十年實(shí)踐，已經(jīng)充分證明了政府集中采購制度的優(yōu)越性。取得成績的同時(shí)，在制度層面和執(zhí)行層面產(chǎn)生并積累的矛盾開始不同程度地妨礙政府集中采購事業(yè)的發(fā)展。本文從矛盾分析的角度，圍繞集采機(jī)構(gòu)這個(gè)改革的"牛鼻子"，談了對目前政府集中采購運(yùn)行體系的一些認(rèn)識，希望對研究政府集中采購制度下一步的改革和發(fā)展方向提供一些思路。
法律與實(shí)踐的矛盾
法律與實(shí)踐的矛盾是最根本的問題，由此衍生出其他的問題。法律與實(shí)踐的矛盾主要體現(xiàn)在：
科學(xué)性不足
法律作為國家意志的體現(xiàn)，要確立一種合理的組織結(jié)構(gòu)、一種規(guī)范的行為模式、一種正確的價(jià)值選擇，這要求法律必須具備"科學(xué)性"。要做到科學(xué)立法，離不開實(shí)踐。
就《政府采購法》而言，毋庸置疑，這部法律的迅速頒布為落實(shí)政府采購制度掃清了諸多障礙，打開了政府采購事業(yè)發(fā)展的大門。遺憾的是，也正因其形成過程較為倉促，缺乏必要的實(shí)踐依據(jù)，存在"照搬主義"和"理想化"的制度設(shè)計(jì)傾向，同時(shí)，由于一些復(fù)雜的體制及行政原因，不少利益平衡的考量被放置于法律中,為隨后政府采購制度的完善和修正設(shè)置了很難逾越的障礙。結(jié)果，一部未經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的法律卻要長期用來指導(dǎo)實(shí)踐。
現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性缺失
一部好的法律，還應(yīng)符合"現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性"原則，即其調(diào)整的目標(biāo)、對象及程序應(yīng)與現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)。一般來說，一部法律"科學(xué)性"不足，那"現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性"多半更差。政府采購十年發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，已將《政府采購法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在身后。一些變革性的好理念受制于法律不能運(yùn)用，很多問題因法律的模糊而長期懸而未決，很多條文因與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)或缺乏可操作性而成為"死去的文字"。故而《政府采購法實(shí)施條例》（下稱《條例》）被作為一個(gè)解決辦法幾年前就提上日程。有必要指出，《條例》解釋而非完善法律的性質(zhì)決定了其修補(bǔ)性，進(jìn)而又決定了其在根本解決問題上難有太大作為。
實(shí)質(zhì)上，這一矛盾的根本是政府集中采購事業(yè)日益迫切的變革需要和較為滯后的法律規(guī)范之間的矛盾，這是所有矛盾中的主要矛盾，也是最需要解決卻最難以解決的矛盾。
監(jiān)管與執(zhí)行的矛盾
目前政府集中采購的基本原則是"管采分離"。"分離"是科學(xué)的原則。問題在于，在"分離"的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門與集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)如何科學(xué)界定，監(jiān)督的重心放在哪里，監(jiān)管部門和執(zhí)行部門如何有機(jī)互動……在類似問題上，存在一些矛盾。
監(jiān)管重心和方式存在分歧
