強力推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革
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發(fā)布日期：2012年07月26日
公共資源交易包括自然資源、社會資源和行政資源的交易。從其所承載的基礎(chǔ)活動和基本關(guān)系來看，公共資源交易領(lǐng)域具有種類多、交易頻、總量大、覆蓋廣、表現(xiàn)力深刻等特點。從近期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場制度變革，它與國家經(jīng)濟(jì)社會政策有機結(jié)合，通過公共資源交易管理監(jiān)督制度建設(shè)，建設(shè)公共市場的社會信用體系和相對完善的市場監(jiān)管體系；從中期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場社會變革，是一場市場變革，是一場政府變革；從遠(yuǎn)期看，公共資源交易領(lǐng)域改革是一場思想文化變革，它深刻改變著社會及市場主體參與公共資源配置的行為方式，增強人民群眾對黨和政府治理社會的信心，引導(dǎo)社會走向更加健康、公平、民主和和諧。
改革現(xiàn)狀
目前，全國推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革已經(jīng)到了一個新階段，積累了豐富經(jīng)驗。如江西省“以形式整合內(nèi)容”，利用3年時間，強力推進(jìn)省市縣鄉(xiāng)四級公共資源交易全覆蓋；河北省聯(lián)合多部門制定公共資源交易中心建設(shè)與管理規(guī)范，促進(jìn)全省公共資源交易市場建設(shè)更加規(guī)范、健康發(fā)展；湖北省扎實推進(jìn)交易、監(jiān)管、制度、專家和行業(yè)“五統(tǒng)一”，建立健全公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制；合肥市將114項招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)以政府令形式委托執(zhí)法和綜合授權(quán)，實現(xiàn)“大趨勢、大平臺、大效益”，2011年交易額近600億元。
但總體上看，公共資源交易領(lǐng)域仍然存在思維定式、部門阻撓、改革推進(jìn)力度不夠、交易覆蓋面不廣、交易中介管理不到位、交易主體不規(guī)范、監(jiān)督不統(tǒng)一等問題。出現(xiàn)這些困難和問題，有其歷史性原因，畢竟在原來的法律制度框架下運行了多年的模式需要重組和融合，一時還接受不了；有其復(fù)雜性或技術(shù)性原因，畢竟在西方運行幾百年的制度在中國還處于初始階段，其內(nèi)部技術(shù)復(fù)雜程度一時還難以分析透徹；有其頑固性原因，畢竟涉及深刻利益的“硬刀子”改革是硬碰硬的較量，必然遇到極大阻力。除了既得利益者的阻撓外，“官本位”意識的影響也是較大阻力之一。當(dāng)然，在一定程度上，公共資源交易市場建設(shè)意識的缺失和公共監(jiān)督的相對弱小也降低了制度構(gòu)建的能力。
改革思路
但無論如何，公共資源交易領(lǐng)域改革勢不可擋，不容任何質(zhì)疑或阻礙。我們所要思考的是如何具體改革。筆者認(rèn)為，改革應(yīng)當(dāng)理清思路，具體可以考慮三個過程：
首先是基礎(chǔ)建設(shè)期“人員、機構(gòu)、場所、經(jīng)費、制度”是基礎(chǔ)建設(shè)期的重點詞。其中最重要的是摸清本地情況，結(jié)合目標(biāo)要求，迅速搭建架構(gòu)，建章立制?？梢园凑铡耙晃晦k一中心”的基本要求，及時完善體制。充分運用《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》有關(guān)條款給出的改革預(yù)留空間，成立專業(yè)化的公共資源交易管理監(jiān)督部門，將規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升管理，并總結(jié)衍生出一些新的管理職能。同時，可以按照“政府引導(dǎo)市場、市場公開交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管”要求，做到統(tǒng)一入場、統(tǒng)一規(guī)范(操作辦法、信息公告、專家?guī)旖ㄔO(shè)統(tǒng)一)、統(tǒng)一制度和統(tǒng)一監(jiān)管等。在這個過程中基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)的建立和目錄的制定非常重要?；A(chǔ)業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)建立是否準(zhǔn)確完善、是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要將極大影響著后續(xù)的公共市場制度建設(shè)和強大的政策發(fā)揮。
