全面清理招標投標領域違規(guī)文件
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發(fā)布日期：2012年10月10日
今年2月1日正式實施的《招標投標法實施條例》，作為繼《招標投標法》之后的招標投標領域頂層制度設計，針對近10多年招標投標市場出現的新問題，將招標大法中過于原則的規(guī)定，作了進一步補充、細化和完善，不僅堵塞住原有制度上的漏洞，而且劍指圍標串標、領導干部插手干預招標及以權謀私等突出違法行為?！稐l例》在新形勢、新要求下，建立健全了招標人自由裁量權制約機制、投標人維權救濟機制、招標代理行為規(guī)范機制、圍標串標預防機制、誠實信用管理機制、電子招投標創(chuàng)新機制、行政干預約束機制、違法違規(guī)懲處機制?！稐l例》無疑是我國招標投標發(fā)展史上的第二座里程碑。下一步，招標投標領域重中之重的工作，就是全面準確貫徹落實《條例》精神，切實清除與上位法不符的有關政策規(guī)定，推動招標投標工作在新的行政法規(guī)環(huán)境中健康有序發(fā)展。
一、為國家有關部門找準工作切入口，全面清理與招標投標有關的規(guī)定
《條例》頒布實施后，國家發(fā)改委、國務院法制辦、監(jiān)察部三個牽頭部門積極跟進，迅速拿出具體的貫徹實施意見，國務院辦公廳以國辦發(fā)[2012] 21號文件轉發(fā)，對各地各部門貫徹落實《條例》進行了全面部署。文件中把清理與招標投標有關的政策規(guī)定，作為貫徹落實《條例》的一項重要舉措，指向準確，得力得當得法。中國招標投標協會也積極發(fā)揮橋梁紐帶作用，于今年5月15日發(fā)出關于協助政府有關部門清理招標投標有關規(guī)定的通知，在行業(yè)內發(fā)起收集現行各地各部門規(guī)章、規(guī)范性文件中與《條例》不一致規(guī)定的活動，目的就是借助行業(yè)力量，為政府有關部門準確把握清理工作的方向和重點，提供翔實的來自招標投標市場第一線的基礎性材料，以保證清理工作的針對性和實效性，凈化招標投標市場的政策環(huán)境。
筆者不禁為國家及時開展全面清理招標投標領域違規(guī)文件工作而鼓掌，并堅信政府這次一定會下大力氣，鏟除阻擾全國統(tǒng)一大市場構建的各種障礙，尤其是地方封鎖和行業(yè)保護兩大頑癥。作為一名招標投標行業(yè)的從業(yè)者，筆者衷心盼望這次清理工作扎實推進，取得成效，早日還招標投標市場一方凈土，促進我國招標投標工作健康、可持續(xù)發(fā)展。
二、全面清理與招標投標有關的規(guī)定，是貫徹落實《條例》的重要前提
目前，招標投標市場亂象叢生，原因很多，除了體制機制問題長期交織交錯、市場各方主體程度不同的誠信缺失外，地方政府和一些部門依法行政的意識淡漠，依法監(jiān)督的執(zhí)行偏差也難辭其咎?！墩袠送稑朔ā奉C布實施以來，各地各部門以配套的名義，制定了大量的規(guī)章和規(guī)范性文件。若是為了增加制度可操作性，無可厚非，但塞進部門利益卻不應當。一些部門和地方以行業(yè)特點、地方特色為由，在制定政策中“客貨混裝”，肆意的增設審批事項，任意添加謀利性環(huán)節(jié)，隨意剝奪招標人、招標代理和投標人的權力，恣意收費增加企業(yè)負擔。假借行政監(jiān)督所夾帶的備案事項五花八門、形形色色。地方封鎖、行業(yè)保護造成全國招標投標市場四分五裂的局面。
