政府采購中的廉政風(fēng)險防控
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發(fā)布日期：2012年09月21日
應(yīng)擴(kuò)大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質(zhì)疑、申訴機制和救濟(jì)機制，允許政府采購合同的雙方當(dāng)事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當(dāng)?shù)牟少徯袨樘岢鲑|(zhì)疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務(wù)提供者的正當(dāng)權(quán)益。
今年是《政府采購法》頒布10周年。據(jù)4月18日召開的中央國家機關(guān)政府集中采購工作會議公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，為國家節(jié)約資金1500多億元。按世界通行的計算方法，政府采購額一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%或以上。然而，2011年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過47萬億元，政府采購資金規(guī)模僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%左右。這意味著我國政府采購還有很大的空間。
按照《政府采購法》的集中采購模式，政府采購行為從審批、采購執(zhí)行、驗收到付款整個過程，涉及四個主要參與主體，即政府采購主管部門、集中采購機構(gòu)、物品使用單位和供應(yīng)商。政府采購制度通過購買、驗收、付款過程的三者分離，構(gòu)成了相互制衡的機制。但從目前出現(xiàn)的問題來看，政府采購在執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)都存在著廉政風(fēng)險，許多問題亟待解決。
政府采購中的廉政風(fēng)險物品使用單位的廉政風(fēng)險。實行《政府采購法》后，物品采購的大部分權(quán)力都轉(zhuǎn)移到了政府集中采購機構(gòu)，物品使用單位的權(quán)力被削弱。有的物品使用單位通過提高采購限額標(biāo)準(zhǔn)、縮小采購范圍，或者變集中采購為分散采購等方式，盡可能維護(hù)自己對物品的采購權(quán)。此外，雖然物品使用單位失去了采購權(quán)，但在驗收階段，其權(quán)力運行依然存在廉政風(fēng)險。供應(yīng)商為了順利通過商品驗收，或為了以后的合作，往往會對有關(guān)人員輸送利益。
采購主管部門的廉政風(fēng)險。由于采購主管部門有采購審批權(quán)，能影響到物品使用單位的選擇。另外，政府集中采購的制度、程序、范圍和采購限額標(biāo)準(zhǔn)由政府采購主管部門制定。我國的采購主管部門和集中采購機構(gòu)往往是財政部門，從實際情況看，存在一些監(jiān)管漏洞。
集中采購機構(gòu)的廉政風(fēng)險。盡管《政府采購法》中規(guī)定采購機構(gòu)在執(zhí)行采購計劃時可以選擇采用多種采購方式，但《政府采購法》沒有明確規(guī)定公開招標(biāo)程序和適用情形。同時，競爭性談判方式也存在著許多監(jiān)管盲區(qū)，“陪標(biāo)”事件時有發(fā)生，法律的不完善為集中采購機構(gòu)的腐敗行為提供了便利。由于集中采購多是大額訂單，利益的驅(qū)使也讓許多供應(yīng)商愿意行賄以獲取高額利潤。
結(jié)算中心的廉政風(fēng)險。政府采購大多是由物品使用單位驗貨合格后，由結(jié)算中心負(fù)責(zé)結(jié)算貨款，并非是一手交錢、一手交貨的現(xiàn)金交易。由于對結(jié)算中心何時應(yīng)向供應(yīng)商結(jié)算貨款，以及人為拖欠貨款如何處罰等，沒有明確的界定和相關(guān)的監(jiān)管機制。供應(yīng)商為了防止結(jié)算中心人為拖欠貨款，加快資金周轉(zhuǎn)，提高資金使用效益，有時也被迫向結(jié)算中心行賄，以便盡早拿到貨款。
政府采購中廉政風(fēng)險產(chǎn)生的原因政府采購機構(gòu)權(quán)力過于集中是產(chǎn)生廉政風(fēng)險的根本原因。我國各地廣泛采取的政府采購模式為集中采購，而像政府采購中心這類集中采購機構(gòu)往往是隸屬于本級財政機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門。按照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)行使對集中采購機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。這樣一來，財政部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，在實際操作中難以做到真正有效的監(jiān)督。因此，政府采購本來就相對集中的權(quán)力在得不到有效制約的情況下顯得更加突出。
政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)是廉政風(fēng)險行為產(chǎn)生的客觀條件。廉政風(fēng)險總是同公共權(quán)力緊密聯(lián)系在一起。各級政府是以購買人的身份出現(xiàn)在市場中，政府的采購人員如果濫用手中稀缺的權(quán)力資源限制部分供應(yīng)商進(jìn)入某些領(lǐng)域，必然會導(dǎo)致腐敗。
政府采購過程中存在信息不對稱是產(chǎn)生廉政風(fēng)險的誘因。政府采購過程中的當(dāng)事人有三大類：采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商。政府采購的資金來源為公共資金，這些資金來自政府稅收收入、政府債務(wù)收入和政府公共服務(wù)收費。納稅人與采購人之間信息持有量的差距不言而喻，也就是說，作為一般社會公眾，很難得到足夠的信息來監(jiān)督政府采購行為。
