工程招標(biāo)與法人招標(biāo)芻議
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發(fā)布日期：2012年08月31日
2002年以來，隨著住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等一系列政策規(guī)章的頒布，市政公用事業(yè)市場的開放程度逐步加大。在改革過程中，基本確立了以公開招標(biāo)的形式選擇社會(huì)投資主體并由政府授權(quán)其公用設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)的市場化模式。
國內(nèi)的公開招標(biāo)活動(dòng)要遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，操作公開透明，這對各地方政府推進(jìn)公用事業(yè)改革起到了積極的作用。特別是2012年2月1日頒布實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了招投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平、公正性，對市場化模式下項(xiàng)目法人招標(biāo)活動(dòng)也有所提及，這將促使招投標(biāo)向著更加科學(xué)和規(guī)范的方向發(fā)展。
但應(yīng)該看到，在以往的公用事業(yè)項(xiàng)目法人招標(biāo)過程中，將工程建設(shè)及其服務(wù)招標(biāo)的操作方式機(jī)械地套用在以選擇社會(huì)投資主體為目標(biāo)的項(xiàng)目法人招標(biāo)活動(dòng)中的情況是時(shí)有發(fā)生的，這事實(shí)上給公用事業(yè)市場化改革帶來了不利的影響。隨著未來改革的進(jìn)一步深化，如何降低和避免因以往的認(rèn)識不足或操作不當(dāng)帶來的損失，更好地適用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《實(shí)施條例》的規(guī)定是值得思考的問題。本文中筆者從工程招標(biāo)與法人招標(biāo)的區(qū)別入手，結(jié)合實(shí)踐中遇到的問題，為有效地落實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》提供一些思路。
工程招標(biāo)與項(xiàng)目法人招標(biāo)存在差異
工程招標(biāo)在日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是較為常見的，是指工程建設(shè)項(xiàng)目中的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及相關(guān)重要設(shè)備等的招標(biāo)，是對已存在的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行的招標(biāo)。而項(xiàng)目法人招標(biāo)是我國招投標(biāo)領(lǐng)域近年來出現(xiàn)的新生事物，具體是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇確定基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項(xiàng)目的投資主體，并許可中標(biāo)人自籌資金進(jìn)行項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營移交。從含義上可以看出，二者雖然都冠以“招標(biāo)”之名，卻有著顯著的差異。除此之外，還有以下幾點(diǎn)不同：
首先，招標(biāo)主體性質(zhì)不同。一般的招標(biāo)是在平等民事主體之間進(jìn)行的，而項(xiàng)目法人招標(biāo)是在政府和社會(huì)投資人之間進(jìn)行的。
其次，招標(biāo)前提不同。項(xiàng)目法人招標(biāo)的前提往往是政府已經(jīng)確定采用特許經(jīng)營方式運(yùn)作市場化項(xiàng)目，將通過招標(biāo)選定投資人后向其授予該特許經(jīng)營權(quán)。而一般招標(biāo)的前提是招標(biāo)人有采購某種設(shè)備或購買某種服務(wù)的需求。
再其次，資金流向不同。一般招標(biāo)在招標(biāo)前必須具有相應(yīng)資金或者資金來源已落實(shí)，招標(biāo)成功后是一種資金流出的活動(dòng)。中標(biāo)人提供服務(wù)或貨物，招標(biāo)人向中標(biāo)人支付資金；而項(xiàng)目法人招標(biāo)則是通過特定的制度安排引進(jìn)投資人，由投資人籌集資金用于項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營，是一種資金流入的活動(dòng)。
最后，復(fù)雜程度不同。一般招標(biāo)無論對象是設(shè)備或者服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)基本是固定的、有據(jù)可循的，招標(biāo)活動(dòng)往往是履行一定的程序，操作相對簡單；而項(xiàng)目法人招標(biāo)是一種融資行為，涉及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目條件的界定及優(yōu)化、財(cái)務(wù)測算及項(xiàng)目投資協(xié)議起草等投行類的工作，僅僅走招標(biāo)的程序是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相比一般招標(biāo)要復(fù)雜得多。
然而，在公用事業(yè)市場化改革的過程中，不能清晰區(qū)分二者的差異的確給各地方政府的實(shí)踐帶來了困惑甚至是利益的損失。
在實(shí)踐中遇到的問題