招標投標市場的統(tǒng)一，首先是政策規(guī)定的統(tǒng)一。當下在招標投標市場第一線，政出多門、政出多地的現象比比皆是，招標投標的規(guī)定和交易規(guī)則極度不統(tǒng)一。《條例》的頒布實施，成為我國招標投標領域新的法律準繩和行為準則。因此，對既往過多過濫的違規(guī)文件進行清理，尤為重要和迫切。我國招標投標工作如果沒有一個良好的政策和政務環(huán)境，就很難保持健康和可持續(xù)發(fā)展。在全國范圍內，自上而下同步清理與招投標有關的規(guī)定，是推動我國招標投標市場政策統(tǒng)一的重大轉機，是準確貫徹實施《條例》的重要前提，更是構建統(tǒng)一規(guī)范競爭有序大市場的重要契機?！稐l例》只要能夠完完整整地落實到基層，在實踐中不走樣、不加載，必將在全國范圍內統(tǒng)一招標投標規(guī)則，打破地區(qū)封鎖、行業(yè)保護，規(guī)范招標投標活動，維護市場競爭秩序，促進公開、公平、公正、科學、擇優(yōu)的競爭性采購制度，更大程度地發(fā)揮優(yōu)化配置資源的經濟作用。
筆者知道，在清理規(guī)章、規(guī)范性文件方面，商務部早在去年上半年，就啟動了機電產品國際招標與《條例》的無縫對接工作，率先清理規(guī)章和規(guī)范性文件，將招標范圍由招標產品目錄改為項目性質、資金來源，與《條例》保持一致；招標人根據需要，自主選擇最低評標價法或綜合評估法，取消綜合評估法需要報批的規(guī)定；取消重大設備需招標公告發(fā)布后50天才能開標的規(guī)定；在招標代理機構資格管理辦法中增加從業(yè)人員“招標職業(yè)資格”的要求。商務部依法行政、依法監(jiān)督，在貫徹落實《條例》工作中，雷厲風行的機關作風，深受招標投標市場主體的歡迎。
三、把清理與招標投標有關規(guī)定的工作抓到實處，是貫徹落實《條例》的重要保證
這次清理工作規(guī)定，凡涉及招標投標的規(guī)章和規(guī)范性文件都要納入清理范圍；凡違反上位法和增設審批事項、環(huán)節(jié)的規(guī)定，對干預當事人自主權、增加企業(yè)負擔的內容，也應當予以修改或廢止。清理路徑、清理內容都非常切合實際。同時，這次清理文件，還要廣泛聽取社會各方面的意見。增加此項工作是政府部門廣泛聽取民意，了解市場主體訴求的具體表現；是開門清理、問需于市場、問計于企業(yè)的工作創(chuàng)新；是國家機關轉變工作作風，從市場需要的地方做起、從群眾不滿意的地方改起的實際行動。
當前招標投標領域，唯有機電產品國際招標在全國是一部規(guī)章、一本招標文件第一分冊、一套標準業(yè)務流程、一個國際招標網，省級及以下主管部門不再有規(guī)范性文件。其他行業(yè)或地方則是政出多門，到了市、縣兩級，更是五花八門，規(guī)范性文件不“規(guī)范”。①在增設審批事項、環(huán)節(jié)上，招標要申請，代理機構選擇要招標，招標公告要核準，招標文件要報批，評委名單要審批，中標通知書要加蓋審核章等。②在干預當事人自主權上，招標人不能自主選擇招標代理機構，許多地方規(guī)定要入圍、排短名單、搖號、抽簽，招標人不得擔任評委，招標代理人員必須持有某某培訓證書才能上崗，評標標準和方法要按行政監(jiān)督部門的規(guī)定，代收投標保證金等。③在增加企業(yè)負擔上，除監(jiān)督人員也要拿專家費外，“有形市場”最為突出，直接增加企業(yè)負擔的有入場交易費、月租費、席位費、會員費、廣告費、誠信保證金等；間接增加企業(yè)負擔的，則是備案手續(xù)，一個招標項目辦理各種手續(xù)至少要到“有形市場”10次以上。
