政采預(yù)算：不該糊涂的“明細(xì)賬”
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發(fā)布日期：2012年12月19日
臨近年終，面對(duì)沒(méi)有完成的“財(cái)政支出任務(wù)”，“突擊花錢”話題總能夠成為輿論熱點(diǎn)，今年也不例外。由此引起的政府采購(gòu)規(guī)模在年底突擊性放量增長(zhǎng)，也倍受關(guān)注。
與此同時(shí)，進(jìn)入年末，各地預(yù)算單位又將開(kāi)始以本地的2013年政府集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，用半年左右時(shí)間，歷經(jīng)多重程序，并最終經(jīng)人大批準(zhǔn)來(lái)確定新一年度的政府采購(gòu)預(yù)算。
作為部門預(yù)算的有機(jī)組成部分、政府采購(gòu)工作的源頭環(huán)節(jié)和執(zhí)行依據(jù)，政府采購(gòu)預(yù)算既關(guān)乎政府采購(gòu)的規(guī)模，也影響政府采購(gòu)的效率，更牽涉政府采購(gòu)的規(guī)范，如何才能真正構(gòu)建起具有我國(guó)特色的政府采購(gòu)預(yù)算管理制度，滿足科學(xué)化、規(guī)范化的采購(gòu)工作要求，是政府采購(gòu)當(dāng)前以及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須面對(duì)的一道難題。
政采預(yù)算剛性不足
“剛開(kāi)始推行政府采購(gòu)制度時(shí)，即使沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)項(xiàng)目也可以直接操作，管理不夠嚴(yán)格。隨著《政府采購(gòu)法》的實(shí)施和政府采購(gòu)制度改革的不斷推進(jìn)，這種情形得到了有效改觀?！蹦呈∝?cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，該省采購(gòu)人實(shí)施政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)必須有采購(gòu)預(yù)算，沒(méi)有預(yù)算不得實(shí)施采購(gòu)。
這一點(diǎn)在記者網(wǎng)絡(luò)搜索與調(diào)查中得到了證實(shí)，我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域（不含港、澳、臺(tái)），目前已有江蘇、浙江、山東、河南、河北、黑龍江、遼寧8個(gè)地區(qū)制定了政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法。在某種程度上，這些地區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法的出臺(tái)，強(qiáng)化了政府采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)程中各方主體的責(zé)任，讓政府采購(gòu)預(yù)算與執(zhí)行有了更明確的方向。與此同時(shí)，其他地區(qū)也都通過(guò)不同的制度形式加強(qiáng)了政府采購(gòu)預(yù)算管理。其中，江西省在《江西省省級(jí)部門預(yù)算管理辦法》中對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行做出規(guī)定，青海省出臺(tái)的《青海省省級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算管理內(nèi)部操作規(guī)程》對(duì)管理要求予以明確，天津則出臺(tái)了《天津市預(yù)算單位政府采購(gòu)管理暫行辦法》，湖北出臺(tái)《湖北省級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》等等，盡管制度形式各省不盡相同，但都對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算管理提出明確要求。
盡管全國(guó)各地政府采購(gòu)預(yù)算管理的要求已經(jīng)很明確，但受訪地區(qū)也表示，在實(shí)踐中，政府采購(gòu)預(yù)算的編制審批等并沒(méi)有得到有效的統(tǒng)一規(guī)范，各行其是甚至根本沒(méi)有實(shí)際預(yù)算的情況還在一定程度上存在。更為嚴(yán)重的是，一些預(yù)算在執(zhí)行中也遇到諸多問(wèn)題。記者將各方反映的情況進(jìn)行了總結(jié)，歸納為2個(gè)方面：一是在預(yù)算編制過(guò)程，部分采購(gòu)單位將政府采購(gòu)預(yù)算視為部門預(yù)算的“附屬物”，預(yù)算編制不規(guī)范、隨意性大，存在套資金、爭(zhēng)面子、擴(kuò)規(guī)模的現(xiàn)狀。同時(shí)，預(yù)算編制過(guò)于粗放，存在漏編、“空頭”采購(gòu)以及采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)含糊不全等問(wèn)題。二是預(yù)算編制環(huán)節(jié)與執(zhí)行相脫節(jié)，“有預(yù)算但不按預(yù)算執(zhí)行”、“沒(méi)有批復(fù)就實(shí)施采購(gòu)”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。
