如何做好招投標監(jiān)管平臺下的財政監(jiān)管
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發(fā)布日期：2012年12月13日
■ 王成斌
近年來，招標投標管理體制改革步伐不斷加快，一些地區(qū)組建了招投標市場交易平臺及其市場監(jiān)管機構(gòu)，將財政、建設(shè)、國土、水利等部門管理的招投標操作及監(jiān)管職能進行了“大一統(tǒng)”。以某市為例，2007年，該市組建了招投標交易市場交易平臺（以下簡稱“招投標市場”），市紀委新設(shè)招投標廉政監(jiān)管辦公室（以下簡稱“廉政監(jiān)管辦”），常駐在招投標市場開展廉政監(jiān)管工作。為加強招投標市場的管理，廉政監(jiān)管辦進行了硬件和軟件上的投入，出臺了廉政管理、全過程監(jiān)管方面的一系列制度；建立了信息發(fā)布系統(tǒng)、會議系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和招標投標網(wǎng)等。該市財政、建設(shè)、國土、水利等多個行業(yè)主管部門的招標采購機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)，按照廉政監(jiān)管辦的要求一并駐場辦公。在監(jiān)管模式上，該市形成了以廉政監(jiān)管辦監(jiān)管為主，行業(yè)監(jiān)管為輔的招投標監(jiān)管模式。筆者認為，在這種背景下，如何創(chuàng)新模式，明確職責，做好招投標監(jiān)管平臺下的財政監(jiān)管工作，已成為亟待研究和解決的問題。
◎監(jiān)管工作面臨的困難及問題
組建招投標市場，在減少機構(gòu)設(shè)置、實現(xiàn)資源共享以及對建設(shè)工程領(lǐng)域突出問題的治理等方面均取得一定的效果。然而，多部門共同行使對政府采購的監(jiān)管權(quán)限，不僅有違《政府采購法》立法本意，而且造成了財政監(jiān)管缺位，弱化了財政監(jiān)管的職能，致使財政部門政府采購監(jiān)管工作無法作為。
1.曲解監(jiān)管內(nèi)涵，造成了財政監(jiān)管的缺位。
財政部門對政府采購的監(jiān)管內(nèi)涵主要體現(xiàn)3個方面：一是財政監(jiān)管權(quán)是法律賦予的。《政府采購法》規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！倍秦斦O(jiān)管包含了部門預(yù)算、項目論證、計劃審批、市場招標和驗收效評等方面的監(jiān)管，是一個系統(tǒng)的、全程的監(jiān)管。三是政府采購是財政支出改革的組成部分，其上連部門預(yù)算，下銜國庫集中支付，是財政支出管理體制改革的重要組成部分，三者環(huán)環(huán)相扣，前后一體。廉政監(jiān)管辦將政府采購監(jiān)管權(quán)從財政部門中割裂，代替財政行使政府采購監(jiān)管權(quán)的做法，不但無法律依據(jù)，而且與《政府采購法》定義的監(jiān)管內(nèi)涵有所悖逆。這種對監(jiān)管概念的片面理解，曲解了監(jiān)管的豐富內(nèi)涵，割裂了財政監(jiān)管鏈，重創(chuàng)了財政支出3項改革的配套效能，直接導致了監(jiān)管工作的嚴重缺位。
2.收歸監(jiān)管職責，弱化了財政監(jiān)管的職能。
廉政監(jiān)管辦為強化對政府采購工作的監(jiān)管，違背廉政監(jiān)管的本意，在審批權(quán)限、采購程序等方面，不斷延伸監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管執(zhí)行力度，弱化了財政部門對采購活動的監(jiān)管職能。主要表現(xiàn)在：
一是越權(quán)審批政府采購計劃。財政部門按規(guī)定審批采購計劃，現(xiàn)實中多次拒絕了某些采購人不合理的采購需求。而某些采購人采取回避財政部門監(jiān)管的辦法，“繞道”獲得了廉政監(jiān)管辦的批準，達到了采用自行采購等其他方式進行招標采購的目的。另外，廉政監(jiān)管辦多次強行將財政部門已批轉(zhuǎn)政府采購中心組織的工程類項目，劃離財政部門的監(jiān)管范圍。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定：財政部門是政府采購監(jiān)管的主管部門，履行審批采購計劃的職責。廉政監(jiān)管辦超越權(quán)限盲目審批采購計劃，造成了采購人在報審采購計劃、委托招標機構(gòu)、支付采購資金等方面的混亂。