以上種種違法規(guī)定，如在此次清理中不能廢止，那么《條例》就不能落實，建立招標投標統(tǒng)一大市場的目標則將遙遙無期。當社會失去對政府信任時，政府治理也很容易失敗。因此，國家有關部門務必把清理工作抓緊抓實，保證《條例》落地生根。做好清理工作，一是要清理一些機關同志頭腦中的權力思想，沒有法律法規(guī)依據，行政機關不得設定或者變相設定審批事項，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加企業(yè)的責任和義務，這是依法行政的必要要求。二是“誰制定誰清理”的自查自糾方法，涉及現有利益格局，難免會流于形式、走過場，要采取有效措施防止部門利益、地方利益的梗阻。三是清理工作的著眼點要盯住市、縣兩級的違規(guī)文件，要發(fā)揮上一級政府法制部門的作用，保證清理工作到位，不留死角。四是清理工作要和價格主管部門聯動，對有關招投標的各類收費文件一并進行清理，尤其是“有形市場”里的亂收費。五是發(fā)揮招標投標業(yè)界的作用，相關部門應設立清理工作專欄，將初步通過清理的規(guī)章、規(guī)范性文件公示，再接受一次業(yè)界的檢查。六是建立長效機制，警惕行政亂作為現象反彈，各級發(fā)改委、法制、監(jiān)察部門要公開舉報電話、舉報信箱，利用社會監(jiān)督力量，使各種違規(guī)文件無處藏匿。
四、清理工作不能忽略“有形市場”，更要著手建立招標投標集中交易場所的規(guī)范
“有形市場”作為招標投標制度的衍生物，由于政府主管部門賦權，如今在招標投標市場中的地位舉足輕重。但在業(yè)界的負面評價很多，其原因誠如一位權威專家的評說：我們普遍存在一種傾向，設立一個新的機構以后，總是期望去異化。本來設立的目的是干這個，可一旦擁有實力后，做法就違背了設立的初衷，職能越來越多，越來越復雜，本來是一個比較單一的關系，最后全部攪和在一起，這也是現在中國許多事情為什么監(jiān)管如此難的成因。
“有形市場”本是一家之言，設立初衷是為招標投標集中交易提供“服務”的場所。經過十幾年的演變，各地“有形市場”大都將服務異化為管理，已經或正在成為地區(qū)封鎖的壁壘，部門利益的窗口,違反上位法的載體。集中體現在：利用登記備案制，設置各種門檻和歧視性條款，成為外地企業(yè)“進不去”的行政壁壘；采取有償監(jiān)督模式，靠收取招投標雙方的交易費維持運轉，許多收費事項貼上“管理創(chuàng)新”的標簽，不受約束的亂收費，給入場交易活動加載了“進不起”的經濟重負；政企不分、政事不分、服務與監(jiān)督不分，全然不顧上位法的規(guī)定，一個“市場”搞一套規(guī)則，造成入場企業(yè)無所適從的“進去亂”的現實難題。
顯然，“有形市場”內的各項規(guī)定還達不到規(guī)范性文件的法律層級，且多掛在墻上，說在嘴上，在這次清理工作中極易成為“盲點”。這些不上桌面的“土規(guī)定”，違法違規(guī)性很隱蔽、趨利性很強，正因為它是每一個招標投標項目實際要執(zhí)行的規(guī)定，如果讓“有形市場”成為清理的死角，那么這次清理工作將功虧一簣。
《條例》中允許各地根據實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務，不得以營利為目的。規(guī)定過于籠統(tǒng)，彈性太大。《條例》剛對招標大法過于原則的條款進行了補充細化，自身卻又設了一條原則性條款。前車之鑒，這會否是制度上的漏洞呢？理論上講，為公共資源交易提供的服務，當屬公共服務，應由政府無償提供。但從目前一些省、市成立的公共資源交易中心看，大都物理性的納入了招標投標交易活動，所謂的服務，依舊靠強制入場，依舊是人為設置審批、備案環(huán)節(jié)，依舊是強制收費，發(fā)展趨勢令人擔憂。在地方保護尚未消除的現實中，如果全國地級以上市建立的招標投標交易場所，不是一個交易規(guī)則，不能統(tǒng)一規(guī)范，那就會有幾百個招標投標的“山頭”或“孤島”，勢必造成新一輪的市場分割和封鎖。因此，國家層面要盡快制定招標投標交易場所的規(guī)則規(guī)范，對“需要”、“統(tǒng)一”、“規(guī)范”、“場所”、“服務”、“營利”6個關鍵詞作出明晰界定，一定要針對制造權力和謀利性兩個變數進行限制。
