政府采購不宜納入公共資源交易平臺(tái)
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發(fā)布日期：2012年12月21日
■ 吳小明
今年6月，中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組在南昌召開全國公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)（以下簡稱“南昌會(huì)議），提出建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)（以下簡稱“大平臺(tái)”），整合現(xiàn)有交易模式，建立“一委一辦（局）一中心”管理體制，實(shí)現(xiàn)所有公共資源交易活動(dòng)統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易或通過網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)施交易活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、規(guī)范流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理“四統(tǒng)一”。會(huì)議提出，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目全部納入統(tǒng)一的交易中心交易；政府采購等要納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍。
中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組提出推進(jìn)大平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于規(guī)范政府部門行政行為，提高監(jiān)管和公共服務(wù)能力，從源頭上遏制腐敗，但筆者認(rèn)為，政府采購由于自身的特殊性，不宜被納入大平臺(tái)。
從制度層面看，政府采購是獨(dú)立的法律制度體系，與其他招標(biāo)活動(dòng)無法統(tǒng)一。
城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等工程交易活動(dòng)均適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，在法律性質(zhì)、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統(tǒng)一的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而政府采購活動(dòng)的法律依據(jù)是《政府采購法》，全國已建立和形成一套完整的法規(guī)體系，在制度目的、基本原則、監(jiān)管模式、實(shí)施程序和政策功能等方面均具有獨(dú)立性，與其他工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有根本差別，難以實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”。對(duì)照“四統(tǒng)一”，在信息發(fā)布方面，政府采購信息依法應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部指定媒體發(fā)布，管理也有明確要求，全國已建立統(tǒng)一的信息發(fā)布體系；在采購流程方面，政府采購主要有5種采購方式，且要求各不相同，無法簡單統(tǒng)一到招標(biāo)這一種方式；在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，《政府采購法》第16條規(guī)定集采機(jī)構(gòu)“根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”，是政府采購具體操作機(jī)構(gòu)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，而其他工程類交易中心僅僅是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)職責(zé)和工作內(nèi)容不同，標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一；在監(jiān)督管理方面，《政府采購法》第13條明確規(guī)定“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”，依法處理政府采購過程中的投訴事項(xiàng)。
從公共財(cái)政改革層面看，政府采購是財(cái)政支出管理體系的一部分，政府采購機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立有利于財(cái)政職能完整發(fā)揮。
政府采購制度從建立之初，就與部門預(yù)算、國庫集中支付構(gòu)成作為財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”，成為現(xiàn)代財(cái)政管理不可分割的重要組成部分，在提高財(cái)政資金使用效益、發(fā)揮宏觀調(diào)控功能、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用，分離出去不利于財(cái)政職能的完整發(fā)揮。
10多年的改革實(shí)踐證明，政府采購管理只有全面融入財(cái)政管理體系才能更好地發(fā)揮職能作用，將部分政府采購職能從財(cái)政管理中分離出來，另建政府采購協(xié)調(diào)管理體系的觀念實(shí)際上是脫離了政府支出管理體系的整體框架，忽略了政府采購的宏觀調(diào)控功能。
從公共資源改革本身的要求看，“進(jìn)場(chǎng)交易”并等于“全盤納入”。
南昌會(huì)議明確提出：建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的3項(xiàng)原則之一是“部門監(jiān)管”；建設(shè)的路徑除了建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心，也可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一規(guī)范的交易和監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)；進(jìn)場(chǎng)的項(xiàng)目類別，政府采購是要“納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍”而不是“納入統(tǒng)一的公共資源交易中心交易”。
根據(jù)上述要求，在推進(jìn)大平臺(tái)建設(shè)中，不應(yīng)改變政府采購監(jiān)管職能部門及職責(zé)，不應(yīng)將政府采購納入交易中心交易，要厘清“一辦（局）”與財(cái)政部門在監(jiān)管職責(zé)上的邊界，避免多頭重復(fù)監(jiān)管?？紤]到集采機(jī)構(gòu)均已具備相對(duì)獨(dú)立完善的運(yùn)行體系，較為可行的路徑是繼續(xù)保持集采機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)將政府采購接入大平臺(tái)。