二是越位變更政府采購方式。依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》規(guī)定，合格有效的供應(yīng)商不足3家時，可依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門報告進行采購方式的變更。而廉政監(jiān)管辦不顧政府采購法律法規(guī)，強制以“終裁委”的身份，取代上級財政部門履行變更采購方式的審批職責，越位行使審批職責。
三是擅自縮減財政監(jiān)管空間。廉政監(jiān)管辦在制定招投標市場相關(guān)制度時，較為片面地將集采目錄內(nèi)的工程類項目提高最低限額標準，從財政部門監(jiān)管范圍內(nèi)剝離，劃歸其他代理其他代理機構(gòu)采購。采購人面對不同的政府采購政策文件規(guī)定，無所適從。因而，化整為零、另列名目的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分集采項目游離于財政部門監(jiān)管范圍之外，縮小了政府采購財政監(jiān)管的空間。
四是違規(guī)發(fā)布政府采購信息。廉政監(jiān)管辦要求發(fā)布政府采購信息時，不但要在市政府采購網(wǎng)上公布，同時要在市招標投標網(wǎng)上進行公布。根據(jù)《政府采購信息公告管理辦法》的規(guī)定，招標投標網(wǎng)不是財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體，不具有合法性。
3.喪失監(jiān)管主體，必然致使財政部門行政難作為。
財政部門在行政權(quán)力影響下，逐漸喪失了政府采購的監(jiān)管主體地位和處理問題的決定權(quán)。筆者認為，由于財政監(jiān)管工作的缺位，必然形成財政部門行政不作為的事實。雖然，財政部門監(jiān)管缺位、行政難作為的情形是因政府行政權(quán)力所致，但是，由于監(jiān)管主體的變更，事實上已形成了財政部門與廉政監(jiān)管辦在監(jiān)管權(quán)利上的委托與被委托關(guān)系。依據(jù)“權(quán)利可以委托，責任不能豁免”的原則，一旦項目發(fā)生訴訟爭議，那站在被告席上的不是廉政監(jiān)管辦，而是財政部門。另外，由于財政監(jiān)管工作的缺位，招標過程可能會出現(xiàn)不當之處，引起供應(yīng)商的投訴案件。然而，在投訴案件處理的權(quán)責上，根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》“縣級以上各級人民政府財政部門負責依法受理和處理供應(yīng)商投訴”的規(guī)定，廉政監(jiān)管辦無權(quán)受理和處理投訴案件，仍然需要財政部門依法處理。財政部門如果不直接參與招標過程的監(jiān)管，無法依法行使處理問題的決定權(quán)，那必將增加辦理投訴案件的難度。
◎關(guān)于創(chuàng)新監(jiān)管模式的設(shè)想
溫家寶總理在《讓權(quán)力在陽光下運行》文章中指出：“要進一步推進招標投標管理改革。整合各部門分散設(shè)立的招投標市場，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標和公共資源交易市場?！睆闹胁浑y看出，分散在各行業(yè)主管部門招標采購的采購模式，已不符合形勢發(fā)展的需要；而已建立的獨立于財政部門的招投標市場及監(jiān)管平臺，也不符合政府采購制度改革的一般規(guī)律。筆者認為，只有在法律的框架下，建立隸屬于財政部門的招標市場及其監(jiān)管機構(gòu)，才能使創(chuàng)新改革的結(jié)果得以可持性發(fā)展。
1.加強領(lǐng)導組織體系建設(shè)，建立有權(quán)威的領(lǐng)導組織和綜合監(jiān)管機構(gòu)。 一要組建由市政府牽頭，財政、監(jiān)察、審計、建設(shè)、國土、水利等部門參加的招投標工作領(lǐng)導小組，加強政府對招投標工作中重大問題的協(xié)調(diào)處理。二要調(diào)整政府采購監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。提高政府采購管理機構(gòu)的級別，將監(jiān)管機構(gòu)級別提高到隸屬于財政部門的二級行政單位，成立政府采購監(jiān)督管理局，加強對招投標市場的綜合行政執(zhí)法和監(jiān)督管理。三要改革招投標市場運行模式。精心打造在財政監(jiān)管下的，政府采購中心和政府采購代理機構(gòu)聯(lián)合招標模式。尋求外地的高資質(zhì)、管理規(guī)范的代理機構(gòu)進駐本市市場，共同做好政府采購項目招投標工作。