其次是全面建設(shè)期。公共資源交易領(lǐng)域需要綜合治理，整體推進(jìn)，全面建設(shè)，貫徹“二十字方針”，即“體制健全、制度完善、職業(yè)發(fā)展、科技促進(jìn)、服務(wù)為本”。
制度完善是需要形成一套齊全的業(yè)務(wù)制度、管理制度和監(jiān)督制度。在適當(dāng)時候，可以通過地方性法規(guī)等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化。主體制度建立十分重要，可以建立“規(guī)范代理機構(gòu)代理行為、規(guī)范委托人(招標(biāo)采購人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或土地出讓人)委托行為、規(guī)范交易中心交易行為、規(guī)范評審專家評審行為及規(guī)范行政監(jiān)管部門行政管理行為”等五個主體規(guī)范。
推進(jìn)公共資源交易管理的專業(yè)化或者職業(yè)化是全面建設(shè)的核心。必須注重廉潔、職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范和職業(yè)技術(shù)。建立一套符合中國國情的公共資源交易類職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。比如招標(biāo)職業(yè)資格、政府采購職業(yè)資格、拍賣職業(yè)資格等。主管部門、高校、行業(yè)和社會實踐工作者是加快職業(yè)化發(fā)展的四大主要因素。應(yīng)盡快成立相關(guān)行業(yè)組織或者與相關(guān)行業(yè)協(xié)會聯(lián)合開展職業(yè)資格考試和認(rèn)證工作。
科技促進(jìn)必須以科技信息、電子化為重要載體。電腦等硬件購置、交易網(wǎng)站建設(shè)、交易業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)開發(fā)、視音頻評審室和電子監(jiān)察等是改革中利用信息技術(shù)的最基本要求。科技促進(jìn)必須便利和人性化，滿足各方面的基本需求。如基礎(chǔ)信息進(jìn)行集成和處理，設(shè)置個性化查詢功能，可以隨時檢索到所需信息；如配套建立涵蓋所有當(dāng)事人的信用信息子系統(tǒng)等等。科技促進(jìn)必須做到省市縣鎮(zhèn)四級縱向聯(lián)通；必須做到與發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保、工商、稅務(wù)、財政、銀行、社會保障、資產(chǎn)管理、檢察、信用體系等部門或系統(tǒng)橫向聯(lián)通，實現(xiàn)公共資源交易的信息化、網(wǎng)絡(luò)化立體目標(biāo)。
服務(wù)為本就是公共資源交易要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)、為公眾和當(dāng)事人服務(wù)。為公眾和當(dāng)事人服務(wù)是落實公共資源交易的日常服務(wù)職能，可以實行網(wǎng)站服務(wù)、視頻服務(wù)、手冊服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)和現(xiàn)場服務(wù)等“5S”細(xì)化服務(wù)；也可以實行崗位責(zé)任制、首問責(zé)任制、即時辦結(jié)制、績效評估制和行政問責(zé)制以強化服務(wù)。為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)是落實公共資源交易的政策功能。例如，在政府采購方面，可以通過降低準(zhǔn)入門檻、定向預(yù)留份額、工程項目劃分等級，或者制定目錄清單等方式，支持本省本地的小微企業(yè)發(fā)展。
第三是縱深建設(shè)期?？v深建設(shè)必須抓住精細(xì)化、信息化和文化三個方面。應(yīng)當(dāng)加強公共資源交易基礎(chǔ)建設(shè)，實施更加精細(xì)化交易管理，如某項目基礎(chǔ)信息應(yīng)當(dāng)包括名稱、編號、時間、類別、屬地、內(nèi)容、屬性等內(nèi)容，單項目編號就可以實行統(tǒng)一編碼的“電子標(biāo)簽”，形成以項目為單位、貫通項目建設(shè)全程的信息共享通道；應(yīng)當(dāng)加強公共資源交易管理科技信息技術(shù)建設(shè)，以創(chuàng)新技術(shù)實施公共資源交易管理，如利用電子信息技術(shù)如電子政務(wù)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、物流與商務(wù)應(yīng)用、無線射頻與紅外線感應(yīng)使用等交換與融合，以數(shù)字認(rèn)證與電子密鑰在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)全程電子公共資源交易和監(jiān)管，利用空間技術(shù)開展談判或異地評審，或者通過電子系統(tǒng)所采用的技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)自動比對和硬件特征碼、工具軟件身份碼驗證等手段，實現(xiàn)自動電子評審；應(yīng)當(dāng)建立公共資源交易管理文化，引領(lǐng)公共資源交易發(fā)展。