從實(shí)踐層面看，政府采購難以融入大平臺(tái)。
政府采購中心作為《政府采購法》明確規(guī)定的集采機(jī)構(gòu)，與其他招投標(biāo)中心不同，難以整合。一是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。集中采購機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的非盈利事業(yè)法人，組織采購活動(dòng)不收取任何費(fèi)用。而其他交易中心絕大部分為自收自支事業(yè)單位，向市場(chǎng)主體收取服務(wù)費(fèi)。因此，將來設(shè)立的大平臺(tái)最大可能就是自收自支單位，如對(duì)政府采購業(yè)務(wù)收費(fèi)不符合改革方向和《政府采購法》要求，如不收費(fèi)則難以為繼。部分已建立交易平臺(tái)的縣（市）普遍反映，其政府采購業(yè)務(wù)目前均“貼本兒運(yùn)營”，長期下去難以為繼。二是職能定位不同。《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購。作為操作機(jī)構(gòu)，采購中心負(fù)責(zé)采購各環(huán)節(jié)的組織實(shí)施，并必須保證采購業(yè)務(wù)全程合法合規(guī)，具有審核采購人需求、督促和糾正違法行為等法律職責(zé)。在強(qiáng)制執(zhí)行法律規(guī)定方面具有不可替代性。將政府采購統(tǒng)一到工程招標(biāo)交易規(guī)則之中，將導(dǎo)致法律執(zhí)行的混亂，無法操作。三是操作程序不同。采購中心具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施。而其他交易中心一般不參與具體操作，只提供場(chǎng)所及服務(wù)保障工作，具體項(xiàng)目由業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的合法性不負(fù)責(zé)。
從政府采購的國際化趨勢(shì)看，單獨(dú)設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu)有利于推進(jìn)加入GPA談判，與國際接軌考慮。
我國正在開展加入WTO《政府采購協(xié)議》（簡稱GPA）談判工作，《政府采購法》是談判的重要依據(jù)和前提。加入GPA談判要求與國際接軌，從維護(hù)國家利益考慮，依法設(shè)立的政府采購制度體系不宜改變。打破現(xiàn)有的法律制度體系，無疑將增加談判難度和風(fēng)險(xiǎn)。
政府采購是政府宏觀調(diào)控的重要手段。政府采購與其他招標(biāo)活動(dòng)不同，具有政策功能和導(dǎo)向作用，其調(diào)控功能非常重要，是再分配的手段。通過政府采購來實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)、維護(hù)國家利益是國際通行的做法。
此外，根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)，經(jīng)依法批準(zhǔn)的政府采購社會(huì)代理機(jī)構(gòu)也是政府采購項(xiàng)目執(zhí)行主體的一部分，依法可以代理政府采購項(xiàng)目，將這些分散各地的代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入大平臺(tái)，也不具有可行性。（作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處）
來源：中國政府采購報(bào)
今年6月，中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組在南昌召開全國公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)（以下簡稱“南昌會(huì)議），提出建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)（以下簡稱“大平臺(tái)”），整合現(xiàn)有交易模式，建立“一委一辦（局）一中心”管理體制，實(shí)現(xiàn)所有公共資源交易活動(dòng)統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易或通過網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)施交易活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、規(guī)范流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理“四統(tǒng)一”。會(huì)議提出，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目全部納入統(tǒng)一的交易中心交易；政府采購等要納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍。
中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組提出推進(jìn)大平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于規(guī)范政府部門行政行為，提高監(jiān)管和公共服務(wù)能力，從源頭上遏制腐敗，但筆者認(rèn)為，政府采購由于自身的特殊性，不宜被納入大平臺(tái)。
從制度層面看，政府采購是獨(dú)立的法律制度體系，與其他招標(biāo)活動(dòng)無法統(tǒng)一。
城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等工程交易活動(dòng)均適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，在法律性質(zhì)、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統(tǒng)一的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而政府采購活動(dòng)的法律依據(jù)是《政府采購法》，全國已建立和形成一套完整的法規(guī)體系，在制度目的、基本原則、監(jiān)管模式、實(shí)施程序和政策功能等方面均具有獨(dú)立性，與其他工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有根本差別，難以實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”。對(duì)照“四統(tǒng)一”，在信息發(fā)布方面，政府采購信息依法應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部指定媒體發(fā)布，管理也有明確要求，全國已建立統(tǒng)一的信息發(fā)布體系；在采購流程方面，政府采購主要有5種采購方式，且要求各不相同，無法簡單統(tǒng)一到招標(biāo)這一種方式；在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，《政府采購法》第16條規(guī)定集采機(jī)構(gòu)“根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”，是政府采購具體操作機(jī)構(gòu)、承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，而其他工程類交易中心僅僅是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)職責(zé)和工作內(nèi)容不同，標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一；在監(jiān)督管理方面，《政府采購法》第13條明確規(guī)定“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”，依法處理政府采購過程中的投訴事項(xiàng)。
