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　　財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的重大成果

　　——財(cái)政部條法司司長耿虹解讀《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》

　　今年2月23日，財(cái)政部第三次部務(wù)會(huì)議審議通過了《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》(以下簡稱《監(jiān)督辦法》)?！侗O(jiān)督辦法》自今年5月1日起施行?！侗O(jiān)督辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著財(cái)政監(jiān)督工作步入更加規(guī)范、健全的法制化軌道，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門監(jiān)督行為，全面提升財(cái)政執(zhí)法水平，有效發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用，切實(shí)保障重大財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)和財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用，將發(fā)揮重要的作用。日前，財(cái)政部條法司司長耿虹就《監(jiān)督辦法》出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容、重大意義等進(jìn)行了解讀，并對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)談了一些想法。
　　
　　創(chuàng)新理念集思廣益
　　
　　制定一部綜合性的財(cái)政監(jiān)督法律制度，是財(cái)政部門及監(jiān)督、法制機(jī)構(gòu)干部多年的夙愿。財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)以及各級(jí)財(cái)政部門對(duì)此傾注了大量心血。
　　
　　耿虹回顧道：財(cái)政監(jiān)督立法經(jīng)歷了比較曲折的過程。自上世紀(jì)九十年代中期起，在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和指導(dǎo)下，監(jiān)督局、條法司即著手財(cái)政監(jiān)督立法相關(guān)工作，但由于歷史原因，財(cái)政監(jiān)督立法一直沒有出臺(tái)。
　　
　　為適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的迫切需要，自2003年起，條法司、監(jiān)督局會(huì)同有關(guān)部門在充分總結(jié)國務(wù)院《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒前期財(cái)政監(jiān)督立法有關(guān)內(nèi)容，研究起草了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，于2004年11月由國務(wù)院頒布實(shí)施。
　　
　　但是，該條例僅局限于規(guī)范財(cái)政違法行為及其制裁措施，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督主體地位、監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象等方面沒有涉及。近年來,隨著財(cái)政收支規(guī)模迅速擴(kuò)大和管理對(duì)象不斷增多，財(cái)政監(jiān)督任務(wù)日益繁重，而執(zhí)法實(shí)踐中制度依據(jù)缺失問題日益突出，有關(guān)要求加快財(cái)政監(jiān)督立法的呼聲不斷高漲。2009年財(cái)政部黨組決定，以部門規(guī)章形式出臺(tái)監(jiān)督辦法，并列入當(dāng)年財(cái)政部重點(diǎn)立法計(jì)劃。
　　
　　《監(jiān)督辦法》從起草到頒布?xì)v時(shí)兩年多。2009年《監(jiān)督辦法（初稿）》完成，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部征求意見并適當(dāng)修改后，于2010年通過政府門戶網(wǎng)站、書面文件等多種途徑，分別提交國務(wù)院各部委、地方財(cái)政部門、專員辦以及社會(huì)公眾廣泛征求意見。
　　
　　在此期間，財(cái)政部條法司、監(jiān)督局也多次赴地方進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，充分掌握第一手資料，專員辦、地方財(cái)政部門均給予了大力支持和配合，積極為立法調(diào)研提供條件，并深入研究辦法條款且提出很多有創(chuàng)見的建議。
　　
　　在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)研究修改，《監(jiān)督辦法》基本成熟后，于去年年底提請(qǐng)部務(wù)會(huì)議審議。在今年年初第三次部務(wù)會(huì)議上，財(cái)政部部長謝旭人等部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《監(jiān)督辦法》給予高度評(píng)價(jià)，對(duì)監(jiān)督立法工作給予了充分肯定。
　　
　　《監(jiān)督辦法》立足于規(guī)范財(cái)政部門監(jiān)督行為和有效滿足財(cái)政管理需要，全面規(guī)范財(cái)政監(jiān)督主體、對(duì)象、范圍、權(quán)限、程序、方式等內(nèi)容。耿虹介紹說，在制定《監(jiān)督辦法》時(shí)，始終遵循、把握著幾個(gè)重要原則：
　　
　　一是強(qiáng)調(diào)《監(jiān)督辦法》的合法性，認(rèn)真梳理歸納散見于《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等法律法規(guī)中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的規(guī)定，形成關(guān)于財(cái)政監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、綜合性法律制度；
　　
　　二是明確財(cái)政監(jiān)督主體職責(zé)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要組成部分，財(cái)政監(jiān)督始終貫穿于財(cái)政管理全過程，財(cái)政監(jiān)督既要重視事后監(jiān)督、績效監(jiān)督，更要發(fā)揮好事前監(jiān)督、事中監(jiān)督的職能優(yōu)勢(shì)；
　　
