本期話題：
政府購買服務浪潮下的政府采購
主持人：
本報記者 賈璐
本期嘉賓：
南京審計學院經(jīng)濟學院院長 裴 育
中國人民大學公共管理學院副教授 王叢虎
西北政法大學歐盟法研究中心主任 楊蔚林
中央財經(jīng)大學財政學院黨總支副書記 姜愛華
清華大學公共管理學院博士后 宋雅琴
陜西省商洛市政府采購中心副主任 李 平
廣東省韶關市財政局政府采購管理辦公室 譚 俊
日前，廣東省財政廳公布首批政府購買服務項目目錄，涉及基本公共服務、社會事務服務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等5大類別共262項服務項目。
那么，政府購買服務能為政府采購帶來什么？順應這種趨勢，政府采購在制度、辦法、操作過程中應當注意什么？圍繞這些問題，本期圓桌論壇特邀請業(yè)內(nèi)專家和一線操作者一起探討。
◎政府購買服務是大勢所趨
《中國政府采購報》: 5大類，262項！廣東省首批政府購買服務項目目錄帶給人的首先是強烈的數(shù)字視覺沖擊。那么，這個數(shù)字對政府采購而言，意味著什么？
裴育:隨著中國經(jīng)濟增長方式轉變，三次產(chǎn)業(yè)轉型升級是一種現(xiàn)實選擇，提高第三產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)中的比重是大勢所趨，而政府服務屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，這些政府服務大多與民生相關，并且其規(guī)模會隨著民生支出的擴大而相應擴大，同時所涉及范圍也越來越大。所以，日前廣東省首批政府購買服務目錄中所涉及的服務種類有5大類262項印證了上述分析結論。
有鑒于此，我認為廣東省財政廳這一做法恰恰說明了政府采購要做的事情還有很多，而并不是有些人認為的政府采購該轉型或取消；同時，隨著第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的進一步提高，政府服務采購占政府采購的比重一定會得到進一步提升，發(fā)展到一定階段甚至會超過貨物采購和工程采購的占比。因此，我個人還是比較看好地方政府采購管理部門積極拓展服務類政府采購范圍的，廣東省無疑開了一個好頭。
《中國政府采購報》:透過廣東開的這個好頭，我們能看到一種怎樣的趨勢？
姜愛華:政府購買服務是國際上的普遍做法，也是政府采購市場開放的必然要求。它的實質是在政府所需服務或者政府提供公共服務的供給機制中引入競爭，即從原來的獨家提供改為多家公開招標競爭提供。
歸納起來，政府購買的服務包括兩種基本類型，一是政府及其所屬機構開展日常政務活動所需服務，如會議、物業(yè)、餐飲、教育培訓等。二是政府及其所屬機構向社會提供的公共服務，如公共教育、環(huán)衛(wèi)、住房保障等。
王叢虎：我國市場經(jīng)濟體制的進一步完善，必然需要多元化的市場主體，其中最為急迫的就是社會組織的發(fā)展；此外，事業(yè)單位的分類改革，也需要消除行政壟斷，建立起有序競爭的市場秩序。
政府購買服務即順應了這一潮流，它既能加速推進市場化進程和事業(yè)單位分類改革，也為進一步培育和發(fā)展社會組織提供了持續(xù)的動力。
◎蛋糕大了，怎么吃？
《中國政府采購報》: 作為該目錄的綱領性文件，于此前發(fā)布的《政府向社會組織購買服務暫行辦法》規(guī)定，重大項目、重大民生事項由財政部門委托第三方機構通過公開招標方式組織實施；其余購買服務項目中，屬于政府采購范圍的，購買主體應按照《政府采購法》等相關規(guī)定實施。這對政府采購而言，意味著什么？
王叢虎：政府購買服務的范圍、總量隨著我國行政體制改革的逐步深入、政府職能的加快轉變也在不斷地擴大，所占服務類采購總量的比重毋庸置疑也會逐年增加。