政府集中采購制度的基本手段之一，是將原本分散在各個(gè)政府部門的采購權(quán)集中交由法定的集采機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，在這個(gè)過程中，通過"集中規(guī)范采購，統(tǒng)一集中監(jiān)督"來達(dá)到政府采購的立法目標(biāo)。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，集采機(jī)構(gòu)是監(jiān)管部門的重點(diǎn)監(jiān)管對象。事實(shí)上，這種模式多少忽略了政府采購過程的復(fù)雜性。有兩個(gè)情況需要引起我們的注意：一方面，政府采購活動的參與方包括供應(yīng)商、采購人和評審專家，真正意義上的采購活動由上述各方完成，集采機(jī)構(gòu)事實(shí)上的角色是組織與服務(wù)，這是十年政府采購實(shí)踐業(yè)已形成的現(xiàn)狀；另一方面，因?yàn)檫h(yuǎn)離采購實(shí)踐第一線等客觀因素，監(jiān)管部門對實(shí)際采購的監(jiān)管事實(shí)上有些滯后或力不從心，有限的精力"集中"放在了集采機(jī)構(gòu)身上，有意無意忽視了對供應(yīng)商、采購人和評審專家的監(jiān)管。集采機(jī)構(gòu)需要監(jiān)管，但如僅把著眼點(diǎn)放在集采機(jī)構(gòu)上，那集中采購監(jiān)管工作就會出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的空白地帶。基于此，如何管好集采機(jī)構(gòu)是一個(gè)問題，而更重要的問題恐怕是如何用好集采機(jī)構(gòu)。就集采機(jī)構(gòu)本身而言，如果管得好自己，做不好采購，恐怕也是一種失職。目前現(xiàn)狀是，集采機(jī)構(gòu)是政府采購監(jiān)管最直接、最方便的發(fā)力點(diǎn)，大量規(guī)章制度圍繞集采機(jī)構(gòu)展開；相反，對政府采購其他參與方的監(jiān)管多少有些流于形式。在這一條件下，集采機(jī)構(gòu)作用式微，某些情況下，具體采購活動成為"殼性質(zhì)"的集中采購。
缺乏有效互動
監(jiān)管與執(zhí)行，可以用政府采購領(lǐng)域的宏觀與微觀管理來加以區(qū)分。宏觀管理不能脫離實(shí)際而存在，微觀操作不能離開政策方向上的指引，理想的情況是二者相互作用、對立統(tǒng)一。但目前大體的情況，一方面是自上而下地單向管理、指導(dǎo)和要求多，監(jiān)督管理基礎(chǔ)上的保障、支持與配合少；另一方面，自下而上地反饋情況、解決問題與完善政策的渠道和機(jī)制未能真正建立。一正一反之間，出現(xiàn)了工作脫節(jié)的矛盾。其中最核心的一個(gè)矛盾，是很多集采機(jī)構(gòu)知道需要做好、希望做好、有能力做好也知道怎樣做好的工作，得不到開展的權(quán)利。所以，很多問題懸而難決，矛盾日積月累，逐步固化為政府采購制度底層結(jié)構(gòu)中的泥沼和障礙，這些問題又反過來影響政府集中采購制度的變革與完善，形成一個(gè)非良性循環(huán)。最終侵蝕的是政府采購制度所代表的公共利益。究其根本，一個(gè)重要原因是監(jiān)管部門因其角度與位置的不同，對實(shí)踐中的關(guān)鍵矛盾認(rèn)識不足，在許多問題上對集采機(jī)構(gòu)采取了嚴(yán)防與制衡的態(tài)度。
監(jiān)管與執(zhí)行的矛盾，并非監(jiān)管部門是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)管集采機(jī)構(gòu)的問題。問題在于，監(jiān)管部門如何更好地實(shí)現(xiàn)對政府采購活動全方位的監(jiān)管以及集采機(jī)構(gòu)如何更好地發(fā)揮作用。這是發(fā)展、工作中的矛盾，是集采機(jī)構(gòu)尋求實(shí)踐所要求賦予其更廣闊的工作空間與監(jiān)管部門尚未完全認(rèn)識到這一訴求的合理性和必要性的矛盾。
集采機(jī)構(gòu)職能與性質(zhì)的矛盾
就集采機(jī)構(gòu)而言，自身也存在著一些矛盾，這些矛盾影響和制約著集采機(jī)構(gòu)的發(fā)展。
權(quán)責(zé)不對等
集采機(jī)構(gòu)目前面臨的最主要問題，就是權(quán)責(zé)不對等。從兩個(gè)方面來看：第一，賦予集采機(jī)構(gòu)必要的職能是完善法律的內(nèi)在要求?！墩少彿ā芬?，"集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求"。而同時(shí)，對集采機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)所應(yīng)具備的工作職能卻未提及。當(dāng)然，這是法律的缺陷，也再次印證了立法的不成熟。歸根結(jié)底，這是十年前政府采購制度改革的起始階段。有關(guān)方面對集采機(jī)構(gòu)矛盾心態(tài)的一個(gè)典型反映：既希望其成為政府采購制度革故鼎新道路上的急先鋒，又擔(dān)心其膨脹成吞噬公權(quán)力的龐然大物。這樣的考慮在當(dāng)時(shí)"摸著石頭過河"的階段可以理解。但十年實(shí)踐已經(jīng)證明了集采機(jī)構(gòu)的作用，集采機(jī)構(gòu)經(jīng)受住了考驗(yàn)，擔(dān)心的問題沒有發(fā)生，這樣的問題也就具備了解決的條件。