　　三是充分把握財(cái)政監(jiān)督規(guī)律，分析總結(jié)多年來監(jiān)督管理積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，借鑒地方財(cái)政部門監(jiān)督立法實(shí)踐，將先進(jìn)的創(chuàng)新發(fā)展理念和行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法制度化；
　　
　　四是兼顧財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，明確了專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分工合作關(guān)系，突出了對(duì)內(nèi)監(jiān)督和對(duì)外監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督和日常監(jiān)督并重的理念；
　　
　　五是明確專員辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮其就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。
　　
　　耿虹特別強(qiáng)調(diào)，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的內(nèi)容，是財(cái)政部部長謝旭人在審議《監(jiān)督辦法》時(shí)親自提出增加的，充分體現(xiàn)了財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“兩基”建設(shè)的重視和對(duì)大量惠及民生政策貫徹落實(shí)的高度關(guān)切。
　　
　　耿虹總結(jié)說，《監(jiān)督辦法》是第一部全面規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行為的綜合性法律制度，其頒布實(shí)施在財(cái)政監(jiān)督歷史上具有重要意義，為財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。
　　
　　全面提升財(cái)政執(zhí)法效能
　　
　　從立法角度而言，財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。耿虹強(qiáng)調(diào)指出，條法司和地方財(cái)政法制機(jī)構(gòu)要以《監(jiān)督辦法》出臺(tái)為契機(jī)，繼續(xù)全面推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，積極服務(wù)財(cái)政監(jiān)督工作。
　　
　　一是以重要財(cái)政法律法規(guī)修訂為契機(jī)，進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督的地位和作用。通過《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、以及《政府采購法》等重要財(cái)政法律法規(guī)的修訂，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，為財(cái)政監(jiān)督工作提供更高法律層次的制度基礎(chǔ)。
　　
　　二是以做好《監(jiān)督辦法》后續(xù)立法工作為基礎(chǔ)，積極服務(wù)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐。針對(duì)《監(jiān)督辦法》這一實(shí)體性制度，下一步財(cái)政部條法司將積極配合監(jiān)督局開展《監(jiān)督辦法》相關(guān)配套制度的研究制定工作。耿虹舉例說，《監(jiān)督辦法》總則第五條、第六條規(guī)定，監(jiān)督結(jié)果將作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，根據(jù)監(jiān)督結(jié)果完善相關(guān)政策，加強(qiáng)績效監(jiān)督等內(nèi)容，目的是強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制執(zhí)行的保障和制約作用，切實(shí)提高財(cái)政管理水平，但如何落實(shí)和體現(xiàn)，不僅僅需要制定相關(guān)制度辦法，甚至要從預(yù)算管理流程的設(shè)計(jì)來研究落實(shí)。還有，《監(jiān)督辦法》依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，但目前實(shí)踐中反映更多的是法律責(zé)任追究的剛性不足，在實(shí)施操作層面還缺少與監(jiān)督職責(zé)相一致的監(jiān)督制約手段，使得法律責(zé)任追究難以落實(shí)。因此，法制機(jī)構(gòu)還要進(jìn)一步從制度層面加強(qiáng)研究，積極服務(wù)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐。
　　
　　三是以加強(qiáng)立法調(diào)研評(píng)估工作為手段，不斷提高財(cái)政執(zhí)法水平。對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況開展調(diào)研評(píng)估是進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和執(zhí)法水平的重要方式。耿虹表示，將密切關(guān)注《監(jiān)督辦法》實(shí)施情況，適時(shí)開展立法后評(píng)估工作，及時(shí)研究解決《監(jiān)督辦法》執(zhí)行過程中存在的問題，為進(jìn)一步修訂完善《監(jiān)督辦法》做好準(zhǔn)備。此外，還將積極開展其他相關(guān)財(cái)政法律實(shí)施情況的調(diào)研評(píng)估工作。
　　
　　四是以規(guī)范執(zhí)法行為和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督為切入點(diǎn)，著力推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作。耿虹說，條法司針對(duì)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中存在的自由裁量權(quán)空間過大、同案不同罰等現(xiàn)象，著手研究起草了規(guī)范財(cái)政行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，目前也在廣泛征求意見，擬深入調(diào)研，反復(fù)修改成熟后適時(shí)發(fā)布實(shí)施。下一步還將積極研究探索解決目前行政執(zhí)法中存在的重實(shí)體、輕程序問題，研究探索有關(guān)執(zhí)法程序制度建設(shè)。同時(shí)，通過不斷健全財(cái)政行政復(fù)議制度，創(chuàng)新方式方法，進(jìn)一步推進(jìn)和保障財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督工作。

    來源： 財(cái)政部