可持續(xù)采購面臨三大執(zhí)行問題
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發(fā)布日期：2013年02月22日
我國《政府采購法》實(shí)施10年來，可持續(xù)政府采購取得了巨大成績。推動節(jié)能減排的采購政策成效初顯，強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品制度基本建立，節(jié)能環(huán)保清單管理不斷優(yōu)化。支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架基本形成。預(yù)留采購份額、給予評審優(yōu)惠、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)、信用擔(dān)保等舉措扎實(shí)推進(jìn)。各級集中采購機(jī)構(gòu)通過提高評標(biāo)政策導(dǎo)向分值、設(shè)置附加分等措施，積極落實(shí)節(jié)能環(huán)保、信息安全、扶持中小企業(yè)、使用正版軟件等政府采購政策，較好地支持了相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的發(fā)展。在各級集采機(jī)構(gòu)的努力下，2006年至2011年全國節(jié)能產(chǎn)品類采購金額近4000億元，占同類產(chǎn)品公共采購總額的比重達(dá)到70%左右。此外，以中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心為代表的一批集采機(jī)構(gòu)還積極探索實(shí)施電子廢棄物回收處理試點(diǎn)工作，為推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)作了有益嘗試。
但是，我國可持續(xù)政府采購政策在執(zhí)行層面還存在諸多問題，尤其是在綠色采購產(chǎn)品和清單的認(rèn)證、預(yù)留采購份額、給予優(yōu)惠評審等方面還有待進(jìn)一步完善。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失
清晰的目標(biāo)不僅是提供評估的標(biāo)準(zhǔn)，而且更是執(zhí)行的重要依據(jù)?？沙掷m(xù)政府采購?fù)瑯有枰逦恼吣繕?biāo)?？梢灾v，我國可持續(xù)政府采購政策目標(biāo)已經(jīng)非常清晰、明確。這在以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)法律法規(guī)為配套的政策體系中有明確的體現(xiàn)。尤其是節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單制度的建立和實(shí)施，要求各級政府采購主體在參與政府采購時必須充分考慮通過認(rèn)證并公示的產(chǎn)品。這就明確地規(guī)定了優(yōu)先采購和強(qiáng)制采購的種類和范圍。
但是，相比較綠色采購目標(biāo)而言，作為可持續(xù)采購重要內(nèi)容的藍(lán)色采購（如扶持殘疾人事業(yè)、中小企業(yè)等）的政策目標(biāo)還不夠清晰，中央政府強(qiáng)調(diào)和督促得不夠，實(shí)際執(zhí)行部門認(rèn)識和關(guān)注的程度不夠，尤其是藍(lán)色采購還僅僅停留在抽象的法律條文上，并沒有像綠色采購那樣明確列出認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和清單。
同時，我們更應(yīng)該看到，在可持續(xù)政府采購領(lǐng)域，目標(biāo)的清晰與具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還不是一回事，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是在政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上如何貫徹落實(shí)到具體實(shí)踐中的問題。在政府采購中，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為具體采購過程中綠色和藍(lán)色標(biāo)準(zhǔn)所占比例、分值以及不執(zhí)行的可能不利后果等。在我國的政府采購的評審過程中，正是由于缺乏了具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、不執(zhí)行的懲罰標(biāo)準(zhǔn)等，才導(dǎo)致可持續(xù)政府采購執(zhí)行的效果不佳。
組織架構(gòu)不適應(yīng)政策執(zhí)行