2.構(gòu)建分工制衡的監(jiān)管體系，強化對招投標市場的綜合監(jiān)管。
市政府要盡快出臺政府采購監(jiān)管辦法，重點明確3個層面的監(jiān)管職責。一是要明確財政部門與廉政監(jiān)管辦的監(jiān)管職責。財政部門與廉政監(jiān)管辦之間是主體監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管的關(guān)系，是全程監(jiān)管與階段監(jiān)管的關(guān)系。二是要明確各行業(yè)主管招投標部門的職責。要將各行業(yè)的分散監(jiān)管向整體綜合協(xié)管轉(zhuǎn)變。三是要明確其他部門的監(jiān)管職責。審計機關(guān)要重點監(jiān)督資金使用的合法性及有關(guān)財經(jīng)紀律等問題；監(jiān)察機關(guān)要重點監(jiān)察政府采購公職人員的黨風政風紀律。
3.推進績效評價體系建設(shè)，完善財政監(jiān)管全程介入機制。
要將政府采購績效評價工作，作為加強財政全程介入監(jiān)管的重要舉措。要專門成立政府采購績效評價小組，制定完善績效評價體系的相關(guān)制度和評價標準。充分利用績效評價工作的規(guī)范要求，積極參與政府采購事前、事中、事后全流程活動，加強政府采購工作的監(jiān)管力度。一是開展“要不要買”的審核監(jiān)管。從源頭上把住采購項目安排的合理性，注重采購項目事前預(yù)測、投資評估和論證，落實政府采購政策功能，加強對采購需求的審核監(jiān)督。二是開展“如何來買”的規(guī)范監(jiān)管。從程序上監(jiān)督采購行為的規(guī)范性，注重加強具體采購環(huán)節(jié)、采購過程與方式的管理，加強采購程序的規(guī)范監(jiān)管。三是開展“買得如何”的評價監(jiān)管。從撥款上審核資金的使用方向及績效成果，對已完結(jié)的采購事項及采購結(jié)果，依照規(guī)定進行核查、考核。督促采購當事人更加自覺地遵守法律，不斷提高采購質(zhì)量和采購水平。
（作者單位：江蘇省揚中市財政局）
來源：中國政府采購報
近年來，招標投標管理體制改革步伐不斷加快，一些地區(qū)組建了招投標市場交易平臺及其市場監(jiān)管機構(gòu)，將財政、建設(shè)、國土、水利等部門管理的招投標操作及監(jiān)管職能進行了“大一統(tǒng)”。以某市為例，2007年，該市組建了招投標交易市場交易平臺（以下簡稱“招投標市場”），市紀委新設(shè)招投標廉政監(jiān)管辦公室（以下簡稱“廉政監(jiān)管辦”），常駐在招投標市場開展廉政監(jiān)管工作。為加強招投標市場的管理，廉政監(jiān)管辦進行了硬件和軟件上的投入，出臺了廉政管理、全過程監(jiān)管方面的一系列制度；建立了信息發(fā)布系統(tǒng)、會議系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和招標投標網(wǎng)等。該市財政、建設(shè)、國土、水利等多個行業(yè)主管部門的招標采購機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)，按照廉政監(jiān)管辦的要求一并駐場辦公。在監(jiān)管模式上，該市形成了以廉政監(jiān)管辦監(jiān)管為主，行業(yè)監(jiān)管為輔的招投標監(jiān)管模式。筆者認為，在這種背景下，如何創(chuàng)新模式，明確職責，做好招投標監(jiān)管平臺下的財政監(jiān)管工作，已成為亟待研究和解決的問題。
◎監(jiān)管工作面臨的困難及問題
組建招投標市場，在減少機構(gòu)設(shè)置、實現(xiàn)資源共享以及對建設(shè)工程領(lǐng)域突出問題的治理等方面均取得一定的效果。然而，多部門共同行使對政府采購的監(jiān)管權(quán)限，不僅有違《政府采購法》立法本意，而且造成了財政監(jiān)管缺位，弱化了財政監(jiān)管的職能，致使財政部門政府采購監(jiān)管工作無法作為。
1.曲解監(jiān)管內(nèi)涵，造成了財政監(jiān)管的缺位。
