在政府采購市場上，由于"僧多粥少"，競爭激烈。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，政府采購中串標圍標現(xiàn)象悄然出現(xiàn)。串標圍標，都是指通過不合法的手段互相串通以增加自己中標的幾率或者抬高中標價格以謀取非法利潤的行為。如何防范這類不法行為，達到進一步規(guī)范政府采購活動的目的，是當前亟待解決的一大難題。本文在案例分析的基礎(chǔ)上，提出了從操作實務(wù)和制度建設(shè)兩個層面著手，來防范串標圍標、凈化政府采購市場的措施和建議。
案例：串標圍標形式多樣
案例一：投標文件雷同
某單位土建工程項目招標。在評審過程中評委發(fā)現(xiàn)兩家投標供應(yīng)商投標文件的商務(wù)部分"分部分項工程量清單計價表"，單價和總價完全一致，且在同一地方出現(xiàn)相同計算錯誤。這是典型的串標圍標行為。
案例二：20多家公司圍一個標
某市一高速公路段園林綠化項目組織公開招標。政府采購中心將項目需求上網(wǎng)公告，通過資格預審并實際參加投標的供應(yīng)商一共有34家，最終是報價接近平均價的供應(yīng)商中標。事隔多月后，當時參與投標的園林綠化公司人員透露，參與投標的34家供應(yīng)商中有20多家公司是被同一家公司借資質(zhì)來投標。這個案例是招投標活動結(jié)束后的信息，恰恰說明了串標圍標的隱蔽性，"投標同盟"已成為一些地方采購活動中的"潛規(guī)則"。
案例三：廠商鼓動代理商質(zhì)疑
某醫(yī)院采購服務(wù)器、存儲設(shè)備等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。經(jīng)開標、評標、定標，某國際知名品牌沒能中標。該品牌的廠家區(qū)域代表提出書面質(zhì)疑，項目負責人告知其不是項目直接參與者，也就不是采購當事人，沒有質(zhì)疑的權(quán)利。結(jié)果，從第二天采購中心陸續(xù)收到所有參與該項目投標且是代理該品牌產(chǎn)品的供應(yīng)商的質(zhì)疑函。質(zhì)疑函的格式完全一致，所質(zhì)疑內(nèi)容也與之前廠家代表的書面質(zhì)疑相同。甚至有的供應(yīng)商在遞交質(zhì)疑函時就說是被迫的，否則以后投標時廠家區(qū)域代表不再給于支持。廠家區(qū)域代表往往擁有較大的定價權(quán)力，對經(jīng)銷商來說他們就是"欽差大臣"。既然區(qū)域代表能夠勸說所有經(jīng)銷商去質(zhì)疑招標結(jié)果，那么在投標前也極有可能會去商定各家經(jīng)銷商的投標報價。
案例四：串通抬高協(xié)議供貨價
某單位購買一批筆記本電腦。采購人看中的是一著名品牌，并按照協(xié)議供貨管理辦法規(guī)定直接向協(xié)議供貨經(jīng)銷商詢價。代理該品牌的5家經(jīng)銷商分別報價，單價均在6200元以上，省協(xié)議供貨最高限價為6743元。采購人查詢了網(wǎng)上的價格，認為這幾家價格偏高，向采購中心反映此事。采購中心派人再次向這幾家經(jīng)銷商詢價（故意不透露購買單位），詢價結(jié)果遠遠低于此前采購人所詢價格，平均5700元即可成交。本案例說明在政府采購活動中，經(jīng)銷授權(quán)、項目報備等都是廠家或經(jīng)銷商常用的控制手段，其目的就是要實現(xiàn)價格聯(lián)盟，以獲取高額利潤。如果采購人不較真兒，甚至與供應(yīng)商聯(lián)手，形成默契，那么貨比三家的程序就僅僅是走過場了。
原因：制度設(shè)計和操作均存不足
采購招標法制不完善
雖然我國頒布實施了《政府采購法》、《招標投標法》、《〈招標投標法〉實施條例》、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于兩法的立法目的不同、適用范圍不同等原因，因而兩法之間既有互補，又存在一定的交叉，需要長期的實踐磨合和同步的修訂補充。而且目前《政府采購法》缺少具體的實施細則，使得法規(guī)體系存在不配套、不細致和不嚴謹?shù)膯栴}，會讓一些不法行為有機可乘。