“這些問(wèn)題表面看僅僅是采購(gòu)預(yù)算的問(wèn)題，深層次分析則暴露了財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的短板?！苯K省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉捍東向記者說(shuō)道。
中央財(cái)經(jīng)報(bào)大學(xué)教授徐煥東在接受記者采訪時(shí)指出，目前，我國(guó)部分地區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算管理仍處于較為松散的階段，這在縣市一級(jí)表現(xiàn)尤為突出。在四川某市采訪時(shí)，一位不愿具名的政府采購(gòu)監(jiān)管部門工作人員告訴記者，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)動(dòng)力不足，缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，稅收來(lái)源不穩(wěn)定，導(dǎo)致年初編制預(yù)算盤子時(shí)就留有硬缺口，“很多剛性支出都無(wú)法安排，更沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算的余地。所以年中的采購(gòu)項(xiàng)目大部分是臨時(shí)安排的?！痹撠?fù)責(zé)人無(wú)奈地說(shuō)道。記者采訪也發(fā)現(xiàn)，越是財(cái)力不足，預(yù)算編制和執(zhí)行上越具有隨意性。因?yàn)橐坏┯谐帐杖?，硬性缺口早就在排?duì)等待。這樣一來(lái)，即使能安排項(xiàng)目，也多是邊編預(yù)算邊采購(gòu)，缺乏科學(xué)性。
政采預(yù)算有其特殊性
《政府采購(gòu)法》的頒布，打破了過(guò)去長(zhǎng)期只編制政府財(cái)政資金預(yù)算的傳統(tǒng)格局，使得政府預(yù)算由單純的資金預(yù)算發(fā)展到必須編制具體、明細(xì)的采購(gòu)預(yù)算的新階段。面對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行中的種種問(wèn)題，越來(lái)越多的政府采購(gòu)研究者和工作者開(kāi)始思考：政府采購(gòu)預(yù)算管理緣何如此？
“目前，政府采購(gòu)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題與政府采購(gòu)預(yù)算不同于傳統(tǒng)財(cái)政純資金預(yù)算的特點(diǎn)、預(yù)算體制本身的屬性緊密相關(guān)?！毙鞜|認(rèn)為，政府采購(gòu)預(yù)算至少在3個(gè)方面區(qū)別于一般資金預(yù)算：
一是采購(gòu)預(yù)算包含的內(nèi)容不同。財(cái)政資金預(yù)算主要考慮總體需要和費(fèi)用，具有模糊性和靈活性。而嚴(yán)格規(guī)范的采購(gòu)預(yù)算要求直接確定采購(gòu)需求，包括具體的功能、品目、數(shù)量、價(jià)格、采購(gòu)時(shí)間等，最后才確定采購(gòu)金額，它注重的是采購(gòu)具體的內(nèi)容計(jì)劃。二是采購(gòu)預(yù)算編制變量多、難度大。相比資金預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算的編制和控制難度大得多。政府采購(gòu)預(yù)算編制要涉及采購(gòu)人的需求說(shuō)明、論證、控制、定位等一系列內(nèi)容，需要通盤了解采購(gòu)人履行公共職責(zé)和準(zhǔn)確的需求定位，需要在激烈的市場(chǎng)供需變化中了解性價(jià)比最優(yōu)的供應(yīng)來(lái)源。而在實(shí)際操作中，這些做起來(lái)難度很大。同時(shí)，政府采購(gòu)預(yù)算編制還涉及更多的法律、政策因素的影響以及技術(shù)性難題。三是采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行變數(shù)大?？陀^情況的變化、市場(chǎng)需求的變化、法律政策制度的變化等因素都有可能導(dǎo)致采購(gòu)發(fā)生變化。
對(duì)于徐煥東的觀點(diǎn)，某中央預(yù)算單位政府采購(gòu)負(fù)責(zé)人表示了認(rèn)同。他用一個(gè)淺顯的例子向記者表述道：這如一個(gè)家庭，測(cè)算一年總的資金支出相對(duì)簡(jiǎn)單，但若要求今年將明年的采購(gòu)計(jì)劃全部列出來(lái)并嚴(yán)格執(zhí)行確實(shí)不容易。
而在青海省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)藺華藏看來(lái)，采購(gòu)預(yù)算無(wú)論是在編制還是執(zhí)行上，都有更大的難度，都更具特色，比如編制政府采購(gòu)預(yù)算，不僅要懂預(yù)算，還要是這個(gè)行業(yè)的專家?！澳壳?，我國(guó)專業(yè)制定政府采購(gòu)預(yù)算的人才奇缺，這也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制上的簡(jiǎn)單和粗略以及執(zhí)行當(dāng)中的偏差?！碧A華藏說(shuō)道。
政采預(yù)算應(yīng)剛性和彈性兼?zhèn)?
