我國政府采購制度改革已經(jīng)進行了十幾年的探索，改革發(fā)展到今天，不能再像過去那樣只靠自下而上"大膽地試"、"大膽地闖"、"摸著石頭過河"這樣的辦法了，需要從全局和長遠利益考慮，加強總體改革思路的研究和設(shè)計，安排改革攻堅。在思路研究中，要對涉及政府采購制度改革的五個基本問題具有更加清晰的認(rèn)識。
政采改革是行政改革組成部分
首先，從全球政府采購制度的發(fā)展來看，其本身就是強化政府職能的產(chǎn)物。政府采購制度最早出現(xiàn)于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，在自由資本主義時期，市場是資源配置的絕對支配力量和方式，在亞當(dāng)·斯密"看不見的手"原理的指引下，政府基本上不參與和干預(yù)國民經(jīng)濟活動，政府采購的作用主要是加強財政支出管理，而且采購規(guī)模不大，對經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響也不大。
20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟危機爆發(fā)以后，自由市場經(jīng)濟國家開始意識到市場不是萬能的，"凱思斯理論"得到承認(rèn)和應(yīng)用，各國開始改變絕對自由放任的傳統(tǒng)做法，采取國家干預(yù)經(jīng)濟的政策，并將財政政策作為主要手段，即通過擴大采購支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。
為此，西方國家紛紛在政府中設(shè)立專司采購的部門或機構(gòu)，到20世紀(jì)70年代，在西方主要的發(fā)達國家采購職能逐步成為獨立的政府職能。
其次，從我國政府采購的目標(biāo)來看，政府采購是政府行政的重要內(nèi)容。政府采購要實現(xiàn)的目標(biāo)概括起來包括提高財政資金使用效益、反腐倡廉和調(diào)控國民經(jīng)濟發(fā)展三大目標(biāo)。調(diào)控國民經(jīng)濟發(fā)展又包括支持少數(shù)民族地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持中小企業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，促進節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新，等等。這些都是國家意志的體現(xiàn)，是政府行政的重要內(nèi)容。
再次，從我國政府采購制度改革的實踐來看，改革涉及到所有的政府部門及相關(guān)領(lǐng)域，將會帶來思想觀念的改變、政府機構(gòu)職能的改變、權(quán)力和利益分配格局的改變，而這些都會帶來政府機構(gòu)行政運行方式的變化。
改革的推進需要對包括制度結(jié)構(gòu)和管理執(zhí)行的組織體制、工作網(wǎng)絡(luò)進行改革與創(chuàng)新，尤其需要對政府采購的管理體制進行改革，這種涉及多部門利益權(quán)力重新分配的管理體制改革必須要上升到國家層面才能推動，如果僅僅將政府采購局限于財政管理體制改革的一項內(nèi)容，已經(jīng)無法從根本上解決改革的"瓶頸"問題。
應(yīng)該將政府采購制度改革置于我國的政府行政管理改革的大框架之中，從更高層次規(guī)劃設(shè)計政府采購制度改革的總體思路。
應(yīng)再次明確以集中采購為主、分散采購為輔
政府采購制度改革一個主導(dǎo)性的特征就是強調(diào)集中，集中采購是政府采購制度改革的一個核心理念，這樣一個原理如果落實到制度層面，就是要在總體框架下堅持集中采購，不能為滿足特定部門的特殊利益而把集中采購再拆分，弄成部門的、單位的，那就背離了政府采購制度改革的既定方向。充分發(fā)揮政府采購的規(guī)模優(yōu)勢是實現(xiàn)政府采購各項目標(biāo)的基礎(chǔ)和保證。實行規(guī)模采購可以更好地發(fā)揮市場競爭機制的作用，以最優(yōu)惠的價格獲得最好的貨物或服務(wù)，最大限度地發(fā)揮財政資金的效益和效率；實行規(guī)模采購便于監(jiān)管部門和社會各界對采購活動的監(jiān)督，有效地避免以權(quán)謀私行為的發(fā)生，更好地保證政府采購"三公"原則的落實，促進社會的公平正義；實行規(guī)模采購可以促使國家經(jīng)濟調(diào)控目標(biāo)更好地實現(xiàn)，20世紀(jì)80年代，美國政府為了扶持飛機制造、電信、電子等行業(yè)的發(fā)展，大批量采購這些行業(yè)的產(chǎn)品，這些行業(yè)大公司一半以上的業(yè)務(wù)來自政府采購，從而直接支持了這些高科技行業(yè)的迅速發(fā)展。集中采購的組織形式正是實現(xiàn)政府采購規(guī)模優(yōu)勢的必要手段，因此，我國政府采購模式應(yīng)該回歸推行政府采購制度初期的思路設(shè)計，采用集中和分散相結(jié)合、以集中為主的模式。
工程采購應(yīng)實質(zhì)納入政采范圍