總之，《條例》的出臺，不管是兩年專項治理的成果，還是規(guī)范招標投標市場的繼續(xù)，都應是今后招標投標活動中各當事人的行為準則。即使是強勢的行政監(jiān)督，也必須在《條例》的約束下運行。要給行政權力套上“籠頭”，確保今后各個層級的行政監(jiān)督不再干預具體的招標投標項目、不再加載審批備案環(huán)節(jié)、不再制造權力、不再以監(jiān)督為名行尋租之實，這是清理工作結束后的又一項常態(tài)化重要工作，也是《條例》得以全面準確貫徹落實的重要保障。
來源：招標采購管理 作者：吳強 作者單位：南京招標投標協會會長
一、為國家有關部門找準工作切入口，全面清理與招標投標有關的規(guī)定
《條例》頒布實施后，國家發(fā)改委、國務院法制辦、監(jiān)察部三個牽頭部門積極跟進，迅速拿出具體的貫徹實施意見，國務院辦公廳以國辦發(fā)[2012] 21號文件轉發(fā)，對各地各部門貫徹落實《條例》進行了全面部署。文件中把清理與招標投標有關的政策規(guī)定，作為貫徹落實《條例》的一項重要舉措，指向準確，得力得當得法。中國招標投標協會也積極發(fā)揮橋梁紐帶作用，于今年5月15日發(fā)出關于協助政府有關部門清理招標投標有關規(guī)定的通知，在行業(yè)內發(fā)起收集現行各地各部門規(guī)章、規(guī)范性文件中與《條例》不一致規(guī)定的活動，目的就是借助行業(yè)力量，為政府有關部門準確把握清理工作的方向和重點，提供翔實的來自招標投標市場第一線的基礎性材料，以保證清理工作的針對性和實效性，凈化招標投標市場的政策環(huán)境。
筆者不禁為國家及時開展全面清理招標投標領域違規(guī)文件工作而鼓掌，并堅信政府這次一定會下大力氣，鏟除阻擾全國統(tǒng)一大市場構建的各種障礙，尤其是地方封鎖和行業(yè)保護兩大頑癥。作為一名招標投標行業(yè)的從業(yè)者，筆者衷心盼望這次清理工作扎實推進，取得成效，早日還招標投標市場一方凈土，促進我國招標投標工作健康、可持續(xù)發(fā)展。
二、全面清理與招標投標有關的規(guī)定，是貫徹落實《條例》的重要前提
目前，招標投標市場亂象叢生，原因很多，除了體制機制問題長期交織交錯、市場各方主體程度不同的誠信缺失外，地方政府和一些部門依法行政的意識淡漠，依法監(jiān)督的執(zhí)行偏差也難辭其咎?！墩袠送稑朔ā奉C布實施以來，各地各部門以配套的名義，制定了大量的規(guī)章和規(guī)范性文件。若是為了增加制度可操作性，無可厚非，但塞進部門利益卻不應當。一些部門和地方以行業(yè)特點、地方特色為由，在制定政策中“客貨混裝”，肆意的增設審批事項，任意添加謀利性環(huán)節(jié)，隨意剝奪招標人、招標代理和投標人的權力，恣意收費增加企業(yè)負擔。假借行政監(jiān)督所夾帶的備案事項五花八門、形形色色。地方封鎖、行業(yè)保護造成全國招標投標市場四分五裂的局面。
招標投標市場的統(tǒng)一，首先是政策規(guī)定的統(tǒng)一。當下在招標投標市場第一線，政出多門、政出多地的現象比比皆是，招標投標的規(guī)定和交易規(guī)則極度不統(tǒng)一。《條例》的頒布實施，成為我國招標投標領域新的法律準繩和行為準則。因此，對既往過多過濫的違規(guī)文件進行清理，尤為重要和迫切。我國招標投標工作如果沒有一個良好的政策和政務環(huán)境，就很難保持健康和可持續(xù)發(fā)展。在全國范圍內，自上而下同步清理與招投標有關的規(guī)定，是推動我國招標投標市場政策統(tǒng)一的重大轉機，是準確貫徹實施《條例》的重要前提，更是構建統(tǒng)一規(guī)范競爭有序大市場的重要契機?！稐l例》只要能夠完完整整地落實到基層，在實踐中不走樣、不加載，必將在全國范圍內統(tǒng)一招標投標規(guī)則，打破地區(qū)封鎖、行業(yè)保護，規(guī)范招標投標活動，維護市場競爭秩序，促進公開、公平、公正、科學、擇優(yōu)的競爭性采購制度，更大程度地發(fā)揮優(yōu)化配置資源的經濟作用。