注意問題
改革不會一帆風(fēng)順，具體改革中，需要預(yù)防和注意一些問題。
從業(yè)務(wù)范圍論，政府的目的是制定公共市場交易規(guī)則，保證公共市場交易的規(guī)范性、合法性。而公共資源交易不應(yīng)與私人或社會市場交易混同，不應(yīng)當(dāng)將自由經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)或個人交易行為在公共資源市場中交易?，F(xiàn)實中，應(yīng)當(dāng)避免個體或企業(yè)的工程招標(biāo)、玉器珠寶交易市場、糧食農(nóng)副產(chǎn)品交易市場、跨國公司采購中心等純私營行為的交易納入公共資源交易市場。
從操作內(nèi)容上講，如何維護(hù)交易主體的權(quán)利，保證業(yè)主或采購人等的權(quán)利責(zé)任義務(wù)對等性，是改革需要考慮的范圍?，F(xiàn)實中，采購和工程招標(biāo)往往采用評標(biāo)委員會決策機制，業(yè)主或采購人不進(jìn)入評標(biāo)委員會，甚至連溝通解釋的機會也沒有。同樣，評審過程中出現(xiàn)的“啞巴評標(biāo)”或“格子評標(biāo)”，抑制了專家的咨詢參謀角色，阻礙了業(yè)主與專家評委的信息交流，在一定程度上導(dǎo)致了多方不信任機制。
從管理監(jiān)督上說，一般原則是“交易不管理，管理不交易，監(jiān)督監(jiān)察不參與管理及介入具體業(yè)務(wù)”。改革需要界定交易、管理以及監(jiān)督的具體內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)各適其位，各適其職。有的地方，由紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)改革，過于注重監(jiān)督忽略交易實效，或者過于介入業(yè)務(wù)范圍，超越監(jiān)督職效。如在監(jiān)察部門下設(shè)交易中心，甚至由監(jiān)察部門主導(dǎo)具體工程招標(biāo)工作，實行立項書審核、招標(biāo)文件送審或?qū)嵤╊A(yù)審備案等，這是否會產(chǎn)生新的不當(dāng)利益點呢？必須警惕。
從層級架構(gòu)上看，經(jīng)驗證明，整體改革的位階高、機構(gòu)強、層級高，推進(jìn)的力度自然大，推進(jìn)的進(jìn)度自然快，推進(jìn)的效果自然好。另外，關(guān)于公共資源交易與行政服務(wù)中心的統(tǒng)一構(gòu)架問題，雖然可以利用行政審批服務(wù)改革所取得的綜合成果和經(jīng)驗加快公共資源交易市場建設(shè)，有其一致性和共通性，但兩者職能及操作畢竟不同，一個是行政審批，屬于軟服務(wù)，更注重服務(wù)性；一個是市場交易，屬于硬服務(wù)，更注重專業(yè)性。兩者統(tǒng)一或混同建制值得慎重考慮。
來源：經(jīng)濟(jì)參考報
改革現(xiàn)狀
目前，全國推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革已經(jīng)到了一個新階段，積累了豐富經(jīng)驗。如江西省“以形式整合內(nèi)容”，利用3年時間，強力推進(jìn)省市縣鄉(xiāng)四級公共資源交易全覆蓋；河北省聯(lián)合多部門制定公共資源交易中心建設(shè)與管理規(guī)范，促進(jìn)全省公共資源交易市場建設(shè)更加規(guī)范、健康發(fā)展；湖北省扎實推進(jìn)交易、監(jiān)管、制度、專家和行業(yè)“五統(tǒng)一”，建立健全公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制；合肥市將114項招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)以政府令形式委托執(zhí)法和綜合授權(quán)，實現(xiàn)“大趨勢、大平臺、大效益”，2011年交易額近600億元。
但總體上看，公共資源交易領(lǐng)域仍然存在思維定式、部門阻撓、改革推進(jìn)力度不夠、交易覆蓋面不廣、交易中介管理不到位、交易主體不規(guī)范、監(jiān)督不統(tǒng)一等問題。出現(xiàn)這些困難和問題，有其歷史性原因，畢竟在原來的法律制度框架下運行了多年的模式需要重組和融合，一時還接受不了；有其復(fù)雜性或技術(shù)性原因，畢竟在西方運行幾百年的制度在中國還處于初始階段，其內(nèi)部技術(shù)復(fù)雜程度一時還難以分析透徹；有其頑固性原因，畢竟涉及深刻利益的“硬刀子”改革是硬碰硬的較量，必然遇到極大阻力。除了既得利益者的阻撓外，“官本位”意識的影響也是較大阻力之一。當(dāng)然，在一定程度上，公共資源交易市場建設(shè)意識的缺失和公共監(jiān)督的相對弱小也降低了制度構(gòu)建的能力。