防控政府采購中廉政風(fēng)險的建議要進(jìn)一步完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)。完善的政府采購監(jiān)管法律體系是監(jiān)控廉政風(fēng)險的根本途徑，這樣監(jiān)管主體在行使監(jiān)督管理權(quán)時才有充足的法律依據(jù)。我國政府采購領(lǐng)域的主要法律和制度是《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度等。對照世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，我國有關(guān)法律在采購主體、爭端解決程序和若干具體事宜與之存在不少沖突。我國自2002年2月作為世界貿(mào)易組織政府采購委員會的觀察員，截至2011年10月，已提交了兩份政府采購出價清單。如果我國加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，則有關(guān)國內(nèi)法律規(guī)則必須要修改。比如，我國對地方政府采購限額并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，雖然各地政府采購制度大部分都規(guī)定了一定的采購限額，但普遍低于《政府采購協(xié)議》的采購門檻，而且沒有《政府采購協(xié)議》所要求的獨立的投訴受理機構(gòu)。
此外，目前我國的《政府采購法》仍存在適用范圍過窄、政府采購方式不合理、政府采購監(jiān)督、救濟(jì)制度不完善等問題。針對這些問題，應(yīng)擴(kuò)大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質(zhì)疑、申訴機制和救濟(jì)機制，允許政府采購合同的雙方當(dāng)事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當(dāng)?shù)牟少徯袨樘岢鲑|(zhì)疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務(wù)提供者的正當(dāng)權(quán)益。
要加強政府采購過程的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購法》有關(guān)監(jiān)督主體的規(guī)定，我國政府采購監(jiān)督體系由以下幾部分組成：立法機關(guān)、財政部門、審計部門、監(jiān)察機關(guān)、行業(yè)主管部門、司法部門以及社會組織和個人。其中財政部門的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，而人大、審計、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是外部監(jiān)督。
財政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主管部門，一方面應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算、決算、資金撥付的管理，對所管理的政府采購項目實施成本效益分析，并且對預(yù)算失誤的行為進(jìn)行追責(zé)和處罰。另一方面，對怠于履行監(jiān)督職責(zé)的部門和個人，由監(jiān)察機關(guān)或司法機關(guān)追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
當(dāng)前對政府采購的外部監(jiān)督啟動程序缺乏明確規(guī)定。針對這一問題，要盡快制定相關(guān)法規(guī)制度，保證有關(guān)機構(gòu)切實參與到監(jiān)督工作中。監(jiān)察機關(guān)要重點監(jiān)督檢查采購方式確定的隨意性，嚴(yán)格按程序?qū)`反政府采購相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任人員進(jìn)行查處，及時追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對關(guān)系民生的重大采購項目應(yīng)接受來自社會對政府采購招投標(biāo)活動的監(jiān)督；要充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。
對供應(yīng)商的監(jiān)督則需要政府采購代理機構(gòu)嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的招標(biāo)程序進(jìn)行招投標(biāo)活動。采購人應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的供應(yīng)商準(zhǔn)入制度，將供應(yīng)商準(zhǔn)入資格進(jìn)行科學(xué)量化，加強對供應(yīng)商專業(yè)資格的審查。要清理整頓政府采購代理機構(gòu)，建立全國范圍的政府采購人員從業(yè)資格認(rèn)證體系，建立不良記錄檔案供社會查閱，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)在一定時期內(nèi)禁止其從事政府采購活動。
值得關(guān)注的另一個問題是，現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中的違法行為界定模糊，處罰力度不足，難以形成有效威懾。例如，《政府采購法》規(guī)定了對采購人、采購代理機構(gòu)的違規(guī)操作由政府采購監(jiān)督管理部門處以2萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。在涉案金額往往較大的政府采購領(lǐng)域中，僅對相關(guān)人員處以罰款，難以起到威懾作用。應(yīng)盡快修改完善相關(guān)法律，使之與《刑法》等法律有效對接，充分發(fā)揮法律制度的威懾力。
