歐盟公共采購立法在動態(tài)中優(yōu)化
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發(fā)布日期：2012年11月12日
■ 賈康 劉軍民 王桂娟
深陷歐債危機泥潭，在財政緊張及經(jīng)濟停滯的雙重壓力下，歐盟各國政府越來越意識到，比以往任何時候都要更加合理地使用政府采購政策，以促進增長并增加就業(yè)。在此背景下，修訂完善公共采購法令成為歐盟整體公共采購現(xiàn)代化改革的核心之一。
歐盟公共采購立法歷程
歐盟公共采購的法律體系適用于所有成員國的政府部門和公共機構(gòu)，以及能源、水資源和交通運輸領(lǐng)域的公共或私營實體。該體系由條約、歐盟二級立法、公共部門指令、特殊部門指令、救濟指令、WTO《政府采購協(xié)議》和其他國際協(xié)議、國內(nèi)立法、歐洲法院和國內(nèi)法庭的判例、歐盟委員會和成員國以解釋和指導形式頒布的法規(guī)等構(gòu)成。其中，最核心的部分是一系列公共指令。
具體而言，歐盟關(guān)于公共采購的指令共有６個，包含４個針對政府部門和機構(gòu)的指令和２個針對公用事業(yè)的指令。其中，《關(guān)于協(xié)調(diào)公共貨物合同授予程序的指令》（簡稱“貨物采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)公共服務(wù)合同授予程序的指令》（簡稱“公共服務(wù)采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)公共工程合同授予程序的指令》（簡稱“公共工程采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運輸和電信部門采購程序的指令》（簡稱“公共事業(yè)采購指令”）為實體性法律，其余２個為針對救濟的程序性法律。
這些公共指令對于貨物、公共服務(wù)合同，合同主體，相應(yīng)的程序等都作了界定，是歐盟各成員國實施公共采購必須遵守的基本法律規(guī)范。其目的是為了協(xié)調(diào)各成員國國內(nèi)的合同授予程序，增強成員國之間采購程序和活動的透明性，改善公共供應(yīng)和服務(wù)合同的有效競爭，促進各成員國貨物和服務(wù)在單一市場中的自由流動。
1．貨物采購指令。該指令頒布于1970年，是歐盟頒布最早的采購指令，隨后進行了多次修訂。該指令規(guī)定，凡是符合《歐共體條約》第9條和第10條規(guī)定在歐共體內(nèi)自由流動的各類產(chǎn)品，成員國在采購時不得實施歧視性政策和措施，同時規(guī)定了貨物采購的方式和程序，并明確20萬歐元以下的小額采購、受國際協(xié)議規(guī)范的采購以及軍事采購等方面的采購項目，可不受指令約束。1988年該指令作出了修訂，修訂內(nèi)容包括限制談判采購方式的適用范圍，明確限額標準的計算方法，嚴格控制例外情況，并要求各采購機構(gòu)應(yīng)事先公布年度采購計劃和采購時間表，公告中標結(jié)果。
2．公共工程采購指令。該指令頒布于1971年，要求各成員公共部門的公共工程采購均應(yīng)實行國民待遇。其適用的公共工程范圍很廣，涉及歐盟內(nèi)經(jīng)濟活動一般工業(yè)法分類中與各類建筑或土木工程相關(guān)的工程施工與設(shè)計，包括特許工程項目。
3.公共服務(wù)采購指令。為了促進公共服務(wù)市場自由化，統(tǒng)一規(guī)范公共服務(wù)采購行為，歐盟于1992年頒布了公共服務(wù)采購指令。該指令將適用范圍分為“優(yōu)先”和“非優(yōu)先”兩類。優(yōu)先服務(wù)包括保養(yǎng)和維修服務(wù)、陸路運輸服務(wù)、計算機與相關(guān)服務(wù)、研究與開發(fā)服務(wù)等21個領(lǐng)域。非優(yōu)先服務(wù)涉及賓館與飯店服務(wù)、鐵路運輸服務(wù)、調(diào)查與保安服務(wù)等10大類。優(yōu)先服務(wù)必須嚴格按指令執(zhí)行，非優(yōu)先服務(wù)應(yīng)遵守非歧視和透明度原則。