預(yù)算應(yīng)該編成什么樣才合乎規(guī)范？又該如何去執(zhí)行才能體現(xiàn)出剛性和效率？
提到政府采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確的話題，很多人的直觀感受就是過(guò)于粗放，難以操作?！熬幹拼植谑窃斐烧少?gòu)預(yù)算對(duì)支出控制力弱化的重要原因。”一位市級(jí)采購(gòu)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)指出，目前，我國(guó)預(yù)算收支科目的設(shè)置或多或少有些不合理，預(yù)算收支科目在某種程度上較為粗糙，預(yù)算科目只列到“類”級(jí)，沒(méi)有“款”“項(xiàng)”“目”的具體內(nèi)容。
據(jù)了解，目前，一些在細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算管理方面采取了“強(qiáng)硬”措施的地區(qū)，的確取得了預(yù)想的效果。在省一級(jí)，以浙江、黑龍江為代表的地區(qū)已經(jīng)將政府采購(gòu)預(yù)算具體到了采購(gòu)項(xiàng)目。在市一級(jí)，被譽(yù)為“中國(guó)財(cái)政透明度最高”的河南省焦作市早在2008年預(yù)算編制就細(xì)化到品目，該市政府采購(gòu)管理辦公室主任溫紅霞表示：“預(yù)算編制細(xì)化到品目的意義并不止于預(yù)算編制本身，更重要的是對(duì)于讓預(yù)算單位建立起‘規(guī)范財(cái)政’觀念具有更深遠(yuǎn)的意義。”江蘇南通2011年制定了《南通市市級(jí)政府采購(gòu)品目標(biāo)》，當(dāng)年該市細(xì)化的政府采購(gòu)品目達(dá)到36個(gè)。
“將采購(gòu)預(yù)算編實(shí)編細(xì)，能明確每一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的支出，會(huì)從源頭保證政府采購(gòu)的公開(kāi)化、透明化。但是究竟要細(xì)化到什么程度，還要考慮工作的復(fù)雜程度、采購(gòu)人的接受能力以及后期預(yù)算執(zhí)行中的實(shí)際效果。”江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)吳小明表示，該省在制定2012年度進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理和執(zhí)行的意見(jiàn)方案時(shí)，就對(duì)采購(gòu)預(yù)算的編制是否細(xì)化至最末級(jí)品目進(jìn)行過(guò)討論。
吳小明的觀點(diǎn)得到了很多人的支持，重慶市財(cái)政局政府采購(gòu)處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，重慶市在采購(gòu)預(yù)算實(shí)際編制過(guò)程中，允許預(yù)算單位只將預(yù)算編制到款項(xiàng)，在預(yù)算單位的所有需求進(jìn)入政府采購(gòu)“籠子”之后，在后期逐步進(jìn)行縱深規(guī)范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。
“政府采購(gòu)預(yù)算編制預(yù)測(cè)難度大、執(zhí)行中變數(shù)多等特點(diǎn)決定了其必須實(shí)行原則性和靈活性結(jié)合，在編細(xì)編實(shí)的同時(shí)要適當(dāng)留有余地，使采購(gòu)預(yù)算兼具‘剛性’和‘彈性’品質(zhì)，避免預(yù)算執(zhí)行中一刀切、為預(yù)算而預(yù)算的現(xiàn)象，提高預(yù)算的實(shí)際制約和管理意義?！毙鞜|說(shuō)道。
提出要求、下達(dá)任務(wù)后，采購(gòu)人就開(kāi)始預(yù)算草案的編制。但是采購(gòu)人究竟能否按照要求編實(shí)編細(xì)政府采購(gòu)預(yù)算，審核就成了最重要的途徑。在這一點(diǎn)，不少地方的創(chuàng)新思路和創(chuàng)新模式值得學(xué)習(xí)和借鑒。在安徽合肥市，2010年開(kāi)始引入第三方評(píng)審機(jī)制，邀請(qǐng)專家參與審核。今年，該市將應(yīng)參與評(píng)審的77個(gè)市直部門的預(yù)算，全部納入公開(kāi)審評(píng)。山東煙臺(tái)市在設(shè)計(jì)政府采購(gòu)體系之初，就將政府采購(gòu)的前期管理放在突出位置，通過(guò)搭建技術(shù)論壇平臺(tái)，用專家論證意見(jiàn)作為評(píng)審采購(gòu)人需求合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！坝脤I(yè)的手段將擠掉預(yù)算水份、解決政府采購(gòu)備受詬病的‘價(jià)高’問(wèn)題?！睙熍_(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)人說(shuō)道。
提高政采預(yù)算執(zhí)行效率
預(yù)算執(zhí)行率低，或者說(shuō)預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，是各地政府采購(gòu)從業(yè)者共同面臨的又一個(gè)問(wèn)題。而與此相對(duì)應(yīng)的是，由此引發(fā)的效率低也成為了政府采購(gòu)飽受責(zé)難的理由。
記者了解到，目前有些地方部門預(yù)算先于政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行申報(bào)。只要部門預(yù)算通過(guò)了，采購(gòu)人年度所需資金就有了著落，這樣容易導(dǎo)致采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算敷衍了事，導(dǎo)致采購(gòu)預(yù)算和部門預(yù)算“兩層皮”，政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行流于形式。