第二，集采機(jī)構(gòu)職能的缺失已經(jīng)損害了政府采購體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)（更具體的問題在下文中將有專門分析）。一言以蔽之，由于評審專家、采購人、供應(yīng)商等相關(guān)各方因?yàn)樵趫?zhí)行過程中缺少有效的制衡，集中采購的效果受到較大的影響。政府集中采購工作的監(jiān)督管理，應(yīng)因監(jiān)督對象、監(jiān)督層次、監(jiān)督內(nèi)容不同而有所區(qū)別。現(xiàn)行體制下，政府集中采購的發(fā)展要求監(jiān)管部門肩負(fù)起宏觀監(jiān)管的職責(zé)，更要求集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)肩負(fù)起微觀的、執(zhí)行層面的監(jiān)管職責(zé)。
運(yùn)行機(jī)制僵化
毋庸諱言，集采機(jī)構(gòu)的工作效率一直以來是政府采購各方詬病的問題。實(shí)事求是地看，這個(gè)問題的存在與集中采購所要求的規(guī)范確實(shí)是有聯(lián)系的，但問題還有其深層次的原因。
一方面，集采機(jī)構(gòu)脫胎于政府機(jī)關(guān)，其內(nèi)部文化、人員結(jié)構(gòu)與工作程序等都沿襲機(jī)關(guān)風(fēng)格，其自身還存在按部就班、四平八穩(wěn)的工作特質(zhì)。而形成鮮明對比的是，政府集中采購工作的事務(wù)性、時(shí)效性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)對工作效率的要求又遠(yuǎn)大于其他一般機(jī)關(guān)工作；隨著政府集中采購事業(yè)的深入推進(jìn)，工作強(qiáng)度和內(nèi)容更是大大增加，效率問題自然會比較突出。
另一方面，沒有建立較為合理的、適用于集采機(jī)構(gòu)的激勵(lì)模式。集采機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容、工作負(fù)荷和工作壓力客觀上要大于其他公共服務(wù)部門，更需要適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制以確保集采機(jī)構(gòu)整個(gè)機(jī)體常態(tài)化的工作活力，這一現(xiàn)狀亟待改觀。
體制不暢
目前法律規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)的設(shè)立與否是"設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要"確定；同時(shí)要求"集采機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系"。類似自相矛盾又態(tài)度曖昧的法律條文直接導(dǎo)致了目前集采機(jī)構(gòu)體制上的混亂。就目前全國整體現(xiàn)狀而言，主要存在三個(gè)層面的問題：
無章可循。以各省情況為例，總體上可以大致概括為：有無不定，隸屬不一，級別各異。部分省份如河南省根據(jù)"法律"規(guī)定的"權(quán)力"并沒有成立集采機(jī)構(gòu)；就省級集采機(jī)構(gòu)而言，隸屬方式超過9種，行政級別從副處到正處到副廳各有不同，機(jī)構(gòu)性質(zhì)又有全額、差額甚至自籌事業(yè)單位之分。這一現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了集采機(jī)構(gòu)較為缺乏辦理公共事務(wù)的基本規(guī)范要求，影響了政府集采機(jī)構(gòu)的社會形象和社會基礎(chǔ)。
遍地開花。集采機(jī)構(gòu)存在的必然要求之一就是集中化的操作。而現(xiàn)體制下，新部門的設(shè)置往往成為一塊涉及人事、財(cái)政、權(quán)力分配等的"利益"蛋糕。在復(fù)雜利益的角力下，集中采購成為集采機(jī)構(gòu)間的分散采購，類似事例俯拾皆是。中央本級以黨、政、人大為單位分別成立了各自的集采機(jī)構(gòu)；國稅和海關(guān)以部門集中采購為緣由成立了事實(shí)上的本系統(tǒng)集采機(jī)構(gòu)；同一屬地內(nèi)省、市、區(qū)分別成立了相應(yīng)層級的集采機(jī)構(gòu)。在這樣的局面下，本應(yīng)更加科學(xué)系統(tǒng)集中起來的采購工作被"碎片化"操作，集中采購的規(guī)模優(yōu)勢難以顯現(xiàn)。