筆者所在的公司是一家專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢顧問機(jī)構(gòu)，十幾年來作為政府方及投資人的顧問成功運(yùn)作百余個(gè)市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化投融資項(xiàng)目，正如前述，此類項(xiàng)目選擇社會(huì)投資主體常常采用招投標(biāo)方式。在為各地方政府提供咨詢顧問服務(wù)的過程中，圍繞“招標(biāo)”產(chǎn)生的問題可以概括為以下兩個(gè)方面：
其一，對項(xiàng)目法人招標(biāo)的概念認(rèn)識模糊導(dǎo)致對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的要求出現(xiàn)偏差。絕大多數(shù)行政主管部門一提到采用招標(biāo)形式選擇社會(huì)投資主體，幾乎都會(huì)詢問顧問機(jī)構(gòu)是否具有招標(biāo)代理資質(zhì)。而我國的招標(biāo)代理資質(zhì)是針對工程招標(biāo)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的，目前尚未有專門針對項(xiàng)目法人招標(biāo)的代理資質(zhì)法規(guī)和證書。如果一定要工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來完成項(xiàng)目法人招標(biāo)的工作，則很可能出現(xiàn)“非專業(yè)的人干專業(yè)的事”的情況。如筆者新近參與的新疆某滲濾液工程BT項(xiàng)目，政府方就一再強(qiáng)調(diào)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的參與，而對代理機(jī)構(gòu)是否有相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)關(guān)注不多。更有甚者，在廣西南寧某垃圾BOT項(xiàng)目的顧問機(jī)構(gòu)選擇時(shí)，竟將是否具有招標(biāo)代理資質(zhì)作為咨詢顧問機(jī)構(gòu)選擇的惟一條件，而對顧問機(jī)構(gòu)的同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、人員結(jié)構(gòu)等等方面不予關(guān)注。這種做法對項(xiàng)目的不利影響是顯而易見的。
其二，對項(xiàng)目法人招標(biāo)一旦失敗所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果認(rèn)識不足。這一問題的出現(xiàn)，也可以說源于對項(xiàng)目法人招標(biāo)概念的模糊。公用事業(yè)市場化項(xiàng)目與公共安全和公眾利益息息相關(guān)，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目流標(biāo)或者選擇的社會(huì)投資主體不能滿足項(xiàng)目的需要，都會(huì)對項(xiàng)目所在地的公共安全及公共利益造成傷害。這可以從近年來在公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多失敗案例中窺知一二。
解決問題的建議
通過上述分析可以看出，公用事業(yè)市場化運(yùn)作模式下的“項(xiàng)目法人招標(biāo)”與一般意義上的招標(biāo)是存在明顯差別的。如何更好地適用招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步保障公用事業(yè)改革的順利推進(jìn)，筆者建議相關(guān)部門可從以下幾方面著手：
首先，積極落實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》的內(nèi)容，明確招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投融資顧問機(jī)構(gòu)應(yīng)在各自專業(yè)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，以形成項(xiàng)目法人招標(biāo)和一般招標(biāo)各自“術(shù)業(yè)有專攻”的局面。
其次，項(xiàng)目運(yùn)作選擇中介機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)基于項(xiàng)目法人招標(biāo)與一般招標(biāo)的區(qū)別，分別關(guān)注相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的工程咨詢資質(zhì)和招標(biāo)代理資質(zhì)，避免因以往概念模糊而造成的中介機(jī)構(gòu)定位偏差，進(jìn)而降低由此帶來的市場化項(xiàng)目運(yùn)作失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
再其次，除了考察中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其實(shí)施同類型項(xiàng)目的成功業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)可以對中介機(jī)構(gòu)曾參與的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察、調(diào)研，切實(shí)地保障擬運(yùn)作的市場化項(xiàng)目成功實(shí)施。