采購招標管理體制不健全
政府采購和招標投標的主管部門不統(tǒng)一，多頭管理。各行政管理部門各自為政，制定具體辦法時，各有側(cè)重，以致政出多門，在執(zhí)法的力度和水平上也有差別，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體操作時無所適從。
政府采購在機構(gòu)設(shè)置及運轉(zhuǎn)上，從中央到地方?jīng)]有統(tǒng)一模式，全國各地有的成立政府采購管理委員會下設(shè)政府采購中心；有的成立公共資源交易中心，整合政府采購中心和其他交易中心；有的將政府采購中心納入公務(wù)員管理序列；有的則將其全部推向市場。常常會出現(xiàn)管理執(zhí)行部門之間職責不清，有的地方招標管理部門既當裁判員又當運動員，有的監(jiān)管部門"越位"，而有的監(jiān)管部門卻又"缺位"，難免會給一些不法人員留下空子。
招標程序和文件不規(guī)范
一些采購人設(shè)置各種特定門檻條件，提出不合理的要求，排斥大部分潛在投標人；故意在招標文件中設(shè)置技術(shù)或者商務(wù)壁壘，導致一些投標供應(yīng)商在非實質(zhì)性條款上被判為無效標，使得投標者局限在其少數(shù)幾家"意中人"之間競爭，增大了控標的可能。
有的招標文件中未明確評標標準，有的雖然列舉但不夠科學；評標中的定性因素過多、定量因素過少、評標指標不明確等，都使得項目的評審存在較大的主觀隨意性，評委專家的自由裁量權(quán)過大，容易出現(xiàn)"人情分"，缺乏客觀公正性。
評委專家選擇面較窄
政府采購包含了貨物服務(wù)工程三大類，采購的范圍廣、類型多、專業(yè)性強，僅僅貨物類就細分成數(shù)十種產(chǎn)品類型，成百上千個具體產(chǎn)品設(shè)備。雖然政府采購評委庫的專家總數(shù)較多，但是細分評審專業(yè)后，在很多專業(yè)性項目的采購中只能找到有限的幾位較熟悉者，真正精通者更是少之又少。遇到這些項目需要評審時，這幾位專家就成為必選評委，每次都參加。甚至這些專家可能還是同一個單位的、是上下級單位的，是隸屬于同一行政部門的，容易讓一些供應(yīng)商想方設(shè)法地去投機取巧，從而希望這些關(guān)鍵人物對他們的違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼。
市場誠信體系缺失
由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，導致有些企業(yè)不講誠信。供應(yīng)商來竟標，都是為了經(jīng)濟利益，所以，有的公司和個人為了中標不擇手段。全國各地的誠信檔案信息不統(tǒng)一，標準不一致，即使投標人在一個地方受到懲戒，換個地方換個名稱照樣暢通無阻。
違法行為難認定 違規(guī)處罰輕
目前，串標圍標行為十分復雜和隱蔽，而工商、司法、行業(yè)主管部門、招投標監(jiān)管、集采機構(gòu)等部門在如何界定串標圍標行為、由誰界定、誰牽頭查處等諸多問題上卻又沒有明確規(guī)定，勢必造成監(jiān)督?jīng)]有力度，處罰無從下手的局面。
《招標投標法》規(guī)定：投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款。對單位直接負責的主管人員和其他責任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款。以 100 萬元中標額計算，對單位罰款5000~1萬元，對個人罰款250~1000元。其違規(guī)違法的成本遠小于其違法所得，難以有效遏制少數(shù)不法人員的投機心理。
防范：全流程入手 遏制串標圍標