財政部門對政府采購的監(jiān)管內(nèi)涵主要體現(xiàn)3個方面：一是財政監(jiān)管權(quán)是法律賦予的。《政府采購法》規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！倍秦斦O(jiān)管包含了部門預(yù)算、項目論證、計劃審批、市場招標和驗收效評等方面的監(jiān)管，是一個系統(tǒng)的、全程的監(jiān)管。三是政府采購是財政支出改革的組成部分，其上連部門預(yù)算，下銜國庫集中支付，是財政支出管理體制改革的重要組成部分，三者環(huán)環(huán)相扣，前后一體。廉政監(jiān)管辦將政府采購監(jiān)管權(quán)從財政部門中割裂，代替財政行使政府采購監(jiān)管權(quán)的做法，不但無法律依據(jù)，而且與《政府采購法》定義的監(jiān)管內(nèi)涵有所悖逆。這種對監(jiān)管概念的片面理解，曲解了監(jiān)管的豐富內(nèi)涵，割裂了財政監(jiān)管鏈，重創(chuàng)了財政支出3項改革的配套效能，直接導致了監(jiān)管工作的嚴重缺位。
2.收歸監(jiān)管職責，弱化了財政監(jiān)管的職能。
廉政監(jiān)管辦為強化對政府采購工作的監(jiān)管，違背廉政監(jiān)管的本意，在審批權(quán)限、采購程序等方面，不斷延伸監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管執(zhí)行力度，弱化了財政部門對采購活動的監(jiān)管職能。主要表現(xiàn)在：
一是越權(quán)審批政府采購計劃。財政部門按規(guī)定審批采購計劃，現(xiàn)實中多次拒絕了某些采購人不合理的采購需求。而某些采購人采取回避財政部門監(jiān)管的辦法，“繞道”獲得了廉政監(jiān)管辦的批準，達到了采用自行采購等其他方式進行招標采購的目的。另外，廉政監(jiān)管辦多次強行將財政部門已批轉(zhuǎn)政府采購中心組織的工程類項目，劃離財政部門的監(jiān)管范圍。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定：財政部門是政府采購監(jiān)管的主管部門，履行審批采購計劃的職責。廉政監(jiān)管辦超越權(quán)限盲目審批采購計劃，造成了采購人在報審采購計劃、委托招標機構(gòu)、支付采購資金等方面的混亂。
二是越位變更政府采購方式。依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》規(guī)定，合格有效的供應(yīng)商不足3家時，可依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門報告進行采購方式的變更。而廉政監(jiān)管辦不顧政府采購法律法規(guī)，強制以“終裁委”的身份，取代上級財政部門履行變更采購方式的審批職責，越位行使審批職責。
三是擅自縮減財政監(jiān)管空間。廉政監(jiān)管辦在制定招投標市場相關(guān)制度時，較為片面地將集采目錄內(nèi)的工程類項目提高最低限額標準，從財政部門監(jiān)管范圍內(nèi)剝離，劃歸其他代理其他代理機構(gòu)采購。采購人面對不同的政府采購政策文件規(guī)定，無所適從。因而，化整為零、另列名目的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分集采項目游離于財政部門監(jiān)管范圍之外，縮小了政府采購財政監(jiān)管的空間。
四是違規(guī)發(fā)布政府采購信息。廉政監(jiān)管辦要求發(fā)布政府采購信息時，不但要在市政府采購網(wǎng)上公布，同時要在市招標投標網(wǎng)上進行公布。根據(jù)《政府采購信息公告管理辦法》的規(guī)定，招標投標網(wǎng)不是財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體，不具有合法性。
3.喪失監(jiān)管主體，必然致使財政部門行政難作為。
財政部門在行政權(quán)力影響下，逐漸喪失了政府采購的監(jiān)管主體地位和處理問題的決定權(quán)。筆者認為，由于財政監(jiān)管工作的缺位，必然形成財政部門行政不作為的事實。雖然，財政部門監(jiān)管缺位、行政難作為的情形是因政府行政權(quán)力所致，但是，由于監(jiān)管主體的變更，事實上已形成了財政部門與廉政監(jiān)管辦在監(jiān)管權(quán)利上的委托與被委托關(guān)系。依據(jù)“權(quán)利可以委托，責任不能豁免”的原則，一旦項目發(fā)生訴訟爭議，那站在被告席上的不是廉政監(jiān)管辦，而是財政部門。另外，由于財政監(jiān)管工作的缺位，招標過程可能會出現(xiàn)不當之處，引起供應(yīng)商的投訴案件。然而，在投訴案件處理的權(quán)責上，根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》“縣級以上各級人民政府財政部門負責依法受理和處理供應(yīng)商投訴”的規(guī)定，廉政監(jiān)管辦無權(quán)受理和處理投訴案件，仍然需要財政部門依法處理。財政部門如果不直接參與招標過程的監(jiān)管，無法依法行使處理問題的決定權(quán)，那必將增加辦理投訴案件的難度。
