公共服務(wù)。企業(yè)的回報(bào)也很穩(wěn)定，由市民交通違法行為帶來(lái)的罰款，定能支撐企業(yè)需要的利潤(rùn)回報(bào)。表面看，這當(dāng)中確有“創(chuàng)新性”，實(shí)際上，卻是一個(gè)違規(guī)的操作。透過(guò)這個(gè)現(xiàn)象，其中反映出的，本質(zhì)是政府公共服務(wù)被不恰當(dāng)外包。
何謂公共服務(wù)外包？簡(jiǎn)言之，這一制度的核心，是通過(guò)契約的方式明確政府與供應(yīng)方之間的責(zé)任關(guān)系。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府公共服務(wù)外包作為一種新的途徑為政府提供服務(wù)而在西方國(guó)家廣泛采用。國(guó)內(nèi)地方政府學(xué)習(xí)此制度，則是近些年的事情。
政府將公共服務(wù)以合同的形式外包給私營(yíng)部門，或可以減少開(kāi)支、控制政府規(guī)模、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，以尋求增加公眾的滿意度。在某種意義上，這也是政府逐漸摒棄了壟斷性的公共服務(wù)直接生產(chǎn)模式，開(kāi)始從單一中心治理走向多中心治理。其實(shí)，不少地方政府已經(jīng)或正在實(shí)踐的一些政府服務(wù)外包行為，涉及一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，總體上是可以肯定的。
不過(guò)，政府公共服務(wù)外包，也會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題。比如，不是所有政府服務(wù)都適宜外包；政府服務(wù)外包也有風(fēng)險(xiǎn)，可能衍生出權(quán)錢交易的腐敗問(wèn)題。在外包過(guò)程中，還可能導(dǎo)致公共服務(wù)非均等化的加劇——這和當(dāng)前大力追求的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)有沖突。
確定什么樣的政府服務(wù)適合外包，涉及的是服務(wù)外包的邊界。對(duì)此，學(xué)界的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)是，服務(wù)行政可以外包，但秩序行政不宜外包。即使是要外包，那也必須是非關(guān)鍵性的公共服務(wù)，且這種公共服務(wù)的提供者須存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。如此，既避免被社會(huì)機(jī)構(gòu)壟斷提供，政府的采購(gòu)價(jià)格也可因此獲益。
對(duì)于那些適合外包的政府服務(wù)，則要考慮限定利潤(rùn)、透明利潤(rùn)。政府采購(gòu)不同于一般的采購(gòu)，牽涉的均是公共利益。鑒于政府采購(gòu)行為的特點(diǎn)，必須限制外包服務(wù)的利潤(rùn)率，且整個(gè)招標(biāo)過(guò)程需要透明，以避免可能的尋租行為發(fā)生。在實(shí)踐中，理應(yīng)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為服務(wù)外包決策的必經(jīng)程序。
可以看出，政府服務(wù)外包其實(shí)是把“雙刃劍”，用得好，能夠提升政府服務(wù)質(zhì)量，也是政府行政體制的創(chuàng)新，但用得不好，則可能出現(xiàn)不少問(wèn)題，制造出新的麻煩。如果缺少一個(gè)完善的外包程序，缺少對(duì)外包行為必要的評(píng)估和監(jiān)管，則不出問(wèn)題很可能只是偶然。
回到“電子眼”問(wèn)題來(lái)看，“電子眼”為什么不能被外包？正因?yàn)椤半娮友邸标P(guān)乎的是秩序行政，是不具有執(zhí)法權(quán)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)在替代公安部門搜集交通違法行為的證據(jù)。且不說(shuō)在利益驅(qū)使下，“電子眼”調(diào)速器有可能被操縱而導(dǎo)致出現(xiàn)部分車主“被超速”等問(wèn)題，單從交通執(zhí)法是一種非邊緣性的秩序服務(wù)這一角度看，也決不適宜服務(wù)外包。但愿廣東12個(gè)城市能夠從中有所反思，也希望更多的地方政府能夠從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
來(lái)源： 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