最后，參照現(xiàn)有招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)章體系，完善項(xiàng)目法人招標(biāo)相應(yīng)的配套規(guī)章。比如，關(guān)于項(xiàng)目法人招標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用應(yīng)該根據(jù)本身工作的特點(diǎn)及復(fù)雜性頒布相應(yīng)的服務(wù)收費(fèi)管理辦法及指導(dǎo)意見等。
來源：中國建設(shè)報(bào)
國內(nèi)的公開招標(biāo)活動(dòng)要遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，操作公開透明，這對各地方政府推進(jìn)公用事業(yè)改革起到了積極的作用。特別是2012年2月1日頒布實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了招投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平、公正性，對市場化模式下項(xiàng)目法人招標(biāo)活動(dòng)也有所提及，這將促使招投標(biāo)向著更加科學(xué)和規(guī)范的方向發(fā)展。
但應(yīng)該看到，在以往的公用事業(yè)項(xiàng)目法人招標(biāo)過程中，將工程建設(shè)及其服務(wù)招標(biāo)的操作方式機(jī)械地套用在以選擇社會(huì)投資主體為目標(biāo)的項(xiàng)目法人招標(biāo)活動(dòng)中的情況是時(shí)有發(fā)生的，這事實(shí)上給公用事業(yè)市場化改革帶來了不利的影響。隨著未來改革的進(jìn)一步深化，如何降低和避免因以往的認(rèn)識不足或操作不當(dāng)帶來的損失，更好地適用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《實(shí)施條例》的規(guī)定是值得思考的問題。本文中筆者從工程招標(biāo)與法人招標(biāo)的區(qū)別入手，結(jié)合實(shí)踐中遇到的問題，為有效地落實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》提供一些思路。
工程招標(biāo)與項(xiàng)目法人招標(biāo)存在差異
工程招標(biāo)在日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是較為常見的，是指工程建設(shè)項(xiàng)目中的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及相關(guān)重要設(shè)備等的招標(biāo)，是對已存在的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行的招標(biāo)。而項(xiàng)目法人招標(biāo)是我國招投標(biāo)領(lǐng)域近年來出現(xiàn)的新生事物，具體是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇確定基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項(xiàng)目的投資主體，并許可中標(biāo)人自籌資金進(jìn)行項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營移交。從含義上可以看出，二者雖然都冠以“招標(biāo)”之名，卻有著顯著的差異。除此之外，還有以下幾點(diǎn)不同：
首先，招標(biāo)主體性質(zhì)不同。一般的招標(biāo)是在平等民事主體之間進(jìn)行的，而項(xiàng)目法人招標(biāo)是在政府和社會(huì)投資人之間進(jìn)行的。
其次，招標(biāo)前提不同。項(xiàng)目法人招標(biāo)的前提往往是政府已經(jīng)確定采用特許經(jīng)營方式運(yùn)作市場化項(xiàng)目，將通過招標(biāo)選定投資人后向其授予該特許經(jīng)營權(quán)。而一般招標(biāo)的前提是招標(biāo)人有采購某種設(shè)備或購買某種服務(wù)的需求。
再其次，資金流向不同。一般招標(biāo)在招標(biāo)前必須具有相應(yīng)資金或者資金來源已落實(shí)，招標(biāo)成功后是一種資金流出的活動(dòng)。中標(biāo)人提供服務(wù)或貨物，招標(biāo)人向中標(biāo)人支付資金；而項(xiàng)目法人招標(biāo)則是通過特定的制度安排引進(jìn)投資人，由投資人籌集資金用于項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營，是一種資金流入的活動(dòng)。
最后，復(fù)雜程度不同。一般招標(biāo)無論對象是設(shè)備或者服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)基本是固定的、有據(jù)可循的，招標(biāo)活動(dòng)往往是履行一定的程序，操作相對簡單；而項(xiàng)目法人招標(biāo)是一種融資行為，涉及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目條件的界定及優(yōu)化、財(cái)務(wù)測算及項(xiàng)目投資協(xié)議起草等投行類的工作，僅僅走招標(biāo)的程序是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相比一般招標(biāo)要復(fù)雜得多。
然而，在公用事業(yè)市場化改革的過程中，不能清晰區(qū)分二者的差異的確給各地方政府的實(shí)踐帶來了困惑甚至是利益的損失。
在實(shí)踐中遇到的問題