可喜的是，越來(lái)越多的地方將政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算同步進(jìn)行，即統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一批復(fù)、統(tǒng)一調(diào)整，有效防止了政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)。與部門預(yù)算同步進(jìn)行，更能強(qiáng)調(diào)采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算其他部分同等重要。江蘇省在2013年預(yù)算編制工作方案中提出“1＋4”預(yù)算的新模式，把政府采購(gòu)預(yù)算單獨(dú)列出來(lái)進(jìn)行有效管理，并提出將堅(jiān)持分步推進(jìn)、穩(wěn)妥實(shí)施、平穩(wěn)過(guò)渡，形成宏觀看預(yù)算、微觀看計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合。
但也有專家和采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員在接受記者采訪時(shí)表現(xiàn)出擔(dān)憂，政府采購(gòu)預(yù)算經(jīng)人大審批后，便成為了具有法律效應(yīng)的文件。但這份文件在具體執(zhí)行過(guò)程中，其法律效應(yīng)的保障，需要一系列法律法規(guī)和規(guī)章的保駕護(hù)航。在實(shí)際工作中，應(yīng)大力提倡“預(yù)算即法”的觀點(diǎn)，沒(méi)有人大的批準(zhǔn)，不能隨意追加、核減，對(duì)于那些出現(xiàn)“漏報(bào)”采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)予以嚴(yán)格處理?！耙?yàn)橥饷娲笱┘婏w，里面不可能百花齊放?！币晃徊辉竿嘎缎彰牟少?gòu)人如此說(shuō)道。
“雖然我國(guó)目前在預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)法規(guī)還不完善，但是財(cái)政部門并不是無(wú)所作為的?！碧A華藏表示，運(yùn)用財(cái)政管理權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)管是財(cái)政部門應(yīng)盡的職責(zé)。記者在采訪中了解到，在這一塊，全國(guó)多個(gè)地區(qū)亮點(diǎn)頻頻：如浙江省通過(guò)采取無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、采購(gòu)確認(rèn)與國(guó)庫(kù)支付聯(lián)動(dòng)、采購(gòu)文件實(shí)行備案管理、對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行清算管理等4項(xiàng)措施來(lái)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行關(guān)；河南省更提出將政府采購(gòu)預(yù)算管理納入到省財(cái)政“大監(jiān)督”框架體系中，“我們還將政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行公開(kāi)?！焙幽鲜∝?cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該省財(cái)政廳將定期對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，建立政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度河北石家莊市通過(guò)執(zhí)行市本級(jí)政府采購(gòu)執(zhí)行情況旬報(bào)制度來(lái)推動(dòng)各處室充分發(fā)揮財(cái)政部門的調(diào)控作用，調(diào)整支出進(jìn)度。
據(jù)了解，目前，我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估和考核比較忽略。實(shí)際上，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行驗(yàn)證，不合理或不科學(xué)的指標(biāo)分配方案，能立即調(diào)整的當(dāng)年就能調(diào)整到位；已經(jīng)實(shí)施無(wú)法挽回的，在下一個(gè)財(cái)政年度予以修正?！斑@樣能客觀公正地揭示各部門使用預(yù)算資源的績(jī)效，為下一個(gè)預(yù)算周期的預(yù)算決策與編制提供可靠依據(jù)?！毙鞜|說(shuō)道。
由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包含著對(duì)各個(gè)單位工作成果的肯定與否定，并且預(yù)算資金使用單位性質(zhì)有很大不同，因此，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)需要投入大量的、艱辛的、復(fù)雜的勞動(dòng)。對(duì)此，受訪者一致表示，必須建立高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)才能勝任評(píng)價(jià)工作的需要。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威性，作出的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告必須是公正的、客觀的、令各單位和社會(huì)公眾都可信服的。
