政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。我國部分地方政府在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)方面做過不少有益探索和嘗試，涉及到社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、城市規(guī)劃、教育醫(yī)療、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的諸多方面。
這些探索和嘗試不僅填補(bǔ)了我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐空白，也為正式推行政府購買公共服務(wù)奠定了一定的理論基礎(chǔ)，同時(shí)營造了良好的工作氛圍。
現(xiàn)狀：缺乏制度保障 購買效率較低
雖然我國政府購買公共服務(wù)有過不少成功案例，但是我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，我國政府購買公共服務(wù)還處于探索階段，仍存在許多問題。
規(guī)模小 購買缺乏連續(xù)性
我國政府購買公共服務(wù)還停留在自發(fā)階段，各級政府還沒有制訂共服務(wù)購買的計(jì)劃和目錄，相關(guān)部門需根據(jù)實(shí)際工作需要自發(fā)決定實(shí)施購買。項(xiàng)目數(shù)量少，購買領(lǐng)域狹窄，主要局限在社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老以及承接政府部門部分職能等方面。
資金規(guī)模小，特別是省級地方政府用于政府購買公共服務(wù)的資金規(guī)模小，通過購買形式實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)支出在整個(gè)政府公共服務(wù)支出所占比例非常低。
此外，購買還缺乏連續(xù)性，今年實(shí)施購買的項(xiàng)目明年也許就被取消，這種"朝令夕改"的做法直接影響到社會(huì)組織參加購買活動(dòng)的積極性。
缺乏公開競爭
按照公共服務(wù)購買的定義以及國際慣例，政府購買公共服務(wù)是政府采購的一部分，公開競爭原則是政府購買公共服務(wù)的一般性原則，購買雙方主體獨(dú)立是政府購買公共服務(wù)的必要條件。
在政府購買公共服務(wù)開展較早的西方國家，政府向社會(huì)公布購買服務(wù)的預(yù)算，社會(huì)組織通過政府采購公開招標(biāo)的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務(wù)。
在我國，除廣東、上海、無錫、寧波等少數(shù)地方外，政府購買公共服務(wù)絕大部分還沒有通過政府采購來實(shí)施，有的購買人自己選擇，直接委托某些社會(huì)組織實(shí)施，有的購買人自己成立社會(huì)組織來實(shí)施。
由于缺乏公開競爭，社會(huì)組織對政府購買公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還會(huì)導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問題的出現(xiàn)。
社會(huì)組織總量偏少
社會(huì)組織作為政府購買公共服務(wù)的一個(gè)重要參與主體，其結(jié)構(gòu)比例、服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)化程度對政府購買公共服務(wù)的健康蓬勃發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。
目前，我國各地社會(huì)組織總體數(shù)量較少。以江蘇省為例，雖然有3萬多家社會(huì)組織，數(shù)量領(lǐng)先全國各省份，但仍然存在質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、能夠承接公共服務(wù)的專業(yè)化組織偏少等問題。一旦政府購買公共服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，在社會(huì)組織沒有發(fā)育完全的情況下，必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)組織無力承接、服務(wù)質(zhì)量堪憂等一系列問題。
制度保障缺失
目前，我國地方政府購買公共服務(wù)普遍處于"摸著石頭過河"的狀態(tài)，缺乏制度上的規(guī)范性。除廣東、上海等省、市外，我國省級政府沒有出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為。市一級也僅有無錫、杭州、寧波、廣州等少數(shù)地級市出臺(tái)了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見。
由于沒有政府相關(guān)文件確立政府購買公共服務(wù)的法定地位，沒有對其概念、范圍、操作流程、資金撥付、績效監(jiān)督等作出明確規(guī)定，在制度保障缺失的情況下，政府購買公共服務(wù)就難以長足發(fā)展。
社會(huì)管理機(jī)制尚未建立
盡管我國行政審批制度改革已推行多年，政府下放了很多可以由社會(huì)組織行使的社會(huì)管理職權(quán)，但客觀地說，科學(xué)的社會(huì)管理機(jī)制尚未建立，應(yīng)由社會(huì)組織承接的職能仍由政府部門行駛。
另外，事業(yè)單位分類改革在我國才剛剛起步，很多應(yīng)轉(zhuǎn)為社會(huì)組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤。很多政府可以通過購買獲得的服務(wù)仍由這些事業(yè)單位來承擔(dān)。
財(cái)政資金使用效率低
按國際慣例，政府購買公共服務(wù)時(shí)，購買方只負(fù)責(zé)監(jiān)督被購買方提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，它們跟財(cái)政資金不直接發(fā)生關(guān)系，財(cái)政資金是由財(cái)政部門在審核購買合同后直接支付給被購買方手中。
而目前我國很多財(cái)政專項(xiàng)資金是由購買方實(shí)際決定著資金的使用對象，財(cái)政部門僅僅承擔(dān)著資金撥付職能，財(cái)政資金一旦脫離了財(cái)政部門的監(jiān)管，資金使用的有效性也就無從談起。
對策：深入調(diào)研 確定購買范圍
