■ 賈康 劉軍民 王桂娟
在當前歐洲債務(wù)危機纏身、經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，英國卡梅倫政府非常關(guān)注如何通過政府采購手段來促進經(jīng)濟的復蘇與增長。比如，致力于消除中小型企業(yè)發(fā)展中面臨的一些障礙，幫助中小型企業(yè)獲得政府采購合同；進一步精簡和優(yōu)化采購的流程，以便政府、供應(yīng)商都能進一步縮減成本；通過采購來促進企業(yè)的研發(fā)活動，激勵創(chuàng)新等。
◎支持中小企業(yè)發(fā)展
英國十分注重鼓勵中小企業(yè)參與政府采購市場，這不僅是基于公平考慮，而且是基于可持續(xù)發(fā)展考慮。目前，英國有480多萬家中小企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的99.9%，其提供的就業(yè)崗位占私營企業(yè)就業(yè)崗位數(shù)的60%，營業(yè)額占52%，但長期以來，英國中小企業(yè)直接獲得的政府采購合同額僅占政府采購合同總額的6.5%左右。為有效改變這一情況，英國中央政府設(shè)定了一個戰(zhàn)略目標，即希望把中央層面25%的采購合同授予給中小企業(yè)。為此，英國政府近年來采取了一系列舉措，以消除中小企業(yè)進入政府采購市場的壁壘。
1．精簡招標采購流程方便中小企業(yè)參與
2011年，英國內(nèi)閣辦公室就中小企業(yè)參與政府采購活動發(fā)布首份調(diào)查報告，報告揭示了英國政府采購在電子采購、程序等方面存在的問題。在報告公布的23起案例中，有不少中小企業(yè)抱怨參與政府采購需準備繁冗的資格審查文件。之前，采購方會在遵循法規(guī)的情況下，進行一項資格預審問卷調(diào)查，他們可以把這個資格預審的問卷發(fā)給供應(yīng)商，如果供應(yīng)商想?yún)⒓油稑说脑挘枰堰@個問卷填寫完，再反饋給采購方。但是現(xiàn)在中央政府認為開展這樣的問卷工作已失去了必要，因為對于中小企業(yè)來說，完成這種問卷是一個不小的負擔，同時還要與中央政府的各個部門去接觸。中央政府于是決定停止這種問卷的使用，免除資格預審程序，以減輕中小企業(yè)繁冗的項目文件準備負擔。
截至2011年底，在英國17個中央政府部門中，已有14個部門取消了10萬英鎊以下的政府采購項目的資格預審程序。2012年，所有中央政府部門都將取消該程序。英國內(nèi)閣辦公室表示，將會繼續(xù)調(diào)查報告中涉及的問題，此后每3個月發(fā)布一次相關(guān)情況的反饋。未來改革的方向是要進一步減少這種層層設(shè)卡的官僚主義，盡可能減少投標方的成本和負擔。
此外，英國政府2011年還通過網(wǎng)絡(luò)向中小企業(yè)提供了名為“贏得合同”的免費培訓課程，引導中小企業(yè)獲得政府采購合同。
2．通過拆分采購合同使中小企業(yè)獲益
在政府采購中，大型公司往往比較容易競得合同。在英國，為了確保中小企業(yè)的參與，政府可以要求中標企業(yè)對當?shù)氐闹行∑髽I(yè)進行分包，以使政府采購與當?shù)毓?yīng)鏈發(fā)展相兼容。合同拆分就是把一些采購價值大的大宗合同，比如說大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程合同，拆分成小份額的合同。實際上，這種合同分拆的要求在歐盟的2004/18/EC指令關(guān)于公共工程許可的第60條以及2009/81/EC指令中關(guān)于國防和安全采購的第21條，就有明確要求。
在英國曼徹斯特地區(qū)，有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，通過合同分包方式，每一英鎊的政府采購花費，約有43%的金額會通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈傳導最終落到當?shù)氐闹行」?yīng)商身上。小型公司可以存在于大型公司的供應(yīng)鏈中，大型公司也可以投資到小型公司中。
3．大力推動電子化采購