堵源頭 抓好投標人信息管理
現(xiàn)行的一些招投標前期程序，如招標文件發(fā)售、資格預審、集中答疑等給采購工作帶來一定的便利，但也容易導致投標人信息的泄露，讓一些不法投標人形成同盟。針對這一情況需要加以改革，從源頭上進行防治。
調(diào)整投標人報名-登記-領(lǐng)取文件的做法，采取不記名方式領(lǐng)取或者網(wǎng)上下載方式直接領(lǐng)取。
取消對投標人資格預審環(huán)節(jié)，實行唱標開標之后的資格后審方式。也可以對長期參與投標的供應(yīng)商進行會員制管理，每年對于公司的相關(guān)資格資質(zhì)材料集中審核一次，當年內(nèi)的招標項目則無須每次審核。
減少投標人組織統(tǒng)一考察現(xiàn)場和集中答疑程序，改為投標人自行考察現(xiàn)場，運用互聯(lián)網(wǎng)電子化手段，實現(xiàn)網(wǎng)上集中答疑方式。采購人應(yīng)當在招標文件中全面提供與項目相關(guān)的信息資料，便于投標人準確計算成本及風險、科學合理地報價。對于比較復雜的、確實需要召開集中答疑會的項目，可以采用網(wǎng)絡(luò)會議形式，避免投標人之間以及與采購人見面。
嚴格規(guī)定投標保證金的繳納形式和途徑。對供應(yīng)商庫中的會員單位，只需要每年交納一次投標保證金。非會員單位參與投標時只允許使用銀行匯票、銀行本票或者銀行轉(zhuǎn)賬支票形式，并在遞交投標文件的同時遞交保證金，不得提前電匯，不得現(xiàn)金解款入賬、更不得現(xiàn)金提交。投標保證金必須是從投標人的基本賬戶開出，退款時也只允許退到此基本賬戶。
注重招標文件的科學性、合理性
加強對采購人提供的門檻條件、技術(shù)要求、商務(wù)條款的審核，盡可能擴大供應(yīng)商的參與范圍，提高投標競爭性。
《政府采購法》第二十二條規(guī)定：采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。有些采購人因此在一些項目上設(shè)置各種特定條件，提高競標門檻，故意排斥潛在投標人。采購管理部門和集采機構(gòu)對于采購人提出的項目特殊性應(yīng)當認真調(diào)研、仔細分析、科學判斷，對于不合規(guī)定的要敢于說不，要當好政策法規(guī)的"守門員"。
推行采購項目標準化、模板化。逐步對政府采購的貨物、工程、服務(wù)三大類項目分別按五種采購方式制定標準化的業(yè)務(wù)流程和模板化的采購文件。規(guī)范采購文件制作和審核程序，形成內(nèi)部制約監(jiān)督機制。對于經(jīng)常性采購的項目可以固定化門檻條件、商務(wù)條款、技術(shù)要求、評分標準、合同條款等的設(shè)定，一律取消廠家授權(quán)投標等限定性條件，這樣既提高采購效率和質(zhì)量，也阻止了采購人亂設(shè)條件和技術(shù)壁壘的行為。
運用專家論證機制和征求供應(yīng)商意見的機制。遇到新項目、特殊項目、重大項目時，采購人提供的技術(shù)要求等常常是對應(yīng)某個產(chǎn)品或者某個供應(yīng)商的服務(wù)來量體裁衣，勢必會存在一定傾向性，不利于項目的競爭。集采機構(gòu)需要多學習多調(diào)研，召開項目論證會，充分征求專家意見，也可多方征求潛在供應(yīng)商的意見，以保證招標文件沒有不合理條款，予以投標人公平競爭機會。
細化招標文件評分標準，減少專家評委自由裁量權(quán)。評分因素、評分要點需要細化、量化，增加定量評價，減少定性評價。設(shè)立評標監(jiān)督小組，建立評分復核制度。如果專家評委評分明顯與其他評委不一致，評標監(jiān)督小組有權(quán)復核其評分是否符合評分標準。不符合的要求其重新評分，在標準范圍內(nèi)的則要求其說明原因。采購人代表盡量不做評委，但需要作為評標監(jiān)督小組參與開標評標活動，監(jiān)督評委的評標工作。