同時(shí)，也有受訪者向記者提出，在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)建立專門的財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)實(shí)施跟蹤監(jiān)督。預(yù)算單位是否超計(jì)劃用款、是否超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)等等，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)都必須按照采購(gòu)預(yù)算嚴(yán)格審查，并通過(guò)事中監(jiān)督、事后檢查對(duì)其執(zhí)行情況起到及時(shí)預(yù)警和糾偏的效果。
(孫善臣 樂(lè)佳超)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
與此同時(shí)，進(jìn)入年末，各地預(yù)算單位又將開(kāi)始以本地的2013年政府集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，用半年左右時(shí)間，歷經(jīng)多重程序，并最終經(jīng)人大批準(zhǔn)來(lái)確定新一年度的政府采購(gòu)預(yù)算。
作為部門預(yù)算的有機(jī)組成部分、政府采購(gòu)工作的源頭環(huán)節(jié)和執(zhí)行依據(jù)，政府采購(gòu)預(yù)算既關(guān)乎政府采購(gòu)的規(guī)模，也影響政府采購(gòu)的效率，更牽涉政府采購(gòu)的規(guī)范，如何才能真正構(gòu)建起具有我國(guó)特色的政府采購(gòu)預(yù)算管理制度，滿足科學(xué)化、規(guī)范化的采購(gòu)工作要求，是政府采購(gòu)當(dāng)前以及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須面對(duì)的一道難題。
政采預(yù)算剛性不足
“剛開(kāi)始推行政府采購(gòu)制度時(shí)，即使沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)項(xiàng)目也可以直接操作，管理不夠嚴(yán)格。隨著《政府采購(gòu)法》的實(shí)施和政府采購(gòu)制度改革的不斷推進(jìn)，這種情形得到了有效改觀?！蹦呈∝?cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示，該省采購(gòu)人實(shí)施政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)必須有采購(gòu)預(yù)算，沒(méi)有預(yù)算不得實(shí)施采購(gòu)。
這一點(diǎn)在記者網(wǎng)絡(luò)搜索與調(diào)查中得到了證實(shí)，我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域（不含港、澳、臺(tái)），目前已有江蘇、浙江、山東、河南、河北、黑龍江、遼寧8個(gè)地區(qū)制定了政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法。在某種程度上，這些地區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法的出臺(tái)，強(qiáng)化了政府采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)程中各方主體的責(zé)任，讓政府采購(gòu)預(yù)算與執(zhí)行有了更明確的方向。與此同時(shí)，其他地區(qū)也都通過(guò)不同的制度形式加強(qiáng)了政府采購(gòu)預(yù)算管理。其中，江西省在《江西省省級(jí)部門預(yù)算管理辦法》中對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行做出規(guī)定，青海省出臺(tái)的《青海省省級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算管理內(nèi)部操作規(guī)程》對(duì)管理要求予以明確，天津則出臺(tái)了《天津市預(yù)算單位政府采購(gòu)管理暫行辦法》，湖北出臺(tái)《湖北省級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》等等，盡管制度形式各省不盡相同，但都對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算管理提出明確要求。
盡管全國(guó)各地政府采購(gòu)預(yù)算管理的要求已經(jīng)很明確，但受訪地區(qū)也表示，在實(shí)踐中，政府采購(gòu)預(yù)算的編制審批等并沒(méi)有得到有效的統(tǒng)一規(guī)范，各行其是甚至根本沒(méi)有實(shí)際預(yù)算的情況還在一定程度上存在。更為嚴(yán)重的是，一些預(yù)算在執(zhí)行中也遇到諸多問(wèn)題。記者將各方反映的情況進(jìn)行了總結(jié)，歸納為2個(gè)方面：一是在預(yù)算編制過(guò)程，部分采購(gòu)單位將政府采購(gòu)預(yù)算視為部門預(yù)算的“附屬物”，預(yù)算編制不規(guī)范、隨意性大，存在套資金、爭(zhēng)面子、擴(kuò)規(guī)模的現(xiàn)狀。同時(shí)，預(yù)算編制過(guò)于粗放，存在漏編、“空頭”采購(gòu)以及采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)含糊不全等問(wèn)題。二是預(yù)算編制環(huán)節(jié)與執(zhí)行相脫節(jié)，“有預(yù)算但不按預(yù)算執(zhí)行”、“沒(méi)有批復(fù)就實(shí)施采購(gòu)”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。