此外，要重視提高政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。針對當(dāng)前政府采購從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，財政部門應(yīng)著重提高采購人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能，制定具體的采購人資格標(biāo)準(zhǔn)，提高采購人隊伍的整體素質(zhì)。（作者張俊單位：天津市東麗區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局）
來源：中國紀(jì)檢監(jiān)察報
今年是《政府采購法》頒布10周年。據(jù)4月18日召開的中央國家機關(guān)政府集中采購工作會議公布的數(shù)據(jù)，2011年我國政府采購規(guī)模突破1萬億元，占全國財政支出的10%，為國家節(jié)約資金1500多億元。按世界通行的計算方法，政府采購額一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%或以上。然而，2011年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過47萬億元，政府采購資金規(guī)模僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%左右。這意味著我國政府采購還有很大的空間。
按照《政府采購法》的集中采購模式，政府采購行為從審批、采購執(zhí)行、驗收到付款整個過程，涉及四個主要參與主體，即政府采購主管部門、集中采購機構(gòu)、物品使用單位和供應(yīng)商。政府采購制度通過購買、驗收、付款過程的三者分離，構(gòu)成了相互制衡的機制。但從目前出現(xiàn)的問題來看，政府采購在執(zhí)行過程的各個環(huán)節(jié)都存在著廉政風(fēng)險，許多問題亟待解決。
政府采購中的廉政風(fēng)險物品使用單位的廉政風(fēng)險。實行《政府采購法》后，物品采購的大部分權(quán)力都轉(zhuǎn)移到了政府集中采購機構(gòu)，物品使用單位的權(quán)力被削弱。有的物品使用單位通過提高采購限額標(biāo)準(zhǔn)、縮小采購范圍，或者變集中采購為分散采購等方式，盡可能維護(hù)自己對物品的采購權(quán)。此外，雖然物品使用單位失去了采購權(quán)，但在驗收階段，其權(quán)力運行依然存在廉政風(fēng)險。供應(yīng)商為了順利通過商品驗收，或為了以后的合作，往往會對有關(guān)人員輸送利益。
采購主管部門的廉政風(fēng)險。由于采購主管部門有采購審批權(quán)，能影響到物品使用單位的選擇。另外，政府集中采購的制度、程序、范圍和采購限額標(biāo)準(zhǔn)由政府采購主管部門制定。我國的采購主管部門和集中采購機構(gòu)往往是財政部門，從實際情況看，存在一些監(jiān)管漏洞。
集中采購機構(gòu)的廉政風(fēng)險。盡管《政府采購法》中規(guī)定采購機構(gòu)在執(zhí)行采購計劃時可以選擇采用多種采購方式，但《政府采購法》沒有明確規(guī)定公開招標(biāo)程序和適用情形。同時，競爭性談判方式也存在著許多監(jiān)管盲區(qū)，“陪標(biāo)”事件時有發(fā)生，法律的不完善為集中采購機構(gòu)的腐敗行為提供了便利。由于集中采購多是大額訂單，利益的驅(qū)使也讓許多供應(yīng)商愿意行賄以獲取高額利潤。
結(jié)算中心的廉政風(fēng)險。政府采購大多是由物品使用單位驗貨合格后，由結(jié)算中心負(fù)責(zé)結(jié)算貨款，并非是一手交錢、一手交貨的現(xiàn)金交易。由于對結(jié)算中心何時應(yīng)向供應(yīng)商結(jié)算貨款，以及人為拖欠貨款如何處罰等，沒有明確的界定和相關(guān)的監(jiān)管機制。供應(yīng)商為了防止結(jié)算中心人為拖欠貨款，加快資金周轉(zhuǎn)，提高資金使用效益，有時也被迫向結(jié)算中心行賄，以便盡早拿到貨款。
政府采購中廉政風(fēng)險產(chǎn)生的原因政府采購機構(gòu)權(quán)力過于集中是產(chǎn)生廉政風(fēng)險的根本原因。我國各地廣泛采取的政府采購模式為集中采購，而像政府采購中心這類集中采購機構(gòu)往往是隸屬于本級財政機關(guān)的內(nèi)設(shè)部門。按照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)行使對集中采購機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。這樣一來，財政部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，在實際操作中難以做到真正有效的監(jiān)督。因此，政府采購本來就相對集中的權(quán)力在得不到有效制約的情況下顯得更加突出。
政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)是廉政風(fēng)險行為產(chǎn)生的客觀條件。廉政風(fēng)險總是同公共權(quán)力緊密聯(lián)系在一起。各級政府是以購買人的身份出現(xiàn)在市場中，政府的采購人員如果濫用手中稀缺的權(quán)力資源限制部分供應(yīng)商進(jìn)入某些領(lǐng)域，必然會導(dǎo)致腐敗。
政府采購過程中存在信息不對稱是產(chǎn)生廉政風(fēng)險的誘因。政府采購過程中的當(dāng)事人有三大類：采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商。政府采購的資金來源為公共資金，這些資金來自政府稅收收入、政府債務(wù)收入和政府公共服務(wù)收費。納稅人與采購人之間信息持有量的差距不言而喻，也就是說，作為一般社會公眾，很難得到足夠的信息來監(jiān)督政府采購行為。
