在事業(yè)單位分類改革中，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)劃歸承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位一類，且不宜與其他交易機(jī)構(gòu)簡單合并建立公共資源交易中心，否則一方面明顯與《政府采購法》有關(guān)規(guī)定不符，另一方面會因各個(gè)交易機(jī)構(gòu)適用法律、操作程序、單位性質(zhì)等不同而導(dǎo)致矛盾和混亂。可通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)上公共資源交易平臺來代替建立有形交易市場，避免合并集采機(jī)構(gòu)的做法。
十年發(fā)展 政府采購取得巨大成績
十五年前，我國從地方到中央開始試行政府采購改革，十年前，《政府采購法》的實(shí)施為推行政府采購制度提供法律保障。十年來，政府采購進(jìn)入了飛速發(fā)展期，在各方面都取得了可喜的成績，特別是集中采購在其中作出了突出貢獻(xiàn)。
一是政府采購規(guī)模不斷增加。十年前，全國政府采購規(guī)模僅為1009億元，占財(cái)政支出的4.6%，十年后，政府采購規(guī)模增長了10倍，突破1萬億元，占到財(cái)政支出的11%。筆者所在的江蘇省政府采購規(guī)模10年增長16倍多，從2002年80多億元增長到2011年的1000多億元。
二是政府采購制度不斷健全。十年來，財(cái)政部陸續(xù)出臺了《貨物與服務(wù)采購招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》等一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，范圍涉及采購預(yù)算、專家評審、質(zhì)疑投訴、采購方式、采購信息公告、監(jiān)管、政策功能等各個(gè)方面，為強(qiáng)化《政府采購法》的執(zhí)行力度、進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為起到了重要作用。各省市也結(jié)合本地實(shí)際，紛紛以法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件等各種形式規(guī)范本地政府采購行為，政府采購制度體系基本建立。
三是政府采購范圍不斷擴(kuò)大?！?003年中央預(yù)算單位集中采購目錄》只針對機(jī)關(guān)辦公所需用品和后勤服務(wù)公布了19種貨物和5個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。而前不久財(cái)政部公布的《2013年政府采購品目分類目錄》，按貨物、工程、服務(wù)3大類劃分為54個(gè)二級分類，344個(gè)三級分類，最多到六級分類，與聯(lián)合國《主要產(chǎn)品分類》和世貿(mào)組織《服務(wù)部門分類清單》基本實(shí)現(xiàn)對接。政府采購已經(jīng)從傳統(tǒng)的貨物類逐漸涵蓋到滿足老百姓直接需求的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、綠化等公共服務(wù)項(xiàng)目。
四是節(jié)約了大量財(cái)政資金。通過實(shí)施政府采購全國十年累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金6600多億元，江蘇累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金1500多億元，年平均節(jié)約率約為12%。而通過政府集中采購節(jié)約的財(cái)政資金占比超過80%以上。
面向未來 政采發(fā)展須解決四方面問題
雖然政府采購制度實(shí)施取得了顯著成效，但是我們必須清醒地看到，我國政府采購起步晚、時(shí)間短、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏與發(fā)展速度太快之間的矛盾導(dǎo)致了政府采購工作在實(shí)際中不可避免地存在一些問題。這些問題主要表現(xiàn)在：
一是政府采購制度體系不夠完善，缺少承上啟下的政府采購行政法規(guī)，而《政府采購法》等現(xiàn)有規(guī)定有的不夠具體，有的前后矛盾，有的存在空白，使得執(zhí)行中存在的一些問題無法解決。
二是雖然采購規(guī)模和范圍逐年不斷擴(kuò)大，但是目前采購還是以通用類貨物為主，采購項(xiàng)目結(jié)構(gòu)失衡，采購規(guī)模與依法應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平和國際普遍水平相比還有較大差距，由于采購規(guī)模和范圍有限導(dǎo)致政府采購對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用大打折扣，政府采購政策功能難以真正得到實(shí)現(xiàn)。
三是全國各地集中采購機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，有隸屬于財(cái)政部門的，有隸屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的，還有并入公共資源交易中心的；性質(zhì)也不統(tǒng)一，有參公管理的，有全額撥款的，還有差額撥款的。這種混亂狀況與《政府采購法》規(guī)定的集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置要求相去甚遠(yuǎn)，不利于集中采購機(jī)構(gòu)的縱向和橫向交流，在一定程度上阻礙了集中采購制度的進(jìn)一步發(fā)展。
四是少數(shù)參加政府采購活動的供應(yīng)商還存在標(biāo)前公關(guān)、虛假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、惡意質(zhì)疑投訴、不按合同履約等誠信缺失問題，擾亂了正常的政府采購市場秩序，嚴(yán)重危害了政府采購制度的健康發(fā)展。
積極主動 全面提升政采影響力