“這些問(wèn)題表面看僅僅是采購(gòu)預(yù)算的問(wèn)題，深層次分析則暴露了財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的短板?！苯K省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉捍東向記者說(shuō)道。
中央財(cái)經(jīng)報(bào)大學(xué)教授徐煥東在接受記者采訪時(shí)指出，目前，我國(guó)部分地區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算管理仍處于較為松散的階段，這在縣市一級(jí)表現(xiàn)尤為突出。在四川某市采訪時(shí)，一位不愿具名的政府采購(gòu)監(jiān)管部門工作人員告訴記者，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)動(dòng)力不足，缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，稅收來(lái)源不穩(wěn)定，導(dǎo)致年初編制預(yù)算盤子時(shí)就留有硬缺口，“很多剛性支出都無(wú)法安排，更沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算的余地。所以年中的采購(gòu)項(xiàng)目大部分是臨時(shí)安排的?！痹撠?fù)責(zé)人無(wú)奈地說(shuō)道。記者采訪也發(fā)現(xiàn)，越是財(cái)力不足，預(yù)算編制和執(zhí)行上越具有隨意性。因?yàn)橐坏┯谐帐杖?，硬性缺口早就在排?duì)等待。這樣一來(lái)，即使能安排項(xiàng)目，也多是邊編預(yù)算邊采購(gòu)，缺乏科學(xué)性。
政采預(yù)算有其特殊性
《政府采購(gòu)法》的頒布，打破了過(guò)去長(zhǎng)期只編制政府財(cái)政資金預(yù)算的傳統(tǒng)格局，使得政府預(yù)算由單純的資金預(yù)算發(fā)展到必須編制具體、明細(xì)的采購(gòu)預(yù)算的新階段。面對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行中的種種問(wèn)題，越來(lái)越多的政府采購(gòu)研究者和工作者開(kāi)始思考：政府采購(gòu)預(yù)算管理緣何如此？
“目前，政府采購(gòu)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題與政府采購(gòu)預(yù)算不同于傳統(tǒng)財(cái)政純資金預(yù)算的特點(diǎn)、預(yù)算體制本身的屬性緊密相關(guān)?！毙鞜|認(rèn)為，政府采購(gòu)預(yù)算至少在3個(gè)方面區(qū)別于一般資金預(yù)算：
一是采購(gòu)預(yù)算包含的內(nèi)容不同。財(cái)政資金預(yù)算主要考慮總體需要和費(fèi)用，具有模糊性和靈活性。而嚴(yán)格規(guī)范的采購(gòu)預(yù)算要求直接確定采購(gòu)需求，包括具體的功能、品目、數(shù)量、價(jià)格、采購(gòu)時(shí)間等，最后才確定采購(gòu)金額，它注重的是采購(gòu)具體的內(nèi)容計(jì)劃。二是采購(gòu)預(yù)算編制變量多、難度大。相比資金預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算的編制和控制難度大得多。政府采購(gòu)預(yù)算編制要涉及采購(gòu)人的需求說(shuō)明、論證、控制、定位等一系列內(nèi)容，需要通盤了解采購(gòu)人履行公共職責(zé)和準(zhǔn)確的需求定位，需要在激烈的市場(chǎng)供需變化中了解性價(jià)比最優(yōu)的供應(yīng)來(lái)源。而在實(shí)際操作中，這些做起來(lái)難度很大。同時(shí)，政府采購(gòu)預(yù)算編制還涉及更多的法律、政策因素的影響以及技術(shù)性難題。三是采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行變數(shù)大?？陀^情況的變化、市場(chǎng)需求的變化、法律政策制度的變化等因素都有可能導(dǎo)致采購(gòu)發(fā)生變化。
對(duì)于徐煥東的觀點(diǎn)，某中央預(yù)算單位政府采購(gòu)負(fù)責(zé)人表示了認(rèn)同。他用一個(gè)淺顯的例子向記者表述道：這如一個(gè)家庭，測(cè)算一年總的資金支出相對(duì)簡(jiǎn)單，但若要求今年將明年的采購(gòu)計(jì)劃全部列出來(lái)并嚴(yán)格執(zhí)行確實(shí)不容易。
而在青海省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)藺華藏看來(lái)，采購(gòu)預(yù)算無(wú)論是在編制還是執(zhí)行上，都有更大的難度，都更具特色，比如編制政府采購(gòu)預(yù)算，不僅要懂預(yù)算，還要是這個(gè)行業(yè)的專家?！澳壳?，我國(guó)專業(yè)制定政府采購(gòu)預(yù)算的人才奇缺，這也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制上的簡(jiǎn)單和粗略以及執(zhí)行當(dāng)中的偏差?！碧A華藏說(shuō)道。
政采預(yù)算應(yīng)剛性和彈性兼?zhèn)?