姜愛華:事實上，政府購買服務并不僅僅是在短期內(nèi)拓展服務類采購的范圍；從長遠來看，政府購買服務的發(fā)展可以達到節(jié)約財政資金、提高財政資金使用效率，降低政府行政成本、提高行政效率的效果。此外，通過公開招標程序，也能夠顯著提高政府提供公共服務過程中的透明度，使之便于社會監(jiān)督，以進一步推動廉政建設。
宋雅琴：將政府購買服務項目納入政府采購，能充分體現(xiàn)出政府采購在促進政府職能轉變中發(fā)揮的作用。通過將一些政府不擅長、不專業(yè)、成本高的服務項目向市場主體和社會主體開放，有利于控制行政機關規(guī)模，同時促進市場主體和社會主體發(fā)育，從而劃清政府、市場、社會之間的界限，為實現(xiàn)政府、市場和社會三者的和諧共榮產(chǎn)生積極作用。
《中國政府采購報》:面對這么大一塊蛋糕，怎么“吃”也是擺在政府采購從業(yè)者面前的一個問題。想請教一下業(yè)內(nèi)人士，如何應對這200多個服務類項目？
譚?。捍_實，服務類采購是比較難操作的，我們第一次看到這個《目錄》的時候也感覺無從下手。但細分析起來，感覺難度并不是很大。
第一，服務項目是分批進行的，假設這262個項目是分3年進行的，每年也就90個項目。第二，具體業(yè)務采購是由不同單位承擔的。第三，不少項目是可以合并采購的。比如財政檢查和財政審計這2個項目，主要提供服務對象都是會計師事務所，就可以合并采購。而且服務類采購大多數(shù)不是一年一招，比如以2年為一個階段,這樣采購一次就可以使用2年,像公務用車定點維修、保險、財政審計和檢查都屬于2年一招。還有一些項目，省廳統(tǒng)一采購了，市一級是可以參照使用的，這樣就緩解了市一級的工作壓力。像我們現(xiàn)在招的辦公用品協(xié)議采購，縣市區(qū)即可參照執(zhí)行。
《中國政府采購報》:各位專家如何看待這一問題？
楊蔚林：政府購買服務帶給政府采購的服務類項目，其具體實施必須要仔細研究，大膽探索，其中最重要的問題在于打破現(xiàn)有定式思維，特別是要處理好當下已有單位與未來服務供應方之間的關系。應著力防止采購過程中的形式主義以及地方保護主義，真正培育出一個服務類政府采購市場，達到“小政府、大社會”的目標。
王叢虎：隨著政府購買服務的類別增多、范圍擴大和深度加強，要求我們根據(jù)服務的不同特點，進一步研究適合政府購買服務的程序、方式和政策目標等等。尤其是作為社會建設的重要途徑和抓手，政府購買服務應該發(fā)揮突出作用。如政府購買服務在實現(xiàn)扶持民族產(chǎn)業(yè)、扶助弱勢群體、保護小微企業(yè)方面是工程、貨物采購所不能替代的，它是我國可持續(xù)政府采購的核心。因此，適時出臺政府購買服務的規(guī)章制度，以確保其實現(xiàn)特有的政策功能將是今后一段時間的重要任務。
◎不能量化，可以近似量化
《中國政府采購報》:在采購實踐中，政府購買服務項目增多，意味著政府部門要做的事更多了。這就回到了那個老話題，即怎么樣才能做好服務類采購的問題。
李平：要把服務類采購做好，我覺得有關部門，特別是相關職能部門，應為政府采購的執(zhí)行創(chuàng)造一定的政策環(huán)境，使政府采購機構在執(zhí)行中有章可循。
《中國政府采購報》:那么政策制度的著眼點主要是在哪些方面呢？
裴育:我認為在修訂《政府采購法》及其實施細則時，應更加重視服務類采購范圍、采購方式、采購程序、供應商（或服務商）的資格審查、合同簽訂、服務費用支付等具體環(huán)節(jié)的相關制度規(guī)定，這對于擴大服務類政府采購范圍、提高政府采購規(guī)模等均有較大的積極作用。
當務之急是“三步走”：第一步，明確服務類政府采購范圍，與公共服務相關的一般性服務項目均應納入采購范圍。第二步，服務類采購中集中性采購應該與授權采購（相對集中性采購）區(qū)別開來，除了一般性公共服務采購采用集中性招標采購之外，很多服務往往需要采用競爭性談判方式，這樣既有競爭性因素在內(nèi)，又可以快速獲得此類服務供應。第三步，明確服務類采購操作程序，應該與貨物采購或工程采購有所區(qū)別，尤其是某些一對一服務，在采購方式與程序上應該體現(xiàn)其自身內(nèi)在需求。