防控政府采購中廉政風(fēng)險的建議要進(jìn)一步完善政府采購相關(guān)法律法規(guī)。完善的政府采購監(jiān)管法律體系是監(jiān)控廉政風(fēng)險的根本途徑，這樣監(jiān)管主體在行使監(jiān)督管理權(quán)時才有充足的法律依據(jù)。我國政府采購領(lǐng)域的主要法律和制度是《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度等。對照世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，我國有關(guān)法律在采購主體、爭端解決程序和若干具體事宜與之存在不少沖突。我國自2002年2月作為世界貿(mào)易組織政府采購委員會的觀察員，截至2011年10月，已提交了兩份政府采購出價清單。如果我國加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，則有關(guān)國內(nèi)法律規(guī)則必須要修改。比如，我國對地方政府采購限額并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，雖然各地政府采購制度大部分都規(guī)定了一定的采購限額，但普遍低于《政府采購協(xié)議》的采購門檻，而且沒有《政府采購協(xié)議》所要求的獨立的投訴受理機構(gòu)。
此外，目前我國的《政府采購法》仍存在適用范圍過窄、政府采購方式不合理、政府采購監(jiān)督、救濟(jì)制度不完善等問題。針對這些問題，應(yīng)擴(kuò)大政府采購的適用范圍，完善政府采購法律法規(guī)中質(zhì)疑、申訴機制和救濟(jì)機制，允許政府采購合同的雙方當(dāng)事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當(dāng)?shù)牟少徯袨樘岢鲑|(zhì)疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務(wù)提供者的正當(dāng)權(quán)益。
要加強政府采購過程的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購法》有關(guān)監(jiān)督主體的規(guī)定，我國政府采購監(jiān)督體系由以下幾部分組成：立法機關(guān)、財政部門、審計部門、監(jiān)察機關(guān)、行業(yè)主管部門、司法部門以及社會組織和個人。其中財政部門的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，而人大、審計、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是外部監(jiān)督。
財政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主管部門，一方面應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算、決算、資金撥付的管理，對所管理的政府采購項目實施成本效益分析，并且對預(yù)算失誤的行為進(jìn)行追責(zé)和處罰。另一方面，對怠于履行監(jiān)督職責(zé)的部門和個人，由監(jiān)察機關(guān)或司法機關(guān)追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
當(dāng)前對政府采購的外部監(jiān)督啟動程序缺乏明確規(guī)定。針對這一問題，要盡快制定相關(guān)法規(guī)制度，保證有關(guān)機構(gòu)切實參與到監(jiān)督工作中。監(jiān)察機關(guān)要重點監(jiān)督檢查采購方式確定的隨意性，嚴(yán)格按程序?qū)`反政府采購相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任人員進(jìn)行查處，及時追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對關(guān)系民生的重大采購項目應(yīng)接受來自社會對政府采購招投標(biāo)活動的監(jiān)督；要充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。
對供應(yīng)商的監(jiān)督則需要政府采購代理機構(gòu)嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的招標(biāo)程序進(jìn)行招投標(biāo)活動。采購人應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的供應(yīng)商準(zhǔn)入制度，將供應(yīng)商準(zhǔn)入資格進(jìn)行科學(xué)量化，加強對供應(yīng)商專業(yè)資格的審查。要清理整頓政府采購代理機構(gòu)，建立全國范圍的政府采購人員從業(yè)資格認(rèn)證體系，建立不良記錄檔案供社會查閱，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)在一定時期內(nèi)禁止其從事政府采購活動。
值得關(guān)注的另一個問題是，現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中的違法行為界定模糊，處罰力度不足，難以形成有效威懾。例如，《政府采購法》規(guī)定了對采購人、采購代理機構(gòu)的違規(guī)操作由政府采購監(jiān)督管理部門處以2萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。在涉案金額往往較大的政府采購領(lǐng)域中，僅對相關(guān)人員處以罰款，難以起到威懾作用。應(yīng)盡快修改完善相關(guān)法律，使之與《刑法》等法律有效對接，充分發(fā)揮法律制度的威懾力。
此外，要重視提高政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。針對當(dāng)前政府采購從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀，財政部門應(yīng)著重提高采購人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能，制定具體的采購人資格標(biāo)準(zhǔn)，提高采購人隊伍的整體素質(zhì)。（作者張俊單位：天津市東麗區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局）
來源：中國紀(jì)檢監(jiān)察報