預(yù)算應(yīng)該編成什么樣才合乎規(guī)范？又該如何去執(zhí)行才能體現(xiàn)出剛性和效率？
提到政府采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確的話題，很多人的直觀感受就是過(guò)于粗放，難以操作?！熬幹拼植谑窃斐烧少?gòu)預(yù)算對(duì)支出控制力弱化的重要原因。”一位市級(jí)采購(gòu)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)指出，目前，我國(guó)預(yù)算收支科目的設(shè)置或多或少有些不合理，預(yù)算收支科目在某種程度上較為粗糙，預(yù)算科目只列到“類”級(jí)，沒(méi)有“款”“項(xiàng)”“目”的具體內(nèi)容。
據(jù)了解，目前，一些在細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算管理方面采取了“強(qiáng)硬”措施的地區(qū)，的確取得了預(yù)想的效果。在省一級(jí)，以浙江、黑龍江為代表的地區(qū)已經(jīng)將政府采購(gòu)預(yù)算具體到了采購(gòu)項(xiàng)目。在市一級(jí)，被譽(yù)為“中國(guó)財(cái)政透明度最高”的河南省焦作市早在2008年預(yù)算編制就細(xì)化到品目，該市政府采購(gòu)管理辦公室主任溫紅霞表示：“預(yù)算編制細(xì)化到品目的意義并不止于預(yù)算編制本身，更重要的是對(duì)于讓預(yù)算單位建立起‘規(guī)范財(cái)政’觀念具有更深遠(yuǎn)的意義。”江蘇南通2011年制定了《南通市市級(jí)政府采購(gòu)品目標(biāo)》，當(dāng)年該市細(xì)化的政府采購(gòu)品目達(dá)到36個(gè)。
“將采購(gòu)預(yù)算編實(shí)編細(xì)，能明確每一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的支出，會(huì)從源頭保證政府采購(gòu)的公開(kāi)化、透明化。但是究竟要細(xì)化到什么程度，還要考慮工作的復(fù)雜程度、采購(gòu)人的接受能力以及后期預(yù)算執(zhí)行中的實(shí)際效果。”江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)吳小明表示，該省在制定2012年度進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理和執(zhí)行的意見(jiàn)方案時(shí)，就對(duì)采購(gòu)預(yù)算的編制是否細(xì)化至最末級(jí)品目進(jìn)行過(guò)討論。
吳小明的觀點(diǎn)得到了很多人的支持，重慶市財(cái)政局政府采購(gòu)處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，重慶市在采購(gòu)預(yù)算實(shí)際編制過(guò)程中，允許預(yù)算單位只將預(yù)算編制到款項(xiàng)，在預(yù)算單位的所有需求進(jìn)入政府采購(gòu)“籠子”之后，在后期逐步進(jìn)行縱深規(guī)范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。
“政府采購(gòu)預(yù)算編制預(yù)測(cè)難度大、執(zhí)行中變數(shù)多等特點(diǎn)決定了其必須實(shí)行原則性和靈活性結(jié)合，在編細(xì)編實(shí)的同時(shí)要適當(dāng)留有余地，使采購(gòu)預(yù)算兼具‘剛性’和‘彈性’品質(zhì)，避免預(yù)算執(zhí)行中一刀切、為預(yù)算而預(yù)算的現(xiàn)象，提高預(yù)算的實(shí)際制約和管理意義?！毙鞜|說(shuō)道。
提出要求、下達(dá)任務(wù)后，采購(gòu)人就開(kāi)始預(yù)算草案的編制。但是采購(gòu)人究竟能否按照要求編實(shí)編細(xì)政府采購(gòu)預(yù)算，審核就成了最重要的途徑。在這一點(diǎn)，不少地方的創(chuàng)新思路和創(chuàng)新模式值得學(xué)習(xí)和借鑒。在安徽合肥市，2010年開(kāi)始引入第三方評(píng)審機(jī)制，邀請(qǐng)專家參與審核。今年，該市將應(yīng)參與評(píng)審的77個(gè)市直部門的預(yù)算，全部納入公開(kāi)審評(píng)。山東煙臺(tái)市在設(shè)計(jì)政府采購(gòu)體系之初，就將政府采購(gòu)的前期管理放在突出位置，通過(guò)搭建技術(shù)論壇平臺(tái)，用專家論證意見(jiàn)作為評(píng)審采購(gòu)人需求合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！坝脤I(yè)的手段將擠掉預(yù)算水份、解決政府采購(gòu)備受詬病的‘價(jià)高’問(wèn)題?！睙熍_(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)人說(shuō)道。
提高政采預(yù)算執(zhí)行效率
預(yù)算執(zhí)行率低，或者說(shuō)預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，是各地政府采購(gòu)從業(yè)者共同面臨的又一個(gè)問(wèn)題。而與此相對(duì)應(yīng)的是，由此引發(fā)的效率低也成為了政府采購(gòu)飽受責(zé)難的理由。
記者了解到，目前有些地方部門預(yù)算先于政府采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行申報(bào)。只要部門預(yù)算通過(guò)了，采購(gòu)人年度所需資金就有了著落，這樣容易導(dǎo)致采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算敷衍了事，導(dǎo)致采購(gòu)預(yù)算和部門預(yù)算“兩層皮”，政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行流于形式。