效果遞減。政府集中采購的本意之一是使集采機(jī)構(gòu)成為切斷可能的利益輸送渠道的屏障，成為實(shí)現(xiàn)"三公"采購原則的一個(gè)體制考慮。但因?yàn)榧蓹C(jī)構(gòu)自身職能模糊和機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，以及基層更為復(fù)雜的現(xiàn)狀，這樣的理想目標(biāo)面臨著從上到下效果遞減的矛盾。中央和部分省級集采機(jī)構(gòu)因?yàn)檎呗鋵?shí)得更加直接準(zhǔn)確到位，也因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系相對更為簡單和矛盾的抽象化，尚能起到一定的制衡效果，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)。而到了市縣級，集采機(jī)構(gòu)更加弱勢，各方面矛盾更加復(fù)雜，行政力量作用力驟增，這些都導(dǎo)致了基層集中采購工作更加難以有效開展。
制衡與失衡的矛盾
政府集中采購工作的運(yùn)行涉及采購人、供應(yīng)商、評審專家、監(jiān)管部門和集采機(jī)構(gòu)等多個(gè)方面，從職責(zé)和分工分析，可以大致歸總為"兩個(gè)方面、三個(gè)層級"。以是否實(shí)質(zhì)參與政府集中采購活動為標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)方面是作為管理及組織實(shí)施方的監(jiān)管部門與集采機(jī)構(gòu)，另一個(gè)方面是采購人、供應(yīng)商與評審專家。三個(gè)層級的第一層級是政府集中采購工作的政策制定、宏觀管理及監(jiān)督檢查的部門；第二層級是負(fù)責(zé)政府集中采購實(shí)施與運(yùn)行的集采機(jī)構(gòu)；第三層級是在這一架構(gòu)下從事采購活動的相關(guān)各方。在這一運(yùn)行體系中，因?yàn)椴少徥马?xiàng)的敏感性與特殊性，實(shí)現(xiàn)制衡是制度設(shè)計(jì)的一個(gè)非常的重要目標(biāo)，一旦出現(xiàn)制衡"失靈"，那么集中采購的制度設(shè)計(jì)將事實(shí)上流于形式。制衡既包括不同方面、不同層級之間的制衡，也包括同一方面、同一層級之內(nèi)的相互制衡。在眾多制衡點(diǎn)中，顯而易見，實(shí)現(xiàn)"兩個(gè)方面"的有效制衡是主要矛盾。
對采購人制衡不足
現(xiàn)階段，很多時(shí)候采購人的意志和行為還是能超越規(guī)則和制度，使制衡難以實(shí)現(xiàn)。例如，存在采購事項(xiàng)不執(zhí)行集中采購的現(xiàn)象，這是監(jiān)管與審計(jì)部門制衡不足的體現(xiàn)，因?yàn)楹芏嗖少徣诉`反集中采購規(guī)定的采購行為在財(cái)政和審計(jì)檢查階段能夠順利"過關(guān)"，在采購資金支付環(huán)節(jié)也能"無憑據(jù)"順利支付。在集中采購實(shí)施階段，集采機(jī)構(gòu)作為集中采購工作第一線的實(shí)施者，作為利益超脫的第三方，本可能成為制衡各方最合適的監(jiān)督堡壘。但是，因?yàn)椴少徣说膹?qiáng)勢，因?yàn)槭轮兄坪獾臒o法可依，因?yàn)閷?服務(wù)質(zhì)量"的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致了實(shí)際工作中的進(jìn)退失據(jù)，進(jìn)而造成了很多情況下采購人不合規(guī)范的采購要求的實(shí)現(xiàn)。
對評審專家制衡缺失