政府采購的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，在世人看來這已經(jīng)是無須爭論的問題了，世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）及世界各國和地區(qū)有關(guān)政府采購的法規(guī)都作出了明確的界定，已被國際社會廣泛認(rèn)可。我國《政府采購法》雖然在第二條中把工程采購列入政府采購范圍，但在第四條中又規(guī)定政府采購工程進行招投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。結(jié)果法律賦予財政部門對政府采購的監(jiān)管職責(zé)不能涉足工程招標(biāo)采購領(lǐng)域，政府工程招投標(biāo)分別由發(fā)改委、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門實施監(jiān)督，這實際上是將工程采購排除在政府采購范圍之外。巨大的政府工程投資是調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的一個方面，將其排除在政府采購規(guī)制范圍之外，必然大大降低政府采購的宏觀調(diào)控功能，影響政府采購目標(biāo)的實現(xiàn)，這也是我國加入GPA談判中各參加方所不能接受的。工程采購不納入政府采購范圍，政府采購制度就不會完善，在政府采購制度改革思路設(shè)計中應(yīng)將貨物、工程和服務(wù)全部納入政府采購范圍，以統(tǒng)一的法規(guī)進行規(guī)制。
改革的重點對象是采購人
某各種方式上說，政府采購就是政府自己在"革"自己的命。實行政府采購制度就是改變過去傳統(tǒng)的采購方式，變分散無序的采購為以集中采購為主的規(guī)范采購，改革中調(diào)整和剝奪的是采購人的利益和權(quán)力，采購人是首當(dāng)其沖要改革的目標(biāo)。而《政府采購法》賦予了采購人編制采購需求、參與評標(biāo)、決定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商、組織驗收等權(quán)力，集中采購機構(gòu)只能根據(jù)采購人的委托開展工作，實際上采購人在采購活動中仍然處于強勢地位。把為采購人做好服務(wù)列為衡量政府采購工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)無疑是有道理的，但有些地方過于強調(diào)這一點，一味追求采購人的滿意度，連該對采購人進行的約束也不能堅持，是不符合改革的要求的。任何改革都不會一帆風(fēng)順，一些不愿失去既得權(quán)力和利益的采購人相關(guān)工作人員，對政府采購改革必然持消極態(tài)度，甚至?xí)苑N種借口抵制改革的推行。因此，改革中對接受到的有關(guān)政府采購的各種反映必須進行客觀、全面的分析，對正確的意見和建議，要認(rèn)真吸納，改進工作；對出于自身利益需求的意見，應(yīng)辨明是非，排除干擾。如果惟采購人馬首是瞻，政府采購改革就難以卓有成效地推行。政府采購從根本上說應(yīng)該是納稅人的采購，改革是為了更好地維護國家和人民大眾的利益，而不僅僅是對采購人負(fù)責(zé)，采購人必須依照相關(guān)的法律法規(guī)約束自己的行為，拋棄過去的舊觀念、舊習(xí)慣，適應(yīng)改革的新形勢、新要求，積極支持政府采購制度改革。
應(yīng)全程監(jiān)督而非只針對操作環(huán)節(jié)
加強對政府采購的監(jiān)督已是人們的共識，但監(jiān)督什么？卻有著不同的看法。有的認(rèn)為政府采購的監(jiān)督主要是對采購方式執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，好像只要在這個環(huán)節(jié)不出問題，政府采購就"陽光"了，所以把監(jiān)督的視角緊緊盯在采購操作機構(gòu)上。實際上事情并非如此簡單，一些地方出現(xiàn)的"奢侈采購"、"高價采購"在預(yù)算安排環(huán)節(jié)就已經(jīng)埋下了隱患。再如，有的地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求"政績"，沒有預(yù)算也要上項目，沒有資金也要安排采購，結(jié)果項目驗收后，資金卻沒有著落，長期拖欠供應(yīng)商合同款不能支付。供應(yīng)商打官司又怕惹怒政府，只能忍聲吞氣，有的甚至采用送禮行賄的手段爭取早一點拿到拖欠自己的合同款。這個問題在省以上單位極少發(fā)生，但在市、縣一級，特別是財政相對困難的地方則時常出現(xiàn)， 給政府采購造成了極壞影響。采購方式執(zhí)行只是整個政府采購鏈條中的一個環(huán)節(jié)，并非政府采購的全部，《政府采購運行規(guī)程暫行規(guī)定》中曾把政府采購的程序明確為：編制政府采購預(yù)算，匯編政府采購計劃，確定并執(zhí)行政府采購方式，訂立及履行采購合同驗收、結(jié)算。而《政府采購法》對政府采購程序并沒有作出清晰明確的表述，只是強調(diào)了對采購方式執(zhí)行的監(jiān)督檢查。從編制政府采購預(yù)算到合同資金結(jié)算是一個完整的采購過程，對政府采購的監(jiān)督應(yīng)該是對政府采購程序全過程的監(jiān)督。
來源： 政府采購信息報 作者：王 沛