改革思路
但無論如何，公共資源交易領(lǐng)域改革勢不可擋，不容任何質(zhì)疑或阻礙。我們所要思考的是如何具體改革。筆者認(rèn)為，改革應(yīng)當(dāng)理清思路，具體可以考慮三個過程：
首先是基礎(chǔ)建設(shè)期“人員、機構(gòu)、場所、經(jīng)費、制度”是基礎(chǔ)建設(shè)期的重點詞。其中最重要的是摸清本地情況，結(jié)合目標(biāo)要求，迅速搭建架構(gòu)，建章立制?？梢园凑铡耙晃晦k一中心”的基本要求，及時完善體制。充分運用《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》有關(guān)條款給出的改革預(yù)留空間，成立專業(yè)化的公共資源交易管理監(jiān)督部門，將規(guī)律性或共性的業(yè)務(wù)進(jìn)行提升管理，并總結(jié)衍生出一些新的管理職能。同時，可以按照“政府引導(dǎo)市場、市場公開交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管”要求，做到統(tǒng)一入場、統(tǒng)一規(guī)范(操作辦法、信息公告、專家?guī)旖ㄔO(shè)統(tǒng)一)、統(tǒng)一制度和統(tǒng)一監(jiān)管等。在這個過程中基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)的建立和目錄的制定非常重要?；A(chǔ)業(yè)務(wù)信息標(biāo)準(zhǔn)建立是否準(zhǔn)確完善、是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要將極大影響著后續(xù)的公共市場制度建設(shè)和強大的政策發(fā)揮。
其次是全面建設(shè)期。公共資源交易領(lǐng)域需要綜合治理，整體推進(jìn)，全面建設(shè)，貫徹“二十字方針”，即“體制健全、制度完善、職業(yè)發(fā)展、科技促進(jìn)、服務(wù)為本”。
制度完善是需要形成一套齊全的業(yè)務(wù)制度、管理制度和監(jiān)督制度。在適當(dāng)時候，可以通過地方性法規(guī)等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化。主體制度建立十分重要，可以建立“規(guī)范代理機構(gòu)代理行為、規(guī)范委托人(招標(biāo)采購人、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或土地出讓人)委托行為、規(guī)范交易中心交易行為、規(guī)范評審專家評審行為及規(guī)范行政監(jiān)管部門行政管理行為”等五個主體規(guī)范。
推進(jìn)公共資源交易管理的專業(yè)化或者職業(yè)化是全面建設(shè)的核心。必須注重廉潔、職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范和職業(yè)技術(shù)。建立一套符合中國國情的公共資源交易類職業(yè)資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升及淘汰、后續(xù)教育及培訓(xùn)等為主要內(nèi)容的職業(yè)資格管理制度。比如招標(biāo)職業(yè)資格、政府采購職業(yè)資格、拍賣職業(yè)資格等。主管部門、高校、行業(yè)和社會實踐工作者是加快職業(yè)化發(fā)展的四大主要因素。應(yīng)盡快成立相關(guān)行業(yè)組織或者與相關(guān)行業(yè)協(xié)會聯(lián)合開展職業(yè)資格考試和認(rèn)證工作。
科技促進(jìn)必須以科技信息、電子化為重要載體。電腦等硬件購置、交易網(wǎng)站建設(shè)、交易業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)開發(fā)、視音頻評審室和電子監(jiān)察等是改革中利用信息技術(shù)的最基本要求。科技促進(jìn)必須便利和人性化，滿足各方面的基本需求。如基礎(chǔ)信息進(jìn)行集成和處理，設(shè)置個性化查詢功能，可以隨時檢索到所需信息；如配套建立涵蓋所有當(dāng)事人的信用信息子系統(tǒng)等等。科技促進(jìn)必須做到省市縣鎮(zhèn)四級縱向聯(lián)通；必須做到與發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保、工商、稅務(wù)、財政、銀行、社會保障、資產(chǎn)管理、檢察、信用體系等部門或系統(tǒng)橫向聯(lián)通，實現(xiàn)公共資源交易的信息化、網(wǎng)絡(luò)化立體目標(biāo)。