筆者知道，在清理規(guī)章、規(guī)范性文件方面，商務部早在去年上半年，就啟動了機電產品國際招標與《條例》的無縫對接工作，率先清理規(guī)章和規(guī)范性文件，將招標范圍由招標產品目錄改為項目性質、資金來源，與《條例》保持一致；招標人根據需要，自主選擇最低評標價法或綜合評估法，取消綜合評估法需要報批的規(guī)定；取消重大設備需招標公告發(fā)布后50天才能開標的規(guī)定；在招標代理機構資格管理辦法中增加從業(yè)人員“招標職業(yè)資格”的要求。商務部依法行政、依法監(jiān)督，在貫徹落實《條例》工作中，雷厲風行的機關作風，深受招標投標市場主體的歡迎。
三、把清理與招標投標有關規(guī)定的工作抓到實處，是貫徹落實《條例》的重要保證
這次清理工作規(guī)定，凡涉及招標投標的規(guī)章和規(guī)范性文件都要納入清理范圍；凡違反上位法和增設審批事項、環(huán)節(jié)的規(guī)定，對干預當事人自主權、增加企業(yè)負擔的內容，也應當予以修改或廢止。清理路徑、清理內容都非常切合實際。同時，這次清理文件，還要廣泛聽取社會各方面的意見。增加此項工作是政府部門廣泛聽取民意，了解市場主體訴求的具體表現；是開門清理、問需于市場、問計于企業(yè)的工作創(chuàng)新；是國家機關轉變工作作風，從市場需要的地方做起、從群眾不滿意的地方改起的實際行動。
當前招標投標領域，唯有機電產品國際招標在全國是一部規(guī)章、一本招標文件第一分冊、一套標準業(yè)務流程、一個國際招標網，省級及以下主管部門不再有規(guī)范性文件。其他行業(yè)或地方則是政出多門，到了市、縣兩級，更是五花八門，規(guī)范性文件不“規(guī)范”。①在增設審批事項、環(huán)節(jié)上，招標要申請，代理機構選擇要招標，招標公告要核準，招標文件要報批，評委名單要審批，中標通知書要加蓋審核章等。②在干預當事人自主權上，招標人不能自主選擇招標代理機構，許多地方規(guī)定要入圍、排短名單、搖號、抽簽，招標人不得擔任評委，招標代理人員必須持有某某培訓證書才能上崗，評標標準和方法要按行政監(jiān)督部門的規(guī)定，代收投標保證金等。③在增加企業(yè)負擔上，除監(jiān)督人員也要拿專家費外，“有形市場”最為突出，直接增加企業(yè)負擔的有入場交易費、月租費、席位費、會員費、廣告費、誠信保證金等；間接增加企業(yè)負擔的，則是備案手續(xù)，一個招標項目辦理各種手續(xù)至少要到“有形市場”10次以上。
以上種種違法規(guī)定，如在此次清理中不能廢止，那么《條例》就不能落實，建立招標投標統(tǒng)一大市場的目標則將遙遙無期。當社會失去對政府信任時，政府治理也很容易失敗。因此，國家有關部門務必把清理工作抓緊抓實，保證《條例》落地生根。做好清理工作，一是要清理一些機關同志頭腦中的權力思想，沒有法律法規(guī)依據，行政機關不得設定或者變相設定審批事項，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加企業(yè)的責任和義務，這是依法行政的必要要求。二是“誰制定誰清理”的自查自糾方法，涉及現有利益格局，難免會流于形式、走過場，要采取有效措施防止部門利益、地方利益的梗阻。三是清理工作的著眼點要盯住市、縣兩級的違規(guī)文件，要發(fā)揮上一級政府法制部門的作用，保證清理工作到位，不留死角。四是清理工作要和價格主管部門聯動，對有關招投標的各類收費文件一并進行清理，尤其是“有形市場”里的亂收費。五是發(fā)揮招標投標業(yè)界的作用，相關部門應設立清理工作專欄，將初步通過清理的規(guī)章、規(guī)范性文件公示，再接受一次業(yè)界的檢查。六是建立長效機制，警惕行政亂作為現象反彈，各級發(fā)改委、法制、監(jiān)察部門要公開舉報電話、舉報信箱，利用社會監(jiān)督力量，使各種違規(guī)文件無處藏匿。