4．公用事業(yè)采購指令。水、能源、交通運輸和電信部門的貨物和工程采購行為在其他指令中因下列原因都未涉及：一是公用事業(yè)采購規(guī)模龐大，是各成員國實現(xiàn)貿(mào)易保護的主要領(lǐng)域，因而刻意避開。二是公用事業(yè)項目的投資大，如果將公用事業(yè)納入貨物或工程指令中，就要抬高原有的限額標準，同時將大量采購項目排除在外。三是各成員國經(jīng)營公用事業(yè)的主體復雜，有國營的，也有不屬于政府采購市場開放清單中的私人公司，如果強行納入指令范圍，必然導致執(zhí)行中的混亂。因此，歐盟理事會決定對公用事業(yè)采購單獨予以規(guī)范，并在1990年通過了用事業(yè)采購指令，以規(guī)范水、能源、交通運輸和電信部門的采購行為。
2004年3月31日，歐洲議會與歐盟理事會頒布了2004/18/EC號指令，即《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購貨物、工程和服務(wù)程序的指令》，對此前3個規(guī)范貨物、服務(wù)和工程采購的指令進行了修訂合并；同時，頒布了2004/17/EC號指令，即《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運輸和郵政服務(wù)部門采購程序的指令》，對此前的公共事業(yè)采購指令進行了修訂。
新指令加強了關(guān)于政府采購領(lǐng)域非歧視及貨物和服務(wù)自由流動的規(guī)定；確保合同授予條約給予歐盟內(nèi)經(jīng)營者的待遇不低于ＧＰＡ給予其他締約國經(jīng)營者的待遇；通過協(xié)調(diào)合同授予程序、協(xié)調(diào)合同限額以上的設(shè)計競標等做法，盡可能考慮成員國的程序和慣例；提供國際公認的最佳做法以簡化手續(xù)和節(jié)約成本，包括構(gòu)建電子采購法律框架、啟動現(xiàn)代采購技術(shù)、使用標準公告形式和標準術(shù)語等共同采購語言。
根據(jù)新指令，除國防和安全領(lǐng)域外，貨物合同原則上均納入政府采購范圍；工程合同限于附錄1開放的工程項目；服務(wù)合同限于附錄1列出的服務(wù)項目。附錄還規(guī)定了各種合同的門檻價。附件1所列的中央政府實體貨物和服務(wù)的門檻價是13萬特別提款權(quán)（約合16萬歐元），包括少量的例外規(guī)定。附件2所列的中央政府以下實體貨物和服務(wù)的門檻價是20萬特別提款權(quán)（約合25萬歐元）。附件3所列的其他采購實體貨物和服務(wù)的門檻價通常為40萬特別提款權(quán)（約合50萬歐元）。3個附件中所有實體進行工程采購的門檻價是500萬特別提款權(quán)（約合624萬歐元）。
2007年12月，歐盟對2004/17/EC號指令和2004/18/EC號指令進行了修訂，降低了合同的門檻價，幅度約為2.4%-2.9%，從而擴大了指令所涵蓋的范圍。
立法最新趨勢
2011年12月，歐盟委員會在其最新公布的《單一市場法案》中，采納了對公共采購的修訂提案。這些提案旨在對歐盟的公共采購制度進行深度的完善與修訂，包括：修訂2004/17/EC 號指令和2004/18/EC號指令以及推出有關(guān)特許權(quán)的指令（之前，對特許權(quán)只在歐盟層面加以調(diào)控）。
目前，歐盟各成員國公共部門每年在貨物、服務(wù)和工程方面的支出大約占GDP的1/5。2008年開始的金融危機及之后的經(jīng)濟危機波及歐盟各個主要國家，在財政緊張及經(jīng)濟停滯的雙重壓力下，歐盟各國政府越來越意識到，政府采購政策，比以往任何時候，都要更加確保合理的使用，以促進增長并增加就業(yè)。在此背景下進行的相關(guān)指令修訂，是歐盟整體公共采購現(xiàn)代化改革的組成部分。2011年4月歐盟頒布的《單一市場法案》中，政府采購立法改革成為12個優(yōu)先行動中的一個。事實上，政府采購的效率問題已成為歐盟各國的關(guān)注焦點。公共部門及其供應(yīng)商需要靈活、簡單的工具以盡可能容易地獲得透明、有競爭力的合同，并實現(xiàn)“物有所值”。