采購方式的創(chuàng)新能大大提高政府采購的效率。事實上，一些創(chuàng)新的采購工具已經(jīng)在政府部門得到了應(yīng)用。電子化采購能夠極大地簡化采購程序、減少浪費和通過鼓勵更為廣泛的競爭來提高采購效率、實現(xiàn)更好的采購結(jié)果，也使得采購過程更為透明，有利于廣大中小企業(yè)參與進來。通過啟用電子化招標采購，供應(yīng)商可以進行網(wǎng)上競標，透明、簡化、快捷的電子采購方式能節(jié)省項目投資成本和花費的5%至25%。商務(wù)辦公室執(zhí)行機構(gòu)發(fā)起的電子化采購，通過網(wǎng)站和網(wǎng)上系統(tǒng)操作整個采購過程，極大地方便了采購機構(gòu)和供應(yīng)商的聯(lián)系和交易；類似借記卡的采購卡的啟用為快速進行低額度交易提供了便捷方式，有助于改善采購過程中的官僚作風和低效；已建立的政府采購供應(yīng)網(wǎng)站則使中小企業(yè)投標低于10萬英鎊的政府合同變得更加便利。
在上述措施的綜合作用下，2011年，英國公共采購花在中小企業(yè)這方面的資金已經(jīng)增加了一倍，達到了政府采購合同總額的13.8%左右，這既包括直接的合同授予，也包括間接地通過供應(yīng)鏈合同分包方式獲得的業(yè)務(wù)。
◎激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
政府采購對技術(shù)創(chuàng)新的作用主要表現(xiàn)在: 一是政府采購為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了一個市場，對技術(shù)創(chuàng)新起著需求拉動作用，并在全社會技術(shù)的發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用，政府的參與在一定程度上彌補了創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)推廣應(yīng)用初期存在的市場失靈。二是政府采購通過對擬訂采購物品的性能規(guī)格進行明確要求，或?qū)Σ淮_定的創(chuàng)新方案與供應(yīng)商協(xié)商確定，可對技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮宏觀引導作用，政府可以根據(jù)國情和國家技術(shù)跨越戰(zhàn)略選擇需重點發(fā)展的技術(shù)項目。三是政府采購市場可以充當技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的實驗場，對技術(shù)創(chuàng)新起著重要的風險分擔作用。
然而創(chuàng)新和效率之間的關(guān)系是復雜的。長期以來，人們一直存在著一種偏見，認為與采購傳統(tǒng)的或已經(jīng)被驗證的成熟產(chǎn)品和方案相比，采購創(chuàng)新產(chǎn)品要冒更大的風險，而且花費也會更多，認為在節(jié)約公共采購支出與采購創(chuàng)新產(chǎn)品之間是存在矛盾的。倫敦交通局表示：“目前對于公共部門來說，還缺乏將公共采購作為創(chuàng)新支持手段的充分激勵。公共部門的買家沒有充分的激勵來采購創(chuàng)新產(chǎn)品。通常情況下，他們的工作重點是節(jié)約開支或者說是用更少的花費來提供更多更好的公共服務(wù)。”而曼徹斯特創(chuàng)新研究學院則支持通過公共采購來刺激創(chuàng)新，他們認為通過積極采購創(chuàng)新產(chǎn)品和方案從長遠來看能使政府公共服務(wù)提供變得更為有效。目前的緊縮預算可能違背這一原則，因為作為一項創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，其初始成本往往高于一個已有的、成熟的產(chǎn)品或服務(wù)，也可能恰恰就因為這一點，忽視了基于全生命周期成本(長期成本效益)的效率改進。
目前，英國激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主要做法包括：
一是實行前商業(yè)化采購政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，簡稱PPI）。此種方式是指在商品尚未進入生產(chǎn)或大規(guī)模商業(yè)化之前，公共采購部門即與供應(yīng)商簽訂遠期合約，約定在未來的某個時間按照事先確定的績效目標和成本條款來供應(yīng)商品或服務(wù)。這種采購方式一般分為3個階段：第一步是方案探索階段，在此階段可能會邀請6家至7家供應(yīng)商進入。第二階段是產(chǎn)品定型和試生產(chǎn)階段。第三階段為應(yīng)用測試階段。隨著階段的推進，根據(jù)評估情況，供應(yīng)商的數(shù)量可以逐步減少，但在第三階段，至少應(yīng)保留2家以上的供應(yīng)商以保持未來市場的競爭性。