四、清理工作不能忽略“有形市場”，更要著手建立招標投標集中交易場所的規(guī)范
“有形市場”作為招標投標制度的衍生物，由于政府主管部門賦權，如今在招標投標市場中的地位舉足輕重。但在業(yè)界的負面評價很多，其原因誠如一位權威專家的評說：我們普遍存在一種傾向，設立一個新的機構以后，總是期望去異化。本來設立的目的是干這個，可一旦擁有實力后，做法就違背了設立的初衷，職能越來越多，越來越復雜，本來是一個比較單一的關系，最后全部攪和在一起，這也是現在中國許多事情為什么監(jiān)管如此難的成因。
“有形市場”本是一家之言，設立初衷是為招標投標集中交易提供“服務”的場所。經過十幾年的演變，各地“有形市場”大都將服務異化為管理，已經或正在成為地區(qū)封鎖的壁壘，部門利益的窗口,違反上位法的載體。集中體現在：利用登記備案制，設置各種門檻和歧視性條款，成為外地企業(yè)“進不去”的行政壁壘；采取有償監(jiān)督模式，靠收取招投標雙方的交易費維持運轉，許多收費事項貼上“管理創(chuàng)新”的標簽，不受約束的亂收費，給入場交易活動加載了“進不起”的經濟重負；政企不分、政事不分、服務與監(jiān)督不分，全然不顧上位法的規(guī)定，一個“市場”搞一套規(guī)則，造成入場企業(yè)無所適從的“進去亂”的現實難題。
顯然，“有形市場”內的各項規(guī)定還達不到規(guī)范性文件的法律層級，且多掛在墻上，說在嘴上，在這次清理工作中極易成為“盲點”。這些不上桌面的“土規(guī)定”，違法違規(guī)性很隱蔽、趨利性很強，正因為它是每一個招標投標項目實際要執(zhí)行的規(guī)定，如果讓“有形市場”成為清理的死角，那么這次清理工作將功虧一簣。
《條例》中允許各地根據實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務，不得以營利為目的。規(guī)定過于籠統(tǒng)，彈性太大。《條例》剛對招標大法過于原則的條款進行了補充細化，自身卻又設了一條原則性條款。前車之鑒，這會否是制度上的漏洞呢？理論上講，為公共資源交易提供的服務，當屬公共服務，應由政府無償提供。但從目前一些省、市成立的公共資源交易中心看，大都物理性的納入了招標投標交易活動，所謂的服務，依舊靠強制入場，依舊是人為設置審批、備案環(huán)節(jié)，依舊是強制收費，發(fā)展趨勢令人擔憂。在地方保護尚未消除的現實中，如果全國地級以上市建立的招標投標交易場所，不是一個交易規(guī)則，不能統(tǒng)一規(guī)范，那就會有幾百個招標投標的“山頭”或“孤島”，勢必造成新一輪的市場分割和封鎖。因此，國家層面要盡快制定招標投標交易場所的規(guī)則規(guī)范，對“需要”、“統(tǒng)一”、“規(guī)范”、“場所”、“服務”、“營利”6個關鍵詞作出明晰界定，一定要針對制造權力和謀利性兩個變數進行限制。
總之，《條例》的出臺，不管是兩年專項治理的成果，還是規(guī)范招標投標市場的繼續(xù)，都應是今后招標投標活動中各當事人的行為準則。即使是強勢的行政監(jiān)督，也必須在《條例》的約束下運行。要給行政權力套上“籠頭”，確保今后各個層級的行政監(jiān)督不再干預具體的招標投標項目、不再加載審批備案環(huán)節(jié)、不再制造權力、不再以監(jiān)督為名行尋租之實，這是清理工作結束后的又一項常態(tài)化重要工作，也是《條例》得以全面準確貫徹落實的重要保障。
來源：招標采購管理 作者：吳強 作者單位：南京招標投標協會會長