在最易出現(xiàn)串標圍標行為的工程類項目上，必須盡量統(tǒng)一報價基礎(chǔ)和口徑。第一，采購人需要提供編制準確的工程量清單、詳細的設(shè)計施工圖紙、全面的施工狀況條件的說明。第二，"三大材"之外的材料，允許指定2～3個同一檔次的品牌，如石材、瓷磚、潔具、地板等。非主要材料也要規(guī)定明確標準，評標時對投標人提供的樣品進行評價。第三，取消暗標底，設(shè)置攔標價。一般來說采購人需要請有資質(zhì)的機構(gòu)編制工程造價，此工程造價也就是政府采購預算。按照采購預算公開的要求，可以將工程造價定為最高限價，各地也有的做法是在工程造價的基礎(chǔ)上下浮10%～15%作為最高限價。第四，推行經(jīng)評審的最低價中標法，這種方法對哄抬標價的串標圍標行為尤為有效。投標文件中除了需要提供資質(zhì)文件、工程報價清單和材料清單，還必須提供詳細的項目成本分析表，并由專家分析其投標報價的準確性、合理性，判定是否低于成本價，只有不低于成本價的投標人才能成為中標人。第五，投標人必須承諾項目經(jīng)理等人員工作的惟一性，這將有效避免人員資質(zhì)的借用。如果項目中標，該項目經(jīng)理和主要技術(shù)人員必須自始自終只負責這一個項目。項目經(jīng)理資質(zhì)證書和主要技術(shù)人員的資質(zhì)證書交采購人保管，每天接受到崗考核，直至項目結(jié)束。
加強對從業(yè)人員的培訓和管理
在招投標實踐中，無論多精明的串標圍標單位，多隱蔽的串標圍標行為，總會露有破綻，留下線索。這就需要善于發(fā)現(xiàn)的專家，需要嚴格把關(guān)的從業(yè)人員，需要有主持公平的正義感，需要有火眼金睛的洞察力。
加強專家評委庫的建設(shè)，實現(xiàn)精細化管理。專家評委不僅需要豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，更加需要具有遵紀守法、恪盡職守的良好職業(yè)操守。通過多種渠道，采取多種方式，想方設(shè)法擴大專家評委庫的規(guī)模，提高專家評委主持公平正義的道德觀，實現(xiàn)省、市、縣三級專家評委資源共享、互動評審。細化各類專家評委擅長的評標類型和項目，使項目評委抽取更加有針對性，提高評審結(jié)果的權(quán)威性。建立健全對專家評委的培訓考核機制、評標結(jié)果反饋機制、違法違紀處理機制等。
增強從業(yè)人員依法行政和依法采購的觀念，加大法制教育和技能培訓。建立崗位標準、考核辦法和系統(tǒng)的教育培訓制度，形成優(yōu)勝劣汰的良性機制，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和水平，確保在履行職責上大有作為。
提高信息化水平 優(yōu)化開評標程序
提高政府采購電子化水平，優(yōu)化政府采購開標評標程序，加大招投標活動的公開透明度。根據(jù)財政部對電子化政府采購的要求，現(xiàn)代化的科技手段需要深入推廣運用。嘗試擴大網(wǎng)上投標評標的范圍，進一步規(guī)范評委的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)"公開、公平、公正"。
政府采購的電子化應(yīng)當是全流程封閉式，每個環(huán)節(jié)、每個項目完全都在軟件系統(tǒng)中自動流轉(zhuǎn)，包括采購計劃的申報、預算的審核、計劃的下達、建項立項、文件制作、項目審核、信息發(fā)布、開標評標、結(jié)果公示、信息反饋、資料歸檔、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、項目驗收、資金支付，每個步驟都進一步減少人為操作的隨意性，而且每一次操作也會留下技術(shù)痕跡，經(jīng)受得住監(jiān)督檢查，形成精細化、標準化的管理操作模式。
全面使用"政府采購評委電子抽取通知系統(tǒng)"，排除人為因素的影響，使專家的抽取過程更加保密。
