招投標異議和政府采購質疑存在十大差異
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發(fā)布日期：2012年12月31日
■ 汪才華
在招標投標和政府采購過程中，投標人（供應商）、潛在投標人、其他利害關系人認為自身權益可能受到損害的，可以向招標人或代理機構提出異議或質疑（招標投標中稱為異議，政府采購中稱為質疑）。異議或質疑作為法律明確規(guī)定的招標采購人具有的維權手段，對于在基本不影響效率的情況下維護投標人或供應商的權益，減輕后序行政監(jiān)督部門受理和處理投訴的工作壓力具有非常重要的意義。但是，由于《招標投標法》和《政府采購法》“兩法不一”的問題，異議和質疑存在一定的差異。
1．稱謂差異
1999年出臺的《招標投標法》在第65中提出了異議的概念，但是在配套的部門規(guī)章中并沒有對異議的內容進行充實，客觀上造成了招標投標中的異議制度長期處于實質性缺失狀態(tài)。2002年出臺的《政府采購法》提出了質疑的概念，并從立法之初就對質疑的程序作出了詳盡的規(guī)定。
實際上異議和質疑兩者是一個概念，只是稱謂不同而已。2011年出臺的《招標投標法實施條例》在第22條、第44條、第54條、第60條中對異議的具體操作以作出了規(guī)定，體現(xiàn)了借鑒《政府采購法》的立法思路。
2．有權提出主體差異
從《招標投標法實施條例》的第22條、第44條、第54條規(guī)定中可以看出，有權提出異議的主體包括投標人、潛在投標人、其他利害關系人。需要注意的是，不同階段的主體是不同的：對資格預審文件或招標文件有異議的，有權提出異議的主體為潛在投標人或其他利害關系人；開標階段有權提出異議的主體僅為投標人；對于評標結果有異議的，有權提出異議的主體為投標人或其他利害關系人。而《政府采購法》及其配套制度規(guī)定，有權提出質疑人為供應商。對于供應商的概念，《政府采購法》第21條界定為向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。相比之下，招標投標中異議提出的權利主體“投標人、潛在投標人、其他利害關系人”比政府采購中質疑提出的單一權利主體“供應商”，范圍更廣，定義更為準確。
3．前序維權手段差異
質疑或異議畢竟是一個較為正式的法律流程，對于招標投標這種平等主體之間的民事行為，是否允許投標人或供應商在這一法律流程前有其他非正式的維權手段，《招標投標法》及其下位法并沒有規(guī)定，而《政府采購法》第51條明確規(guī)定：供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復。很明顯，政府采購允許供應商在質疑前先行提出詢問，當然這種詢問應當是非正式的，相關制度既沒有規(guī)定這種詢問是質疑的前置，也沒有要求采用書面方式，在答復方面也沒有作出強制性的時限要求。
4．提出異議或質疑的時限差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件有異議的，應當在遞交資格預審申請文件截止時間前2日提出；對于招標文件有異議的，應當在投標截止時間前10日提出；對于開標的異議，應當當場提出；對于評標結果的異議，應當在公示期內提出。按照《政府采購法》的規(guī)定，供應商有權提出質疑的時間為知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內。相比之下， “知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內”是一個相對模糊、實踐中難于判斷的概念，招標投標中的異議提出時限規(guī)定比政府采購中的質疑提出時限規(guī)定更為明確，也有利于招標采購效率的提高。
5.提出和答復的方式差異
《招標投標法實施條例》對異議的提出和答復方式均沒有作出規(guī)定，而《政府采購法》及其配套制度均明確規(guī)定，提出質疑和質疑答復采用書面方式，相對更加嚴謹。
6．明確提出異議或質疑的針對事項差異
《招標投標法實施條例》對異議事項明確規(guī)定的有資格預審文件、招標文件、開標、評標結果；《政府采購法》和《政府采購供應商投訴處理辦法》明確規(guī)定的質疑事項包括采購文件、采購過程和中標、成交結果，相對更加寬泛。
7．受理人差異
《招標投標法》及其下位法規(guī)定受理人為招標人，《政府采購法》及其配套制度規(guī)定受理人為采購人和采購代理機構。筆者認為，這是因為政府采購中有集中采購機構這一特殊法律主體，立法時受理人中加入了采購代理機構這一主體。
8．答復對象差異
《招標投標法實施條例》并未對答復對象作出明確規(guī)定，筆者理解為僅限異議提出人；《政府采購法》明確規(guī)定答復對象為質疑供應商和其他有關供應商，相對更加完善。
9．答復期限差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件、招標文件、評標結果提出異議的，招標人應當自收到異議之日起3日內予以答復；按照《政府采購法》及其配套制度規(guī)定，采購人應當在收到供應商的書面質疑后7個工作日內作出答復，時限相對要長許多，不利于招標采購效率的提高。
10．答復期間是否暫停招標采購活動差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件、招標文件、評標結果提出異議的，答復前，暫停招標投標活動?！墩少彿ā芳捌渑涮字贫炔]有暫停采購活動的規(guī)定。筆者認為，《政府采購法》及其配套制度的立法者顯然在這一問題上考慮了效率的問題，否則在質疑答復期限很長、提出時限又缺少明確規(guī)定的情況下，如果有暫停的規(guī)定，將會使政府采購效率變得更低。（作者單位：江西省海濟租賃有限責任公司）
