法國大思想家孟德斯鳩《論法的精神》中有一段名言，一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。一切不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。以權(quán)力約束權(quán)力主要有2種有效途徑：一種是將權(quán)力化整為零，使得不同權(quán)力之間相互制約形成平衡，也就是中國古老的“分而治之”的戰(zhàn)略思想；另一種是在權(quán)力之外再設置一種權(quán)力，讓后者對前者進行監(jiān)督，如我國古代的御史制度。綜觀以防治腐敗為主要目標之一的《政府采購法》，它在對我國政府采購制度的基本設計上，就全面地應用了權(quán)力制衡這一科學思想。
分權(quán)制衡機制
為了有效解決以往長期分散采購體制中因權(quán)力過分集中而導致的權(quán)力濫用問題，《政府采購法》構(gòu)建了多層次的分權(quán)制衡制度體系：
一是宏觀層面的“管”、“采”、“用”三權(quán)分離制度。即財政部門負責政府采購行政管理，集采機構(gòu)（分散采購中則為采購人或采購代理機構(gòu)）負責實施采購，采購人負責使用。二是中觀層面的采購組織權(quán)、評審權(quán)、定標權(quán)三權(quán)分離制度。原本由采購人獨占的采購權(quán)被一分為三，其中采購組織權(quán)被賦予集采機構(gòu)（分散采購中則為采購人或采購代理機構(gòu)）；評審權(quán)被賦予依法組建的評審委員會；定標權(quán)仍歸屬于采購人。三是微觀層面的集采機構(gòu)內(nèi)部采購經(jīng)辦、合同審核、履約驗收三權(quán)分離制度。對于集采機構(gòu)的采購組織權(quán)，《政府采購法》按照采購環(huán)節(jié)進一步進行了分權(quán)，即對于采購過程中的采購經(jīng)辦、合同審核、履約驗收這3個重要環(huán)節(jié)，集采機構(gòu)內(nèi)部須實現(xiàn)職責分工、崗位分離。
存在的問題
《政府采購法》所確立的分權(quán)制衡機制，實施10年來，對政府采購中原本易發(fā)、多發(fā)的腐敗行為得到了有效遏制。然而，由于某些重要職權(quán)的分配還不盡合理，一些職權(quán)相互之間的界線劃分也不夠清晰，在實踐中引起了一些問題和矛盾。
在管、采、用這三方中，管方被賦予了政策制訂、行政審批、業(yè)務管理、考核處罰等核心職權(quán)，在三方中無疑居于主導地位。并且，在改革推進過程中，掌握規(guī)則制定權(quán)的管方，其職權(quán)內(nèi)涵和外延還得以不斷擴展。用方的采購權(quán)被分解和剝離，僅僅成為“用戶”，看似是三極中最弱的一極，但實則不然。盡管用方擁有的定標權(quán)主要是形式上的，但它還擁有采購需求制定權(quán)、參與評審權(quán)、合同訂立權(quán)、履約驗收權(quán)、申請支付權(quán)等采購過程中的實質(zhì)性權(quán)力。更關(guān)鍵的是，在現(xiàn)行的政治體制下，不管是在人大、政協(xié)，還是政府等重要部門，群體龐大的用方都具有強大的發(fā)言權(quán)和影響力。用方的強勢在協(xié)議供貨制度上即可得到證明：協(xié)議供貨制度因價格高等問題廣遭詬病，管采雙方都明了其弊端，但這項制度卻始終具有頑強的生命力，就因為協(xié)議供貨制度的實質(zhì)是在很大程度上把采購權(quán)重新交給了用方。采方名義上擁有集中采購操作執(zhí)行權(quán)，但操作執(zhí)行權(quán)被層層分解了。首先，完整意義的采購本來應該包括從擬定采購需求到履約、驗收、支付的全過程，但是在實踐中，集采機構(gòu)的操作過程卻被斬頭去尾，僅剩了從編制采購文件到發(fā)出中標或成交通知的中間一段。其次，在這中間一段中，采購權(quán)又被一分為三，其中最關(guān)鍵的采購決策權(quán)被賦予了由專家和用戶代表組成的評審委員會（筆者對我國公共采購體制中除單一來源采購外任何項目都必須進行專家評審的制度一直持有不同看法，此處暫不贅述），采方實際上只是采購活動的組織和服務提供者。
實踐中，采購人為特定供應商或特定產(chǎn)品量身定制資格條件或技術(shù)指標、誘導或暗示專家評審、不接受集采機構(gòu)的中標結(jié)果，專家不公正評審，采購人與供應商訂立“陰陽合同”或者共謀偷換合同標的等現(xiàn)象還時有發(fā)生，嚴重影響了政府采購的整體形象。產(chǎn)生這些問題的根源就在于擔負執(zhí)行重任的集采機構(gòu)職能過于弱化，難以發(fā)揮應有的制衡作用。
集采機構(gòu)職能弱化可以說是矯枉過正的一種結(jié)果。為了革除以往分散采購體制采購人大權(quán)獨攬所造成的種種弊端，立法者需要設置一個專門的執(zhí)行機構(gòu)使之成為政府采購運行中的一種有效制約力量。但是，出于對采購腐敗的深切擔憂，為了嚴防執(zhí)行機構(gòu)成為政府采購中一個更大的集中腐敗點，同時也為了減少改革的阻力，立法者在許多具體法條上突出采購人采購主體地位的同時，對集采機構(gòu)則進行了種種限制。包括嚴格限定機構(gòu)性質(zhì)和職權(quán)、明確機構(gòu)人員要求和工作要求、強化考核監(jiān)管等等。立法者的初衷不可謂不好，但在實踐中卻產(chǎn)生了一種反向的效果：面對強勢的采購人，集采機構(gòu)孱弱的職能無法支撐其起到執(zhí)行機構(gòu)應有的制衡作用。
政策建議
構(gòu)建合理分權(quán)、相互制衡的工作機制，是政府采購有序運行的根本保障。但需要澄清的是，筆者并不認為采方要對管方形成制約甚至達到平衡，這既不可能也不必要。管方不直接參與采購，它居于主導地位并不妨礙政府采購制度的有效性，對管方的制約，主要靠審計、監(jiān)察等部門，而不是受管理的采方。筆者建議，采方與用方之間應當相互制約并基本達成平衡；同時，采購組織權(quán)對評審權(quán)要有一定制約。采購活動量大面廣，管方不可能事無巨細，讓同樣身處采購一線的采方與用方相互制約，讓采方對掌握采購“生殺大權(quán)”、權(quán)責極不相稱的評審委員會進行制約，更能有效防止權(quán)力尋租，這也正是法律設置集采機構(gòu)的初衷。建議從工作需要出發(fā)，在明確集采機構(gòu)執(zhí)行機構(gòu)性質(zhì)的同時，賦予集采機構(gòu)以下具體職能：一是對不合理采購需求的否決權(quán)。二是對評審活動的現(xiàn)場管控職能。三是合同審核、參與履約驗收職能。《政府采購法》第41條、61條已經(jīng)賦予了集采機構(gòu)合同審核、履約驗收職責，但由于條文表述不夠直接，實踐中集采機構(gòu)的上述職能多數(shù)落空。建議尊重《政府采購法》的立法原意，明確合同審核、履約驗收屬于集中采購強制委托的范疇，讓集采機構(gòu)的操作執(zhí)行真正貫穿集中采購的全過程。（作者單位：上海市政府采購中心）
來源：中國政府采購報 作者：徐 舟