很顯然，PPI方式面臨的風險會比較高，不僅有來自技術(shù)方面（即技術(shù)能否成功轉(zhuǎn)化和被應(yīng)用）的風險，也有來自非技術(shù)方面的風險（如成本估測的不確定性風險），解決的方向是建立一種機制，盡可能地讓采購方和供應(yīng)商共同分擔這種創(chuàng)新風險和收益。
二是實施小型企業(yè)創(chuàng)新計劃（Small Business Research Initiative ，簡稱SBRI）。該計劃通過較大范圍地動員企業(yè)，讓這些企業(yè)之間相互競爭，為公共部門的某些具體需求研發(fā)提出創(chuàng)新解決方案，通過綜合評判，最后擇優(yōu)從企業(yè)的各種設(shè)計中采購產(chǎn)品和創(chuàng)新解決方案。SBRI使公共部門在產(chǎn)品或技術(shù)方案開發(fā)的初始階段就與供應(yīng)商緊密接洽，通過合作實現(xiàn)最佳采購。
目前SBRI計劃的規(guī)模還相當小，每年的資金預算大約只有2500萬英鎊。盡管如此，實踐表明這一采購方式對于企業(yè)創(chuàng)新的激勵作用是十分顯著的。
對于政府采購部門來說，通過SBRI模式可以廣泛激勵企業(yè)就具體需求開發(fā)出創(chuàng)新性的解決方案，這種方案有利于從整體、長效的角度來降低政府公共服務(wù)提供成本，從而更好地實現(xiàn)采購的物有所值。同時，在此過程中，通過成效評估、以結(jié)果為導向來分階段地進行采購支付，也能有效控制和降低公共部門在采購創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)中面臨的風險。
事實上，政府在采購創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和具體解決方案時并非不考慮采購成本，只不過不局限于即期，而是從全生命周期的角度來對高技術(shù)產(chǎn)品的成本和收益進行量化，使決策更加科學，能夠更好地實現(xiàn)物有所值。
而對于企業(yè)來說，SBRI為其提供了一個與政府部門和公共機構(gòu)接觸的良好市場機會，以展示企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和設(shè)計方案。在最后階段成功獲得采購合同的企業(yè)將得到全成本的補償，還可同時保留創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)。SBRI方式對創(chuàng)新項目的早期發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金支持，并為打開潛在的市場機會指出了發(fā)展路線，這對于中小企業(yè)來說尤為重要。
三是遠期采購合約方式（Forward Commitment Procurement，簡稱FCP)。遠期采購合約模式為處于研發(fā)中的創(chuàng)新產(chǎn)品提供購買承諾，即約定在未來某個時間以某一成本來采購符合一定績效要求的產(chǎn)品。在這種方式下，更注重的是基于未來特定目標的產(chǎn)出和績效，而非基于眼前的需要。它可以有效解決政府要采購某種市場上尚不存在或者成本過高的產(chǎn)品的難題。
在這種方式下，實施政府采購的部門和公共機構(gòu)在采購之前就積極地與市場中的企業(yè)去互動，讓他們更加清晰地知道采購過程當中需要滿足什么樣的標準和條件，以及最終合同授予的具體標準和條件。但采購過程一旦開始，每個參與者所面對的都將是一個平等的競技場，所有投標都會依照相關(guān)標準來客觀地被評估，而不再考慮其他的外在因素、附加條件和政治因素等等。
遠期采購合約方式實施起來分為3個階段:
確定采購需求——即發(fā)布需要解決具體問題的公共采購需求。
市場接洽階段——在項目早期階段就積極地與市場潛在的供應(yīng)商接觸，告知需求，獲得反饋，培育不同的供應(yīng)鏈。
采購實施階段——對最優(yōu)的方案簽訂最終正式采購合同。
當然，在創(chuàng)新性產(chǎn)品采購中，價格通常也是最重要的評價因素之一，但價格因素是通過商品和服務(wù)的完整生命周期來計算的。因此，初期投入很高，但是運行維護以及處理成本低、能源效率高的產(chǎn)品是更具成本效益的選擇，從長遠來看更為合理。
（作者單位：財政部財政科學研究所）
來源：中國政府采購報