所擬議的改革旨在全面革新現(xiàn)有的政府采購工具與手段，主要包括：
1．首要目標是簡化規(guī)則與程序，并使其更加靈活。因此，歐盟委員會特別建議：
（1）提高尋求談判的可能性，以使合同機構(gòu)能夠以最好的價格買到更能滿足需要的商品和服務(wù)。
（2）延伸及普及公共采購中電子通信技術(shù)的應(yīng)用，因為這對簡化公共投標提供了一種重要的手段。
（3）大幅削減行政管理負擔，包括減少授權(quán)經(jīng)營者需要提交的文件數(shù)量。
2．鼓勵中小企業(yè)獲得公共采購合同，主要措施包括減少行政負擔、激勵分包、限制對投標者融資能力方面的要求，以提高中小企業(yè)進入公共采購領(lǐng)域的可能。
3．使公共采購更好地服務(wù)于社會和環(huán)境方面的目標和標準，如生命全周期成本、考慮脆弱或殘疾人士，以有助于歐洲2020戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
4．改革還包括：完善現(xiàn)有措施，確保程序整合，以打擊徇私、腐敗；各成員國設(shè)置國家級專門機構(gòu)，負責監(jiān)控、評價和公共合同，以確保相關(guān)規(guī)則在實踐中被合理使用。
5．擬出臺特許權(quán)指令，使歐盟政府采購法律框架得以完整。擬議的特許權(quán)指令覆蓋了公共機構(gòu)與私人企業(yè)之間的合作協(xié)議，其中，私人企業(yè)承擔與基礎(chǔ)設(shè)施（港口、水量分布、停車、高速公路等）維護和開發(fā)、或關(guān)乎普遍經(jīng)濟利益的服務(wù)（能源、健康、水供給和處理、垃圾處理等）供給相聯(lián)的運營風險。
該指令的目的是要將服務(wù)特權(quán)納入歐盟政府采購體系，而目前這是唯一未被歐盟二級法律覆蓋的特許權(quán)。有了這一指令，可以建立明確的法律框架，以確保公共機構(gòu)履行其職責時具有必要的法律確定性。而且，該指令可以保證所有歐盟企業(yè)，包括中小企業(yè)，可以有效參與特許權(quán)市場競爭，這將有助于推動公私合伙制的發(fā)展。
（作者單位：財政部財政科學研究所）
來源：中國政府采購報
深陷歐債危機泥潭，在財政緊張及經(jīng)濟停滯的雙重壓力下，歐盟各國政府越來越意識到，比以往任何時候都要更加合理地使用政府采購政策，以促進增長并增加就業(yè)。在此背景下，修訂完善公共采購法令成為歐盟整體公共采購現(xiàn)代化改革的核心之一。
歐盟公共采購立法歷程
歐盟公共采購的法律體系適用于所有成員國的政府部門和公共機構(gòu)，以及能源、水資源和交通運輸領(lǐng)域的公共或私營實體。該體系由條約、歐盟二級立法、公共部門指令、特殊部門指令、救濟指令、WTO《政府采購協(xié)議》和其他國際協(xié)議、國內(nèi)立法、歐洲法院和國內(nèi)法庭的判例、歐盟委員會和成員國以解釋和指導形式頒布的法規(guī)等構(gòu)成。其中，最核心的部分是一系列公共指令。
具體而言，歐盟關(guān)于公共采購的指令共有６個，包含４個針對政府部門和機構(gòu)的指令和２個針對公用事業(yè)的指令。其中，《關(guān)于協(xié)調(diào)公共貨物合同授予程序的指令》（簡稱“貨物采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)公共服務(wù)合同授予程序的指令》（簡稱“公共服務(wù)采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)公共工程合同授予程序的指令》（簡稱“公共工程采購指令”）、《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運輸和電信部門采購程序的指令》（簡稱“公共事業(yè)采購指令”）為實體性法律，其余２個為針對救濟的程序性法律。
這些公共指令對于貨物、公共服務(wù)合同，合同主體，相應(yīng)的程序等都作了界定，是歐盟各成員國實施公共采購必須遵守的基本法律規(guī)范。其目的是為了協(xié)調(diào)各成員國國內(nèi)的合同授予程序，增強成員國之間采購程序和活動的透明性，改善公共供應(yīng)和服務(wù)合同的有效競爭，促進各成員國貨物和服務(wù)在單一市場中的自由流動。