服務(wù)為本就是公共資源交易要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)、為公眾和當(dāng)事人服務(wù)。為公眾和當(dāng)事人服務(wù)是落實公共資源交易的日常服務(wù)職能，可以實行網(wǎng)站服務(wù)、視頻服務(wù)、手冊服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)和現(xiàn)場服務(wù)等“5S”細(xì)化服務(wù)；也可以實行崗位責(zé)任制、首問責(zé)任制、即時辦結(jié)制、績效評估制和行政問責(zé)制以強化服務(wù)。為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)是落實公共資源交易的政策功能。例如，在政府采購方面，可以通過降低準(zhǔn)入門檻、定向預(yù)留份額、工程項目劃分等級，或者制定目錄清單等方式，支持本省本地的小微企業(yè)發(fā)展。
第三是縱深建設(shè)期?？v深建設(shè)必須抓住精細(xì)化、信息化和文化三個方面。應(yīng)當(dāng)加強公共資源交易基礎(chǔ)建設(shè)，實施更加精細(xì)化交易管理，如某項目基礎(chǔ)信息應(yīng)當(dāng)包括名稱、編號、時間、類別、屬地、內(nèi)容、屬性等內(nèi)容，單項目編號就可以實行統(tǒng)一編碼的“電子標(biāo)簽”，形成以項目為單位、貫通項目建設(shè)全程的信息共享通道；應(yīng)當(dāng)加強公共資源交易管理科技信息技術(shù)建設(shè)，以創(chuàng)新技術(shù)實施公共資源交易管理，如利用電子信息技術(shù)如電子政務(wù)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、物流與商務(wù)應(yīng)用、無線射頻與紅外線感應(yīng)使用等交換與融合，以數(shù)字認(rèn)證與電子密鑰在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)全程電子公共資源交易和監(jiān)管，利用空間技術(shù)開展談判或異地評審，或者通過電子系統(tǒng)所采用的技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)自動比對和硬件特征碼、工具軟件身份碼驗證等手段，實現(xiàn)自動電子評審；應(yīng)當(dāng)建立公共資源交易管理文化，引領(lǐng)公共資源交易發(fā)展。
注意問題
改革不會一帆風(fēng)順，具體改革中，需要預(yù)防和注意一些問題。
從業(yè)務(wù)范圍論，政府的目的是制定公共市場交易規(guī)則，保證公共市場交易的規(guī)范性、合法性。而公共資源交易不應(yīng)與私人或社會市場交易混同，不應(yīng)當(dāng)將自由經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)或個人交易行為在公共資源市場中交易?，F(xiàn)實中，應(yīng)當(dāng)避免個體或企業(yè)的工程招標(biāo)、玉器珠寶交易市場、糧食農(nóng)副產(chǎn)品交易市場、跨國公司采購中心等純私營行為的交易納入公共資源交易市場。
從操作內(nèi)容上講，如何維護(hù)交易主體的權(quán)利，保證業(yè)主或采購人等的權(quán)利責(zé)任義務(wù)對等性，是改革需要考慮的范圍?，F(xiàn)實中，采購和工程招標(biāo)往往采用評標(biāo)委員會決策機制，業(yè)主或采購人不進(jìn)入評標(biāo)委員會，甚至連溝通解釋的機會也沒有。同樣，評審過程中出現(xiàn)的“啞巴評標(biāo)”或“格子評標(biāo)”，抑制了專家的咨詢參謀角色，阻礙了業(yè)主與專家評委的信息交流，在一定程度上導(dǎo)致了多方不信任機制。
從管理監(jiān)督上說，一般原則是“交易不管理，管理不交易，監(jiān)督監(jiān)察不參與管理及介入具體業(yè)務(wù)”。改革需要界定交易、管理以及監(jiān)督的具體內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)各適其位，各適其職。有的地方，由紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)改革，過于注重監(jiān)督忽略交易實效，或者過于介入業(yè)務(wù)范圍，超越監(jiān)督職效。如在監(jiān)察部門下設(shè)交易中心，甚至由監(jiān)察部門主導(dǎo)具體工程招標(biāo)工作，實行立項書審核、招標(biāo)文件送審或?qū)嵤╊A(yù)審備案等，這是否會產(chǎn)生新的不當(dāng)利益點呢？必須警惕。
從層級架構(gòu)上看，經(jīng)驗證明，整體改革的位階高、機構(gòu)強、層級高，推進(jìn)的力度自然大，推進(jìn)的進(jìn)度自然快，推進(jìn)的效果自然好。另外，關(guān)于公共資源交易與行政服務(wù)中心的統(tǒng)一構(gòu)架問題，雖然可以利用行政審批服務(wù)改革所取得的綜合成果和經(jīng)驗加快公共資源交易市場建設(shè)，有其一致性和共通性，但兩者職能及操作畢竟不同，一個是行政審批，屬于軟服務(wù)，更注重服務(wù)性；一個是市場交易，屬于硬服務(wù)，更注重專業(yè)性。兩者統(tǒng)一或混同建制值得慎重考慮。
來源：經(jīng)濟(jì)參考報