十八大確立了協(xié)調(diào)推進(jìn)"五位一體"建設(shè)、加大改善民生、全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，這為政府采購更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了廣闊的舞臺。而當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)峻狀況、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜形勢、我國加入GPA談判進(jìn)程加快等對政府采購工作提出了更高的要求。
集采機(jī)構(gòu)法定地位不應(yīng)改變
事業(yè)單位分類改革和公共資源交易平臺建設(shè)直接考問集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位和去向問題。近幾年，各地公共資源交易中心如雨后春筍般涌出，部分地方特別是市縣一級政府集中采購機(jī)構(gòu)被并入其中作為一個(gè)內(nèi)設(shè)科室，失去了獨(dú)立法人資格，這一舉動使得原本隸屬關(guān)系就不清的集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置更加混亂。而今年開始推行的事業(yè)單位分類改革也直接關(guān)系到集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位問題，到底是承擔(dān)行政職能從事公益服務(wù)，還是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動？從國家政策層面來看，事業(yè)單位分類改革勢在必行，而建設(shè)統(tǒng)一的公共資源交易平臺也是大勢所趨。作為政府采購的主力軍，集中采購機(jī)構(gòu)的興衰勢必對政府采購的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。集中采購機(jī)構(gòu)在這次機(jī)構(gòu)改革浪潮中該何去何從？
弄清集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是開展機(jī)構(gòu)改革的基本前提?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。
從以上規(guī)定不難看出，關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)性質(zhì)的法律規(guī)定是非常清楚的，即集中采購機(jī)構(gòu)是直屬于政府的獨(dú)立的事業(yè)法人單位。雖然集中采購機(jī)構(gòu)是根據(jù)采購人的委托開展政府采購活動，但是這種委托帶有法律強(qiáng)制性，因?yàn)椤墩少彿ā芬?guī)定政府采購項(xiàng)目只要是列入集中采購目錄之內(nèi)或是在采購限額標(biāo)準(zhǔn)之上的必須要委托集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。
因此這種委托是法定代理關(guān)系，是法律授權(quán)集中采購機(jī)構(gòu)代理采購人實(shí)施采購行為，不同于一般意義上的委托代理。此外，集中采購機(jī)構(gòu)還具有一定行政職能，執(zhí)行政府采購預(yù)算，發(fā)揮政府采購政策功能，對采購人提出的項(xiàng)目需求進(jìn)行審核以保證其合法性，對違法采購行為進(jìn)行督促和制止，配合采購監(jiān)管部門對合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督等。
綜上所述，筆者認(rèn)為，在事業(yè)單位分類改革中，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)劃歸承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位一類，且不宜與其他交易機(jī)構(gòu)簡單合并建立公共資源交易中心，否則一方面明顯與《政府采購法》有關(guān)規(guī)定不符，另一方面會因各個(gè)交易機(jī)構(gòu)適用法律、操作程序、單位性質(zhì)等不同而導(dǎo)致矛盾和混亂。
建議通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)上公共資源交易平臺來代替建立有形交易市場以及合并機(jī)構(gòu)的做法。集中采購機(jī)構(gòu)當(dāng)務(wù)之急是要做好宣傳解釋工作，將集中采購機(jī)構(gòu)的法定性質(zhì)和職能定位宣傳到位，爭取各方面的理解和支持，并在此基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新，積極擴(kuò)面增量，增強(qiáng)政府集中采購工作的影響力，完善行政管理和服務(wù)職能，真正提高政府采購的功效，推動政府采購政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以保證集中采購機(jī)構(gòu)在這次機(jī)構(gòu)改革中不隨波逐流，保持獨(dú)立，強(qiáng)化職能。
增強(qiáng)能力 順應(yīng)支出結(jié)構(gòu)變化
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化要求調(diào)整政府采購范圍和項(xiàng)目與之適應(yīng)。近幾年，民生問題已成為擺在黨和政府面前的頭等大事。隨著我國對民生問題的重視，財(cái)政逐年加大了對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等公共服務(wù)方面的投入力度，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，由"吃飯型財(cái)政"逐步向"公共財(cái)政"轉(zhuǎn)變。