1．貨物采購指令。該指令頒布于1970年，是歐盟頒布最早的采購指令，隨后進行了多次修訂。該指令規(guī)定，凡是符合《歐共體條約》第9條和第10條規(guī)定在歐共體內(nèi)自由流動的各類產(chǎn)品，成員國在采購時不得實施歧視性政策和措施，同時規(guī)定了貨物采購的方式和程序，并明確20萬歐元以下的小額采購、受國際協(xié)議規(guī)范的采購以及軍事采購等方面的采購項目，可不受指令約束。1988年該指令作出了修訂，修訂內(nèi)容包括限制談判采購方式的適用范圍，明確限額標準的計算方法，嚴格控制例外情況，并要求各采購機構(gòu)應(yīng)事先公布年度采購計劃和采購時間表，公告中標結(jié)果。
2．公共工程采購指令。該指令頒布于1971年，要求各成員公共部門的公共工程采購均應(yīng)實行國民待遇。其適用的公共工程范圍很廣，涉及歐盟內(nèi)經(jīng)濟活動一般工業(yè)法分類中與各類建筑或土木工程相關(guān)的工程施工與設(shè)計，包括特許工程項目。
3.公共服務(wù)采購指令。為了促進公共服務(wù)市場自由化，統(tǒng)一規(guī)范公共服務(wù)采購行為，歐盟于1992年頒布了公共服務(wù)采購指令。該指令將適用范圍分為“優(yōu)先”和“非優(yōu)先”兩類。優(yōu)先服務(wù)包括保養(yǎng)和維修服務(wù)、陸路運輸服務(wù)、計算機與相關(guān)服務(wù)、研究與開發(fā)服務(wù)等21個領(lǐng)域。非優(yōu)先服務(wù)涉及賓館與飯店服務(wù)、鐵路運輸服務(wù)、調(diào)查與保安服務(wù)等10大類。優(yōu)先服務(wù)必須嚴格按指令執(zhí)行，非優(yōu)先服務(wù)應(yīng)遵守非歧視和透明度原則。
4．公用事業(yè)采購指令。水、能源、交通運輸和電信部門的貨物和工程采購行為在其他指令中因下列原因都未涉及：一是公用事業(yè)采購規(guī)模龐大，是各成員國實現(xiàn)貿(mào)易保護的主要領(lǐng)域，因而刻意避開。二是公用事業(yè)項目的投資大，如果將公用事業(yè)納入貨物或工程指令中，就要抬高原有的限額標準，同時將大量采購項目排除在外。三是各成員國經(jīng)營公用事業(yè)的主體復雜，有國營的，也有不屬于政府采購市場開放清單中的私人公司，如果強行納入指令范圍，必然導致執(zhí)行中的混亂。因此，歐盟理事會決定對公用事業(yè)采購單獨予以規(guī)范，并在1990年通過了用事業(yè)采購指令，以規(guī)范水、能源、交通運輸和電信部門的采購行為。
2004年3月31日，歐洲議會與歐盟理事會頒布了2004/18/EC號指令，即《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購貨物、工程和服務(wù)程序的指令》，對此前3個規(guī)范貨物、服務(wù)和工程采購的指令進行了修訂合并；同時，頒布了2004/17/EC號指令，即《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運輸和郵政服務(wù)部門采購程序的指令》，對此前的公共事業(yè)采購指令進行了修訂。
新指令加強了關(guān)于政府采購領(lǐng)域非歧視及貨物和服務(wù)自由流動的規(guī)定；確保合同授予條約給予歐盟內(nèi)經(jīng)營者的待遇不低于ＧＰＡ給予其他締約國經(jīng)營者的待遇；通過協(xié)調(diào)合同授予程序、協(xié)調(diào)合同限額以上的設(shè)計競標等做法，盡可能考慮成員國的程序和慣例；提供國際公認的最佳做法以簡化手續(xù)和節(jié)約成本，包括構(gòu)建電子采購法律框架、啟動現(xiàn)代采購技術(shù)、使用標準公告形式和標準術(shù)語等共同采購語言。