來源：中國政府采購報
在招標投標和政府采購過程中，投標人（供應商）、潛在投標人、其他利害關系人認為自身權益可能受到損害的，可以向招標人或代理機構提出異議或質疑（招標投標中稱為異議，政府采購中稱為質疑）。異議或質疑作為法律明確規(guī)定的招標采購人具有的維權手段，對于在基本不影響效率的情況下維護投標人或供應商的權益，減輕后序行政監(jiān)督部門受理和處理投訴的工作壓力具有非常重要的意義。但是，由于《招標投標法》和《政府采購法》“兩法不一”的問題，異議和質疑存在一定的差異。
1．稱謂差異
1999年出臺的《招標投標法》在第65中提出了異議的概念，但是在配套的部門規(guī)章中并沒有對異議的內容進行充實，客觀上造成了招標投標中的異議制度長期處于實質性缺失狀態(tài)。2002年出臺的《政府采購法》提出了質疑的概念，并從立法之初就對質疑的程序作出了詳盡的規(guī)定。
實際上異議和質疑兩者是一個概念，只是稱謂不同而已。2011年出臺的《招標投標法實施條例》在第22條、第44條、第54條、第60條中對異議的具體操作以作出了規(guī)定，體現(xiàn)了借鑒《政府采購法》的立法思路。
2．有權提出主體差異
從《招標投標法實施條例》的第22條、第44條、第54條規(guī)定中可以看出，有權提出異議的主體包括投標人、潛在投標人、其他利害關系人。需要注意的是，不同階段的主體是不同的：對資格預審文件或招標文件有異議的，有權提出異議的主體為潛在投標人或其他利害關系人；開標階段有權提出異議的主體僅為投標人；對于評標結果有異議的，有權提出異議的主體為投標人或其他利害關系人。而《政府采購法》及其配套制度規(guī)定，有權提出質疑人為供應商。對于供應商的概念，《政府采購法》第21條界定為向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。相比之下，招標投標中異議提出的權利主體“投標人、潛在投標人、其他利害關系人”比政府采購中質疑提出的單一權利主體“供應商”，范圍更廣，定義更為準確。
3．前序維權手段差異
質疑或異議畢竟是一個較為正式的法律流程，對于招標投標這種平等主體之間的民事行為，是否允許投標人或供應商在這一法律流程前有其他非正式的維權手段，《招標投標法》及其下位法并沒有規(guī)定，而《政府采購法》第51條明確規(guī)定：供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復。很明顯，政府采購允許供應商在質疑前先行提出詢問，當然這種詢問應當是非正式的，相關制度既沒有規(guī)定這種詢問是質疑的前置，也沒有要求采用書面方式，在答復方面也沒有作出強制性的時限要求。
4．提出異議或質疑的時限差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件有異議的，應當在遞交資格預審申請文件截止時間前2日提出；對于招標文件有異議的，應當在投標截止時間前10日提出；對于開標的異議，應當當場提出；對于評標結果的異議，應當在公示期內提出。按照《政府采購法》的規(guī)定，供應商有權提出質疑的時間為知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內。相比之下， “知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內”是一個相對模糊、實踐中難于判斷的概念，招標投標中的異議提出時限規(guī)定比政府采購中的質疑提出時限規(guī)定更為明確，也有利于招標采購效率的提高。
5.提出和答復的方式差異
《招標投標法實施條例》對異議的提出和答復方式均沒有作出規(guī)定，而《政府采購法》及其配套制度均明確規(guī)定，提出質疑和質疑答復采用書面方式，相對更加嚴謹。
6．明確提出異議或質疑的針對事項差異
《招標投標法實施條例》對異議事項明確規(guī)定的有資格預審文件、招標文件、開標、評標結果；《政府采購法》和《政府采購供應商投訴處理辦法》明確規(guī)定的質疑事項包括采購文件、采購過程和中標、成交結果，相對更加寬泛。
7．受理人差異
《招標投標法》及其下位法規(guī)定受理人為招標人，《政府采購法》及其配套制度規(guī)定受理人為采購人和采購代理機構。筆者認為，這是因為政府采購中有集中采購機構這一特殊法律主體，立法時受理人中加入了采購代理機構這一主體。
8．答復對象差異
《招標投標法實施條例》并未對答復對象作出明確規(guī)定，筆者理解為僅限異議提出人；《政府采購法》明確規(guī)定答復對象為質疑供應商和其他有關供應商，相對更加完善。
9．答復期限差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件、招標文件、評標結果提出異議的，招標人應當自收到異議之日起3日內予以答復；按照《政府采購法》及其配套制度規(guī)定，采購人應當在收到供應商的書面質疑后7個工作日內作出答復，時限相對要長許多，不利于招標采購效率的提高。
10．答復期間是否暫停招標采購活動差異
按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，對于資格預審文件、招標文件、評標結果提出異議的，答復前，暫停招標投標活動?！墩少彿ā芳捌渑涮字贫炔]有暫停采購活動的規(guī)定。筆者認為，《政府采購法》及其配套制度的立法者顯然在這一問題上考慮了效率的問題，否則在質疑答復期限很長、提出時限又缺少明確規(guī)定的情況下，如果有暫停的規(guī)定，將會使政府采購效率變得更低。（作者單位：江西省海濟租賃有限責任公司）
來源：中國政府采購報