為推動(dòng)我國政府購買公共服務(wù)改革健康發(fā)展，針對上述我國地方政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中存在的問題，現(xiàn)提出以下五個(gè)方面的對策和建議。
開展深入調(diào)研
為制定符合各地實(shí)際的政府購買公共服務(wù)政策，地方政府有必要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研。
一是到起步較早、政府購買公共服務(wù)體制比較成熟完善的廣東、上海等省、市調(diào)研，認(rèn)真學(xué)習(xí)這些省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；二是在本地廣泛調(diào)研，選擇本地已經(jīng)開展購買服務(wù)的項(xiàng)目開展調(diào)研，了解購買服務(wù)的實(shí)施過程、承接服務(wù)的社會(huì)組織情況以及財(cái)政資金撥付使用情況；三是調(diào)查了解本地社會(huì)組織的類別結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成和生存狀況，為確定購買范圍、編制購買目錄、細(xì)化購買程序、規(guī)范資金管理、實(shí)施績效評估和監(jiān)督提供決策依據(jù)。
確定購買范圍
確定政府購買公共服務(wù)的范圍是推行這項(xiàng)改革的核心任務(wù)和關(guān)鍵所在。目前在政府購買公共服務(wù)發(fā)展比較完善的西方發(fā)達(dá)國家，絕大部分種類的公共服務(wù)都可以納入購買的范圍，其中教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利服務(wù)、文化等主要公共服務(wù)是購買服務(wù)活躍的領(lǐng)域。在我國廣東、上海、北京等開展社會(huì)購買服務(wù)較早的地區(qū)，購買范圍主要集中在養(yǎng)老、社會(huì)救助、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、扶貧幫困等方面。
對于開展時(shí)間不長、實(shí)踐項(xiàng)目較少的地方，建議按照先行試點(diǎn)、穩(wěn)步實(shí)施的原則確定購買范圍和目錄。在試行階段范圍不宜太寬，以已有實(shí)踐項(xiàng)目為基礎(chǔ)，由財(cái)政部門每年制定一次，以此作為政府采購目錄的一部分一并公布。
擴(kuò)大省級購買規(guī)模
目前我國地方政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府，省級實(shí)施的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目非常少，究其原因主要跟現(xiàn)行資金分配方式有關(guān)系?，F(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)資金主要是由省級財(cái)政部門分配到部門、或者轉(zhuǎn)移給市縣，雖然各省財(cái)政部門對每一項(xiàng)專項(xiàng)資金都出臺(tái)了管理辦法，財(cái)政部門也參與資金使用具體項(xiàng)目的確定，但是由于事多人少、精力不夠，事實(shí)上是部門和市縣在項(xiàng)目的選擇上起著決定性作用。而財(cái)政部門對資金管理辦法執(zhí)行情況的監(jiān)管也難以真正開展。
因此，建議以改變財(cái)政資金分配方式為推手?jǐn)U大省級政府購買公共服務(wù)的規(guī)模，對那些適合使用政府購買方式實(shí)施管理的財(cái)政專項(xiàng)資金不再直接分配給部門或者市縣，由省級集中采購機(jī)構(gòu)通過政府采購方式確定使用資金的項(xiàng)目或者單位，部門和市縣主要負(fù)責(zé)評估監(jiān)督使用資金單位按照政府的要求提供服務(wù)，最后由財(cái)政部門根據(jù)評估監(jiān)督情況直接撥付資金。
出臺(tái)綱領(lǐng)性文件
在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，建議由政府出臺(tái)關(guān)于推行政府購買公共服務(wù)的綱領(lǐng)性文件。除規(guī)定政府購買公共服務(wù)的基本內(nèi)容外，綱領(lǐng)性文件還要明確以下幾個(gè)內(nèi)容：一是將公共服務(wù)購買納入政府采購范圍；二是明確政府購買公共服務(wù)必須通過公平競爭方式來實(shí)施；三是通過資金扶持、降低社會(huì)組織設(shè)立門檻、授予不具備法律地位的社會(huì)組織參與政府購買公共服務(wù)活動(dòng)資格等措施來培育社會(huì)組織市場發(fā)展。
此外，還要依據(jù)這個(gè)綱領(lǐng)性文件制定政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理辦法、政府購買公共服務(wù)資金管理辦法、政府購買公共服務(wù)操作程序規(guī)范、政府購買公共服務(wù)績效評估辦法等系列制度，以增強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的可操作性。
妥善處理各種關(guān)系
政府購買公共服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，光靠某一個(gè)部門的力量無法完成這項(xiàng)重大改革。因此，為順利推進(jìn)這項(xiàng)改革，作為牽頭單位的財(cái)政部門，要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，妥善處理好各種關(guān)系尤為重要。
一方面要處理好與政府其他部門的關(guān)系，政府購買公共服務(wù)實(shí)際上是財(cái)政資金分配方式的重大變革，會(huì)直接影響到有關(guān)部門的資金使用權(quán)，建議大力宣傳實(shí)施政府購買公共服務(wù)的必要性和重要性。在統(tǒng)一政府各有關(guān)部門認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，廣泛聽取各部門對推行這項(xiàng)改革的意見和建議，積極爭取理解和支持。
另一方面要處理好與基層政府的關(guān)系，推行政府購買公共服務(wù)后，有些原先撥付到基層政府的資金有可能會(huì)由上一級政府統(tǒng)一集中實(shí)施購買，有很多原先由基層部門直接實(shí)施的社會(huì)管理職能會(huì)交由社會(huì)組織實(shí)施。因此，要做好基層政府的思想工作，為推行改革消除阻力。
來源：政府采購信息報(bào)