根據(jù)新指令，除國防和安全領(lǐng)域外，貨物合同原則上均納入政府采購范圍；工程合同限于附錄1開放的工程項目；服務(wù)合同限于附錄1列出的服務(wù)項目。附錄還規(guī)定了各種合同的門檻價。附件1所列的中央政府實體貨物和服務(wù)的門檻價是13萬特別提款權(quán)（約合16萬歐元），包括少量的例外規(guī)定。附件2所列的中央政府以下實體貨物和服務(wù)的門檻價是20萬特別提款權(quán)（約合25萬歐元）。附件3所列的其他采購實體貨物和服務(wù)的門檻價通常為40萬特別提款權(quán)（約合50萬歐元）。3個附件中所有實體進行工程采購的門檻價是500萬特別提款權(quán)（約合624萬歐元）。
2007年12月，歐盟對2004/17/EC號指令和2004/18/EC號指令進行了修訂，降低了合同的門檻價，幅度約為2.4%-2.9%，從而擴大了指令所涵蓋的范圍。
立法最新趨勢
2011年12月，歐盟委員會在其最新公布的《單一市場法案》中，采納了對公共采購的修訂提案。這些提案旨在對歐盟的公共采購制度進行深度的完善與修訂，包括：修訂2004/17/EC 號指令和2004/18/EC號指令以及推出有關(guān)特許權(quán)的指令（之前，對特許權(quán)只在歐盟層面加以調(diào)控）。
目前，歐盟各成員國公共部門每年在貨物、服務(wù)和工程方面的支出大約占GDP的1/5。2008年開始的金融危機及之后的經(jīng)濟危機波及歐盟各個主要國家，在財政緊張及經(jīng)濟停滯的雙重壓力下，歐盟各國政府越來越意識到，政府采購政策，比以往任何時候，都要更加確保合理的使用，以促進增長并增加就業(yè)。在此背景下進行的相關(guān)指令修訂，是歐盟整體公共采購現(xiàn)代化改革的組成部分。2011年4月歐盟頒布的《單一市場法案》中，政府采購立法改革成為12個優(yōu)先行動中的一個。事實上，政府采購的效率問題已成為歐盟各國的關(guān)注焦點。公共部門及其供應(yīng)商需要靈活、簡單的工具以盡可能容易地獲得透明、有競爭力的合同，并實現(xiàn)“物有所值”。
所擬議的改革旨在全面革新現(xiàn)有的政府采購工具與手段，主要包括：
1．首要目標是簡化規(guī)則與程序，并使其更加靈活。因此，歐盟委員會特別建議：
（1）提高尋求談判的可能性，以使合同機構(gòu)能夠以最好的價格買到更能滿足需要的商品和服務(wù)。
（2）延伸及普及公共采購中電子通信技術(shù)的應(yīng)用，因為這對簡化公共投標提供了一種重要的手段。
（3）大幅削減行政管理負擔，包括減少授權(quán)經(jīng)營者需要提交的文件數(shù)量。
2．鼓勵中小企業(yè)獲得公共采購合同，主要措施包括減少行政負擔、激勵分包、限制對投標者融資能力方面的要求，以提高中小企業(yè)進入公共采購領(lǐng)域的可能。
3．使公共采購更好地服務(wù)于社會和環(huán)境方面的目標和標準，如生命全周期成本、考慮脆弱或殘疾人士，以有助于歐洲2020戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
4．改革還包括：完善現(xiàn)有措施，確保程序整合，以打擊徇私、腐敗；各成員國設(shè)置國家級專門機構(gòu)，負責監(jiān)控、評價和公共合同，以確保相關(guān)規(guī)則在實踐中被合理使用。
5．擬出臺特許權(quán)指令，使歐盟政府采購法律框架得以完整。擬議的特許權(quán)指令覆蓋了公共機構(gòu)與私人企業(yè)之間的合作協(xié)議，其中，私人企業(yè)承擔與基礎(chǔ)設(shè)施（港口、水量分布、停車、高速公路等）維護和開發(fā)、或關(guān)乎普遍經(jīng)濟利益的服務(wù)（能源、健康、水供給和處理、垃圾處理等）供給相聯(lián)的運營風險。
該指令的目的是要將服務(wù)特權(quán)納入歐盟政府采購體系，而目前這是唯一未被歐盟二級法律覆蓋的特許權(quán)。有了這一指令，可以建立明確的法律框架，以確保公共機構(gòu)履行其職責時具有必要的法律確定性。而且，該指令可以保證所有歐盟企業(yè)，包括中小企業(yè)，可以有效參與特許權(quán)市場競爭，這將有助于推動公私合伙制的發(fā)展。
（作者單位：財政部財政科學研究所）
來源：中國政府采購報