筆者所在的公司是一家專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢顧問機(jī)構(gòu)，十幾年來作為政府方及投資人的顧問成功運(yùn)作百余個(gè)市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化投融資項(xiàng)目，正如前述，此類項(xiàng)目選擇社會(huì)投資主體常常采用招投標(biāo)方式。在為各地方政府提供咨詢顧問服務(wù)的過程中，圍繞“招標(biāo)”產(chǎn)生的問題可以概括為以下兩個(gè)方面：
其一，對項(xiàng)目法人招標(biāo)的概念認(rèn)識模糊導(dǎo)致對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的要求出現(xiàn)偏差。絕大多數(shù)行政主管部門一提到采用招標(biāo)形式選擇社會(huì)投資主體，幾乎都會(huì)詢問顧問機(jī)構(gòu)是否具有招標(biāo)代理資質(zhì)。而我國的招標(biāo)代理資質(zhì)是針對工程招標(biāo)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的，目前尚未有專門針對項(xiàng)目法人招標(biāo)的代理資質(zhì)法規(guī)和證書。如果一定要工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來完成項(xiàng)目法人招標(biāo)的工作，則很可能出現(xiàn)“非專業(yè)的人干專業(yè)的事”的情況。如筆者新近參與的新疆某滲濾液工程BT項(xiàng)目，政府方就一再強(qiáng)調(diào)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的參與，而對代理機(jī)構(gòu)是否有相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)關(guān)注不多。更有甚者，在廣西南寧某垃圾BOT項(xiàng)目的顧問機(jī)構(gòu)選擇時(shí)，竟將是否具有招標(biāo)代理資質(zhì)作為咨詢顧問機(jī)構(gòu)選擇的惟一條件，而對顧問機(jī)構(gòu)的同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、人員結(jié)構(gòu)等等方面不予關(guān)注。這種做法對項(xiàng)目的不利影響是顯而易見的。
其二，對項(xiàng)目法人招標(biāo)一旦失敗所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果認(rèn)識不足。這一問題的出現(xiàn)，也可以說源于對項(xiàng)目法人招標(biāo)概念的模糊。公用事業(yè)市場化項(xiàng)目與公共安全和公眾利益息息相關(guān)，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目流標(biāo)或者選擇的社會(huì)投資主體不能滿足項(xiàng)目的需要，都會(huì)對項(xiàng)目所在地的公共安全及公共利益造成傷害。這可以從近年來在公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多失敗案例中窺知一二。
解決問題的建議
通過上述分析可以看出，公用事業(yè)市場化運(yùn)作模式下的“項(xiàng)目法人招標(biāo)”與一般意義上的招標(biāo)是存在明顯差別的。如何更好地適用招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步保障公用事業(yè)改革的順利推進(jìn)，筆者建議相關(guān)部門可從以下幾方面著手：
首先，積極落實(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》的內(nèi)容，明確招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投融資顧問機(jī)構(gòu)應(yīng)在各自專業(yè)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，以形成項(xiàng)目法人招標(biāo)和一般招標(biāo)各自“術(shù)業(yè)有專攻”的局面。
其次，項(xiàng)目運(yùn)作選擇中介機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)基于項(xiàng)目法人招標(biāo)與一般招標(biāo)的區(qū)別，分別關(guān)注相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的工程咨詢資質(zhì)和招標(biāo)代理資質(zhì)，避免因以往概念模糊而造成的中介機(jī)構(gòu)定位偏差，進(jìn)而降低由此帶來的市場化項(xiàng)目運(yùn)作失敗的風(fēng)險(xiǎn)。
再其次，除了考察中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其實(shí)施同類型項(xiàng)目的成功業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)可以對中介機(jī)構(gòu)曾參與的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察、調(diào)研，切實(shí)地保障擬運(yùn)作的市場化項(xiàng)目成功實(shí)施。
最后，參照現(xiàn)有招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)章體系，完善項(xiàng)目法人招標(biāo)相應(yīng)的配套規(guī)章。比如，關(guān)于項(xiàng)目法人招標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用應(yīng)該根據(jù)本身工作的特點(diǎn)及復(fù)雜性頒布相應(yīng)的服務(wù)收費(fèi)管理辦法及指導(dǎo)意見等。
來源：中國建設(shè)報(bào)