可喜的是，越來(lái)越多的地方將政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算同步進(jìn)行，即統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一批復(fù)、統(tǒng)一調(diào)整，有效防止了政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)。與部門預(yù)算同步進(jìn)行，更能強(qiáng)調(diào)采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算其他部分同等重要。江蘇省在2013年預(yù)算編制工作方案中提出“1＋4”預(yù)算的新模式，把政府采購(gòu)預(yù)算單獨(dú)列出來(lái)進(jìn)行有效管理，并提出將堅(jiān)持分步推進(jìn)、穩(wěn)妥實(shí)施、平穩(wěn)過(guò)渡，形成宏觀看預(yù)算、微觀看計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合。
但也有專家和采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員在接受記者采訪時(shí)表現(xiàn)出擔(dān)憂，政府采購(gòu)預(yù)算經(jīng)人大審批后，便成為了具有法律效應(yīng)的文件。但這份文件在具體執(zhí)行過(guò)程中，其法律效應(yīng)的保障，需要一系列法律法規(guī)和規(guī)章的保駕護(hù)航。在實(shí)際工作中，應(yīng)大力提倡“預(yù)算即法”的觀點(diǎn)，沒(méi)有人大的批準(zhǔn)，不能隨意追加、核減，對(duì)于那些出現(xiàn)“漏報(bào)”采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)予以嚴(yán)格處理?！耙?yàn)橥饷娲笱┘婏w，里面不可能百花齊放?！币晃徊辉竿嘎缎彰牟少?gòu)人如此說(shuō)道。
“雖然我國(guó)目前在預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)法規(guī)還不完善，但是財(cái)政部門并不是無(wú)所作為的?！碧A華藏表示，運(yùn)用財(cái)政管理權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)管是財(cái)政部門應(yīng)盡的職責(zé)。記者在采訪中了解到，在這一塊，全國(guó)多個(gè)地區(qū)亮點(diǎn)頻頻：如浙江省通過(guò)采取無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、采購(gòu)確認(rèn)與國(guó)庫(kù)支付聯(lián)動(dòng)、采購(gòu)文件實(shí)行備案管理、對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行清算管理等4項(xiàng)措施來(lái)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行關(guān)；河南省更提出將政府采購(gòu)預(yù)算管理納入到省財(cái)政“大監(jiān)督”框架體系中，“我們還將政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行公開(kāi)?！焙幽鲜∝?cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該省財(cái)政廳將定期對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，建立政府采購(gòu)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度河北石家莊市通過(guò)執(zhí)行市本級(jí)政府采購(gòu)執(zhí)行情況旬報(bào)制度來(lái)推動(dòng)各處室充分發(fā)揮財(cái)政部門的調(diào)控作用，調(diào)整支出進(jìn)度。
據(jù)了解，目前，我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估和考核比較忽略。實(shí)際上，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行驗(yàn)證，不合理或不科學(xué)的指標(biāo)分配方案，能立即調(diào)整的當(dāng)年就能調(diào)整到位；已經(jīng)實(shí)施無(wú)法挽回的，在下一個(gè)財(cái)政年度予以修正?！斑@樣能客觀公正地揭示各部門使用預(yù)算資源的績(jī)效，為下一個(gè)預(yù)算周期的預(yù)算決策與編制提供可靠依據(jù)?！毙鞜|說(shuō)道。
由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包含著對(duì)各個(gè)單位工作成果的肯定與否定，并且預(yù)算資金使用單位性質(zhì)有很大不同，因此，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)需要投入大量的、艱辛的、復(fù)雜的勞動(dòng)。對(duì)此，受訪者一致表示，必須建立高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)才能勝任評(píng)價(jià)工作的需要。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威性，作出的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告必須是公正的、客觀的、令各單位和社會(huì)公眾都可信服的。
同時(shí)，也有受訪者向記者提出，在采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)建立專門的財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)實(shí)施跟蹤監(jiān)督。預(yù)算單位是否超計(jì)劃用款、是否超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)等等，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)都必須按照采購(gòu)預(yù)算嚴(yán)格審查，并通過(guò)事中監(jiān)督、事后檢查對(duì)其執(zhí)行情況起到及時(shí)預(yù)警和糾偏的效果。
(孫善臣 樂(lè)佳超)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