◎關(guān)于創(chuàng)新監(jiān)管模式的設(shè)想
溫家寶總理在《讓權(quán)力在陽光下運行》文章中指出：“要進一步推進招標投標管理改革。整合各部門分散設(shè)立的招投標市場，加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的招投標和公共資源交易市場?！睆闹胁浑y看出，分散在各行業(yè)主管部門招標采購的采購模式，已不符合形勢發(fā)展的需要；而已建立的獨立于財政部門的招投標市場及監(jiān)管平臺，也不符合政府采購制度改革的一般規(guī)律。筆者認為，只有在法律的框架下，建立隸屬于財政部門的招標市場及其監(jiān)管機構(gòu)，才能使創(chuàng)新改革的結(jié)果得以可持性發(fā)展。
1.加強領(lǐng)導組織體系建設(shè)，建立有權(quán)威的領(lǐng)導組織和綜合監(jiān)管機構(gòu)。 一要組建由市政府牽頭，財政、監(jiān)察、審計、建設(shè)、國土、水利等部門參加的招投標工作領(lǐng)導小組，加強政府對招投標工作中重大問題的協(xié)調(diào)處理。二要調(diào)整政府采購監(jiān)管機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)。提高政府采購管理機構(gòu)的級別，將監(jiān)管機構(gòu)級別提高到隸屬于財政部門的二級行政單位，成立政府采購監(jiān)督管理局，加強對招投標市場的綜合行政執(zhí)法和監(jiān)督管理。三要改革招投標市場運行模式。精心打造在財政監(jiān)管下的，政府采購中心和政府采購代理機構(gòu)聯(lián)合招標模式。尋求外地的高資質(zhì)、管理規(guī)范的代理機構(gòu)進駐本市市場，共同做好政府采購項目招投標工作。
2.構(gòu)建分工制衡的監(jiān)管體系，強化對招投標市場的綜合監(jiān)管。
市政府要盡快出臺政府采購監(jiān)管辦法，重點明確3個層面的監(jiān)管職責。一是要明確財政部門與廉政監(jiān)管辦的監(jiān)管職責。財政部門與廉政監(jiān)管辦之間是主體監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管的關(guān)系，是全程監(jiān)管與階段監(jiān)管的關(guān)系。二是要明確各行業(yè)主管招投標部門的職責。要將各行業(yè)的分散監(jiān)管向整體綜合協(xié)管轉(zhuǎn)變。三是要明確其他部門的監(jiān)管職責。審計機關(guān)要重點監(jiān)督資金使用的合法性及有關(guān)財經(jīng)紀律等問題；監(jiān)察機關(guān)要重點監(jiān)察政府采購公職人員的黨風政風紀律。
3.推進績效評價體系建設(shè)，完善財政監(jiān)管全程介入機制。
要將政府采購績效評價工作，作為加強財政全程介入監(jiān)管的重要舉措。要專門成立政府采購績效評價小組，制定完善績效評價體系的相關(guān)制度和評價標準。充分利用績效評價工作的規(guī)范要求，積極參與政府采購事前、事中、事后全流程活動，加強政府采購工作的監(jiān)管力度。一是開展“要不要買”的審核監(jiān)管。從源頭上把住采購項目安排的合理性，注重采購項目事前預(yù)測、投資評估和論證，落實政府采購政策功能，加強對采購需求的審核監(jiān)督。二是開展“如何來買”的規(guī)范監(jiān)管。從程序上監(jiān)督采購行為的規(guī)范性，注重加強具體采購環(huán)節(jié)、采購過程與方式的管理，加強采購程序的規(guī)范監(jiān)管。三是開展“買得如何”的評價監(jiān)管。從撥款上審核資金的使用方向及績效成果，對已完結(jié)的采購事項及采購結(jié)果，依照規(guī)定進行核查、考核。督促采購當事人更加自覺地遵守法律，不斷提高采購質(zhì)量和采購水平。
（作者單位：江蘇省揚中市財政局）
來源：中國政府采購報