姜愛華:相對于貨物和工程采購，服務類采購的標準更難把握，因此最好能為服務類采購制定一定的標準。
《中國政府采購報》:我們知道服務類采購中最讓人犯怵的是采購需求難明確，就這一點大家有什么好的思路嗎？
李平：服務類項目，其采購需求的描述本來就比較難具體化，特別是不能量化，這樣一來，就只能把采購需求用語言文字的方式進行描述。其實，在很多貨物、工程項目中，除了貨物、設備的技術參數(shù)，工程上的工程量、圖紙等可以用具體數(shù)值指標表述外，采購方案也是通過語言文字進行表述的。
宋雅琴：從國際經(jīng)驗來看，科學、規(guī)范、客觀、清晰地描述政府到底需要什么樣的服務、對供應商的資質有什么樣的要求，最為關鍵。國外通常用兩階段招標，第一階段征集建議書，第二階段征集供應商。剛剛修改的聯(lián)合國貿(mào)法委《公共采購示范法》提供了不通過談判征求建議書、兩階段招標、通過對話征求建議書、通過順序談判征求建議書等四種方式，我們應該對其進行深入研究，并結合我國實踐提出適應我國國情的采購方式。
《中國政府采購報》:服務類采購的評審辦法也很難量化。
李平：是的，但是我的觀點是，不能量化，可以采取近似量化的方法。比如，我們在一次招代理銀行的項目中，就采取了近似量化的方法。雖然銀行的資質等沒有國家標準，但各個銀行內(nèi)部都有自己的標準和規(guī)范，我們就把這些標準和規(guī)范加起來，將銀行的服務分成若干個項目類型，如營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量及分布、辦事效率、服務承諾、等待時間、人員素質等十幾個方面。然后，把這些標準和規(guī)范列出來，交給評委；再把這些標準和規(guī)范做成項目計劃，作為我們的要求，發(fā)給各個銀行，讓他們根據(jù)我們的要求，做出他們的響應計劃。他們根據(jù)這些計劃做成標書后，我們再組織評委進行評審。在評審時，雖然沒有具體標準，不好量化評分，但我們讓評委把各家銀行放在一起進行對比，將他們的表述、承諾、響應方案都分成優(yōu)、良、好、一般、差等5個檔次，讓評委進行打分。這樣做出的評價，雖然不敢說能反映出各銀行的完整情況，但基本能夠反映出大致狀況。
《中國政府采購報》:在有了規(guī)章制度之后，要做好服務類采購還需要什么輔助性工作？
姜愛華:我認為，還應建立良好的服務采購運行機制，充分引入競爭機制的同時也要建立良好的監(jiān)管機制，確保服務采購的效果。此外，政府購買服務可能會對服務類政府采購預算管理工作帶來新的挑戰(zhàn)，因此還要做好政府采購預算編制及管理工作。
《中國政府采購報》:感謝各位嘉賓的精彩發(fā)言！
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政府購買服務的方式
政府向社會組織購買服務根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等有關規(guī)定組織實施。
1.重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項需向社會組織購買服務的，由財政部門委托第三方機構通過公開招標方式組織實施。
2.其余購買服務項目中，屬于政府采購范圍的，購買主體應按照《中華人民共和國政府采購法》等相關規(guī)定，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式實施；不屬于政府采購范圍的，除單筆金額較小的項目外，均應通過公開競爭方式實施，具體操作辦法由省財政廳會同有關部門另行制訂。
通過以上方式確定承接服務項目的社會組織后，購買主體或其委托單位應及時與該社會組織簽訂購買服務合同，明確購買服務的時間、范圍、內(nèi)容、服務要求、資金支付和違約責任等內(nèi)容。購買主體應將合同報同級財政部門備案。
（據(jù)廣東省人民政府辦公廳《政府向社會組織購買服務暫行辦法》）
來源：中國政府采購報