從公共財(cái)政改革層面看，政府采購是財(cái)政支出管理體系的一部分，政府采購機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立有利于財(cái)政職能完整發(fā)揮。
政府采購制度從建立之初，就與部門預(yù)算、國庫集中支付構(gòu)成作為財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”，成為現(xiàn)代財(cái)政管理不可分割的重要組成部分，在提高財(cái)政資金使用效益、發(fā)揮宏觀調(diào)控功能、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用，分離出去不利于財(cái)政職能的完整發(fā)揮。
10多年的改革實(shí)踐證明，政府采購管理只有全面融入財(cái)政管理體系才能更好地發(fā)揮職能作用，將部分政府采購職能從財(cái)政管理中分離出來，另建政府采購協(xié)調(diào)管理體系的觀念實(shí)際上是脫離了政府支出管理體系的整體框架，忽略了政府采購的宏觀調(diào)控功能。
從公共資源改革本身的要求看，“進(jìn)場(chǎng)交易”并等于“全盤納入”。
南昌會(huì)議明確提出：建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的3項(xiàng)原則之一是“部門監(jiān)管”；建設(shè)的路徑除了建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心，也可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一規(guī)范的交易和監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)；進(jìn)場(chǎng)的項(xiàng)目類別，政府采購是要“納入進(jìn)場(chǎng)交易范圍”而不是“納入統(tǒng)一的公共資源交易中心交易”。
根據(jù)上述要求，在推進(jìn)大平臺(tái)建設(shè)中，不應(yīng)改變政府采購監(jiān)管職能部門及職責(zé)，不應(yīng)將政府采購納入交易中心交易，要厘清“一辦（局）”與財(cái)政部門在監(jiān)管職責(zé)上的邊界，避免多頭重復(fù)監(jiān)管?？紤]到集采機(jī)構(gòu)均已具備相對(duì)獨(dú)立完善的運(yùn)行體系，較為可行的路徑是繼續(xù)保持集采機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)將政府采購接入大平臺(tái)。
從實(shí)踐層面看，政府采購難以融入大平臺(tái)。
政府采購中心作為《政府采購法》明確規(guī)定的集采機(jī)構(gòu)，與其他招投標(biāo)中心不同，難以整合。一是機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。集中采購機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的非盈利事業(yè)法人，組織采購活動(dòng)不收取任何費(fèi)用。而其他交易中心絕大部分為自收自支事業(yè)單位，向市場(chǎng)主體收取服務(wù)費(fèi)。因此，將來設(shè)立的大平臺(tái)最大可能就是自收自支單位，如對(duì)政府采購業(yè)務(wù)收費(fèi)不符合改革方向和《政府采購法》要求，如不收費(fèi)則難以為繼。部分已建立交易平臺(tái)的縣（市）普遍反映，其政府采購業(yè)務(wù)目前均“貼本兒運(yùn)營”，長期下去難以為繼。二是職能定位不同。《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目必須委托集采機(jī)構(gòu)代理采購。作為操作機(jī)構(gòu)，采購中心負(fù)責(zé)采購各環(huán)節(jié)的組織實(shí)施，并必須保證采購業(yè)務(wù)全程合法合規(guī)，具有審核采購人需求、督促和糾正違法行為等法律職責(zé)。在強(qiáng)制執(zhí)行法律規(guī)定方面具有不可替代性。將政府采購統(tǒng)一到工程招標(biāo)交易規(guī)則之中，將導(dǎo)致法律執(zhí)行的混亂，無法操作。三是操作程序不同。采購中心具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施。而其他交易中心一般不參與具體操作，只提供場(chǎng)所及服務(wù)保障工作，具體項(xiàng)目由業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的合法性不負(fù)責(zé)。
從政府采購的國際化趨勢(shì)看，單獨(dú)設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu)有利于推進(jìn)加入GPA談判，與國際接軌考慮。
我國正在開展加入WTO《政府采購協(xié)議》（簡稱GPA）談判工作，《政府采購法》是談判的重要依據(jù)和前提。加入GPA談判要求與國際接軌，從維護(hù)國家利益考慮，依法設(shè)立的政府采購制度體系不宜改變。打破現(xiàn)有的法律制度體系，無疑將增加談判難度和風(fēng)險(xiǎn)。
政府采購是政府宏觀調(diào)控的重要手段。政府采購與其他招標(biāo)活動(dòng)不同，具有政策功能和導(dǎo)向作用，其調(diào)控功能非常重要，是再分配的手段。通過政府采購來實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)、維護(hù)國家利益是國際通行的做法。
此外，根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)，經(jīng)依法批準(zhǔn)的政府采購社會(huì)代理機(jī)構(gòu)也是政府采購項(xiàng)目執(zhí)行主體的一部分，依法可以代理政府采購項(xiàng)目，將這些分散各地的代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入大平臺(tái)，也不具有可行性。（作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處）
來源：中國政府采購報(bào)