評審專家是政府集中采購過程中最重要的一個(gè)構(gòu)成部分，直接決定評審項(xiàng)目的結(jié)果。評審結(jié)果是否能夠體現(xiàn)公平、公正，評審專家是最重要的決定因素。我們面臨一個(gè)嚴(yán)峻的問題，即評審專家的權(quán)責(zé)不對等：擁有最核心的評審權(quán)力，決定政府采購項(xiàng)目的歸屬，但缺少足夠的剛性制衡。政府集中采購項(xiàng)目的評審是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法定過程，將評審質(zhì)量的保障僅僅依托于評審專家的道德品質(zhì)和個(gè)人自律是危險(xiǎn)的。事實(shí)上，對評審專家的管理并非空白，政府采購的監(jiān)管部門掌握著對評審專家進(jìn)行管理的職能，而這一職能本應(yīng)涵蓋對專家的政策培訓(xùn)、日常管理、評審監(jiān)督、評價(jià)考核與專家?guī)旄?，等等，包括大量的具體事務(wù)性工作，對專業(yè)性亦有很高要求，要管理好，實(shí)非易事。不得不再次提及的是，集采機(jī)構(gòu)在這項(xiàng)工作中依然扮演一個(gè)尷尬的角色：評審專家的獨(dú)立評審權(quán)自有規(guī)則保障，對評審專家任何形式的工作管理都超越職權(quán)。所以在現(xiàn)有制度安排下，評審專家基本游離于現(xiàn)有各項(xiàng)政府采購規(guī)則之外，是真正"不受約束的決定者"。
對供應(yīng)商管理權(quán)界定模糊
嚴(yán)格來講，一方面，政府集中采購的重要目標(biāo)之一是為供應(yīng)商提供一個(gè)公平、公正與透明的競爭環(huán)境，通過政府采購活動促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府集中采購制度亦需對供應(yīng)商強(qiáng)烈的逐利沖動和天然的市場行為進(jìn)行有效地防范、制約和良性引導(dǎo)，借此培育良好的市場誠信。所以，集中采購的監(jiān)管部門及執(zhí)行機(jī)構(gòu)對參與競爭的供應(yīng)商的制衡必不可少，但如何制衡、誰來制衡缺乏清晰界定。例如，政府集中采購特有的協(xié)議供貨及定點(diǎn)采購等使得特定供應(yīng)商及產(chǎn)品能長期獲得政府集中采購的參與資格。對類似供應(yīng)商如何有效管理以保障優(yōu)良的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量是一個(gè)問題。在這個(gè)問題上，雖然制度設(shè)計(jì)并未賦予集采機(jī)構(gòu)必要的管理職責(zé)，但與其他類似情況不同的是，集采機(jī)構(gòu)作為該采購組織形式的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，不可避免地會介入到對相應(yīng)供應(yīng)商的管理中，而這一管理狀態(tài)又未獲得政府采購監(jiān)管部門的認(rèn)可，造成了供應(yīng)商管理無法形成科學(xué)有效的規(guī)則，有相當(dāng)?shù)娜酥紊省Ｆ渌T如供應(yīng)商惡意質(zhì)疑投訴不受制約，集中采購制度對供應(yīng)商與政府采購相關(guān)各方之間的隱性利益鏈條"隔離"效果不佳，等等，都與對供應(yīng)商缺乏制衡有直接關(guān)系。
強(qiáng)化集采機(jī)構(gòu)職能勢在必行
"十二五"規(guī)劃提出要深化政府采購制度改革。改革首先需明確改什么。實(shí)行政府采購是財(cái)政體制改革的重要舉措，是政府采購制度設(shè)計(jì)的初衷，政府集中采購制度是政府采購事業(yè)大框架中最主要的組成部分，集中采購是政府采購的主渠道，集采機(jī)構(gòu)是政府集中采購制度最核心的運(yùn)轉(zhuǎn)單元，從這個(gè)意義上來說，對集采機(jī)構(gòu)面臨矛盾的梳理，或許就抓住了改革的著力點(diǎn)。
通過前述對政府集中采購工作從法律層面、管理層面及執(zhí)行層面的深入探究，可以有兩個(gè)判斷：很多矛盾存在的根源是集采機(jī)構(gòu)職能的模糊與缺失，矛盾如果得不到改變甚至惡化，政府集中采購的意義將大大折扣。所以，強(qiáng)化集采機(jī)構(gòu)職能勢在必行。
如何強(qiáng)化雖非本文探討的重點(diǎn)，但簡而言之，大框架可以遵循"理順體制設(shè)計(jì)，充實(shí)明確權(quán)責(zé)，內(nèi)部相互制衡，外部嚴(yán)格監(jiān)督"的原則。
我國的政府集中采購制度是依托于中國特色的國情、社情、政情而存在，是一個(gè)嶄新的制度，發(fā)展道路上很多地方不可避免地要摸著石頭過河。依托于此制度下的集采機(jī)構(gòu)，處于各種矛盾的交匯點(diǎn)上，更需要有關(guān)方面以實(shí)事求是的態(tài)度，抓住集采機(jī)構(gòu)這個(gè)改革的牛鼻子，突破陳俗舊規(guī)，大膽嘗試革新，從而真正實(shí)現(xiàn)政府集中采購事業(yè)的新發(fā)展。
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：羅少偉