2011年全國財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出累計(jì)達(dá)到38108億元，比上年增長30.3%；用在農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、公共交通、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)建設(shè)以及城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出累計(jì)35629億元，這些方面的支出占全國財(cái)政支出的2/3左右。相比較而言，我國政府采購規(guī)模雖然已占財(cái)政支出的11%，但主要還是以采購貨物類為主，服務(wù)類采購少。另外，公共服務(wù)方面的采購占比也非常小，這一現(xiàn)象與政府采購作為"財(cái)政支出改革’三駕馬車’之一"的重要地位不符。
因此，要進(jìn)一步擴(kuò)大采購規(guī)模，做到"應(yīng)采盡采"，只要是用財(cái)政性資金購買貨物、服務(wù)和工程，無論資金來源渠道是什么，都應(yīng)當(dāng)實(shí)施政府采購。進(jìn)一步拓寬采購范圍，將公共服務(wù)納入政府集中采購范圍，對采購項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)財(cái)政支出公共化這一趨勢。集中采購機(jī)構(gòu)要做好組織服務(wù)采購的各項(xiàng)工作，研究制定服務(wù)采購標(biāo)書模板，盡早做好服務(wù)采購預(yù)案，將績效管理理念貫穿服務(wù)采購全過程，本著科學(xué)、可行的原則制定服務(wù)需求、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和績效考核目標(biāo)，能細(xì)化的盡量細(xì)化。同時(shí)，要著眼提高公共服務(wù)采購操作能力，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和公共財(cái)政支出績效。
強(qiáng)化功能 發(fā)揮政采影響力
國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力對政府采購政策功能需求更加明顯。作為宏觀調(diào)控的重要手段，政府采購可以通過增減采購支出來調(diào)控社會總需求，并通過采購對象的選擇發(fā)揮導(dǎo)向作用，扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。在當(dāng)前美國、日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)不斷，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，我國出口因全球經(jīng)濟(jì)疲軟等因素增速放緩，國內(nèi)投資因政府融資平臺資金緊張放緩，房地產(chǎn)泡沫面臨破裂危險(xiǎn)，擴(kuò)大內(nèi)需動力不足，通貨膨脹仍有抬頭之勢，中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境堪憂等問題使得國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨巨大下行壓力。在此情況下，更需要通過政府采購政策功能的充分發(fā)揮，支持國內(nèi)企業(yè)發(fā)展，維持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，扶持中小企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)科技創(chuàng)新，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而達(dá)到對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施有效調(diào)控的目的。
集中采購機(jī)構(gòu)要將發(fā)揮政府采購政策功能作為一項(xiàng)重要工作來落實(shí)，將節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、扶持中小企業(yè)發(fā)展等政策精神體現(xiàn)到采購文件中去，逐步將信用擔(dān)保引入政府采購領(lǐng)域，嘗試使用投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、融資擔(dān)保等多種方式幫助中小企業(yè)解決資金周轉(zhuǎn)問題。此外，集中采購機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)對參加政府采購活動的供應(yīng)商建立誠信檔案并實(shí)施動態(tài)管理，制定誠信檔案管理辦法，將誠信記錄情況運(yùn)用到實(shí)際采購工作中去，為政府采購政策功能的有效發(fā)揮營造一個(gè)健康、良好的外部環(huán)境。
提升水平 應(yīng)對GPA挑戰(zhàn)
加入GPA談判進(jìn)程加快對政府集中采購能力和水平提出更高要求。我國從2007年啟動加入GPA談判，至今已過5年，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入談判關(guān)鍵期。按照目前出價(jià)情況，北京、上海、天津、浙江、江蘇、山東、福建、廣東等省市將作為開放政府采購市場的地方省份。
一旦加入GPA協(xié)定后，外國供應(yīng)商可以平等參與我國政府采購活動，我國現(xiàn)行的采購制度和規(guī)則要做相應(yīng)調(diào)整。這對集中采購機(jī)構(gòu)在采購活動組織、采購文件制作、矛盾糾紛處理方面的能力和水平要求更高，對采購人員的專業(yè)素質(zhì)和理論水平也提出了更高要求。
集中采購機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識加入GPA協(xié)定后對現(xiàn)有政府采購格局的沖擊和影響，要以全球化視角來研究這個(gè)問題，組織工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)GPA協(xié)定相關(guān)文件和規(guī)則以及我國出價(jià)清單，提升政策理論水平，在此基礎(chǔ)上認(rèn)真研究加入GPA協(xié)定后的應(yīng)對之策。
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：蔣華中