推行電子評標，實現(xiàn)異地評標。建立專門電子評標室，各評委有自己獨立的評標間，可以看到投標人的電子投標書。投標人的答疑陳述也是在專門的答疑室內(nèi)與評委聲訊溝通，互不見面，還可技術(shù)處理音頻，真正實現(xiàn)"背靠背"評標。全省各地的集采機構(gòu)提供互聯(lián)互通的評標條件，外地評委只需要到當?shù)氐募蓹C構(gòu)就可參加遠程評標。
完善協(xié)議供貨管理辦法，變被動問價為主動貨比三家。采購人可以實時、自主地通過競價平臺系統(tǒng)提交采購需求，發(fā)布競價信息，接收供應(yīng)商報價，按照"價格優(yōu)先、時間優(yōu)先"的原則，自動確定成交供應(yīng)商。通過網(wǎng)上競價，進一步強化采購人作為政府采購主體的責任意識，實現(xiàn)采購價格更廉，質(zhì)量更優(yōu)，服務(wù)更好。
增加招投標活動的透明度，主動接受各方面的監(jiān)督。招投標信息除在指定網(wǎng)站公布外，也在權(quán)威紙媒公開發(fā)布；既在當?shù)毓?，也在省級、國家級指定媒體公布，擴大公眾知曉率，倡導并接受媒體和社會各界監(jiān)督招投標工作。開標評標現(xiàn)場全程錄音錄像，設(shè)立評標電子監(jiān)督室，選擇部分影響重大的項目，邀請人大代表、政協(xié)代表現(xiàn)場觀摩和監(jiān)督。通過種種方式讓社會各界更加了解政府采購工作，更加信任政府采購工作，更加支持政府采購工作。
建議：優(yōu)化宏觀制度和市場環(huán)境
完善相關(guān)法規(guī)制度
我國政府采購工作主要遵循的法律分別是2003年實施的《政府采購法》和2000年實施的《招標投標法》。作為同位階之法，二者內(nèi)容本不應(yīng)存在矛盾，而國外經(jīng)驗則是直接將招標投標納入政府采購框架之下。目前，兩法并存也是基于我國現(xiàn)有國情和體制，《〈招標投標法〉實施條例》的出臺已經(jīng)努力在與政府采購工作相協(xié)調(diào)，減少交叉，相信未來的《〈政府采購法〉實施條例》會讓我們的政府采購工作更加有法律支持，也更加具有操作性。不過，最終只有兩法的統(tǒng)一才能完全消除監(jiān)管主體、招標適用條件、供應(yīng)商資格、招標代理機構(gòu)、廢標及其處理、法律責任等方面規(guī)定不盡相同之處，才能讓法律更加完善健全、無縫可鉆。
另外，應(yīng)借鑒國外一些先進經(jīng)驗，借助法律修改完善，大部委機構(gòu)設(shè)置職能調(diào)整等東風，理順政府采購和工程招投標活動監(jiān)管體制。建立"決策、執(zhí)行、監(jiān)督"相分離的政府采購和工程招投標監(jiān)管體制，減少重復管轄和交叉管理。
建立統(tǒng)一的市場誠信體系
建立全省全國統(tǒng)一的政府采購誠信評價體系，建立統(tǒng)一的信息平臺和交易平臺，通過完善制度、加強教育，努力營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環(huán)境，使誠實守信者得到保護、作假失信者受到懲戒，為政府采購發(fā)展提供良好的道德保障。
加大對違法違規(guī)行為懲處力度
改進監(jiān)管制度和措施，各職能部門緊密配合，強化監(jiān)管職能。對采購活動的事前、事中、事后全程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督。對串標圍標行為加重加大處理力度，除了加大經(jīng)濟處罰力度之外，更需要嚴格禁止其參與任何地方的政府采購活動。從信息技術(shù)上看，我省各地都已經(jīng)建立了政府采購官方網(wǎng)站，違法違紀的情況具備及時公布和信息互通條件。只是當前缺少相關(guān)制度規(guī)定，需要盡快研究和制定，全面推廣和執(zhí)行，讓失信者無處可藏，讓政府采購活動灑滿陽光。
來源：政府采購信息報