公共政策執(zhí)行是一個典型的組織行為，即需要依托建立一個堅(jiān)強(qiáng)有力、行之有效的組織。組織行為會對政策執(zhí)行的力度和效果產(chǎn)生直接的影響。根據(jù)系統(tǒng)管理模式（systems management model）理論，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的病癥在于組織控制功能的解體或不成功的組織管理。因此，如何加強(qiáng)系統(tǒng)管理的能力和技巧是政策執(zhí)行主體的關(guān)鍵要素。政策執(zhí)行者可能知道如何執(zhí)行政策，也可能擁有充分的資源與合作態(tài)度來推行政策，但若無健全的組織結(jié)構(gòu)的配合，政策仍無法有效地得以貫徹。政府采購組織機(jī)構(gòu)的層級、幅度、集中度是影響采購政策執(zhí)行的最為關(guān)鍵的因素之一。組織機(jī)構(gòu)的層級和幅度直接影響著政策目標(biāo)的分解以及政策方案的具體化，從而影響政策的執(zhí)行。在目標(biāo)分解和方案具體化的每一個步驟上，都存在著淡化政策目標(biāo)的客觀現(xiàn)實(shí)和扭曲政策基本方向的趨勢。因而，組織機(jī)構(gòu)的層級越多，幅度越大，這種淡化和扭曲的可能性就越大，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性就越小。
基于以上理論分析，不難看出，目前我國政府采購存在著執(zhí)行和監(jiān)督主體職責(zé)不清、履職不力的情況。具體表現(xiàn)為：
第一，政府采購層級過多。目前我國是按照行政區(qū)劃來設(shè)定從中央到地方的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有四級或五級執(zhí)行組織在實(shí)際執(zhí)行著政府采購。中央政府的可持續(xù)采購政策要貫徹到基層，需要很長時間，而且層級過多帶來的目標(biāo)扭曲情況不斷出現(xiàn)。第二，政府采購執(zhí)行組織的幅度過寬。基于規(guī)范的定義出發(fā)，政府采購不僅包括各集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行的采購，也包括各個招標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的工程或貨物的招投標(biāo)活動，還應(yīng)該包括藥品、醫(yī)療機(jī)械和衛(wèi)生材料等醫(yī)療采購活動。而這些采購組織都由各自不同部門主管，分散在沒有統(tǒng)一規(guī)范要求的不同場所，而且對這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、人員組成和素質(zhì)、執(zhí)行規(guī)范乃至工作程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等要求不盡相同。所以，如此寬泛的幅度、如此不同的規(guī)范必然影響可持續(xù)政府采購政策的執(zhí)行效果。
第三，政府采購監(jiān)督不力。目前，財政部門根據(jù)《政府采購法》執(zhí)行對政府集中采購的綜合監(jiān)督，發(fā)展與改革委員會根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》負(fù)責(zé)對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，同時信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、鐵道部、交通部等部門則各自負(fù)責(zé)監(jiān)督其行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，這樣就可能形成政府采購監(jiān)督各自為政、相互推諉、部門保護(hù)的局面，導(dǎo)致監(jiān)督不力。
各環(huán)節(jié)缺失具體要求
政府采購是一個復(fù)雜的過程。雖然，對于這個過程按照不同標(biāo)準(zhǔn)有著不同分類，但總體而言，政府采購主要環(huán)節(jié)是共同的，即預(yù)算環(huán)節(jié)、計劃環(huán)節(jié)、授予合同環(huán)節(jié)、合同履行環(huán)節(jié)及核算和審計環(huán)節(jié)。正是因?yàn)檎少弿?qiáng)調(diào)程序性，也就決定了任何一項(xiàng)政策功能的落實(shí)必須細(xì)化到每一個環(huán)節(jié)中。正如透明國際關(guān)于政府采購的腐敗治理的論述一樣：腐敗的風(fēng)險和表現(xiàn)在每一個階段有所不同。在該領(lǐng)域防止和控制腐敗的明智策略是識別這些階段的不同，并注意那些作為糾正行為觸發(fā)器的“紅燈信號”?？沙掷m(xù)政府采購的實(shí)施也同樣要考慮每一個具體環(huán)節(jié)，包括采購文件制定、項(xiàng)目評審、合同簽訂、合同履行和后續(xù)服務(wù)。
采購文件編寫和項(xiàng)目評審環(huán)節(jié)是可持續(xù)政府采購執(zhí)行中最為重要環(huán)節(jié)，它直接決定可持續(xù)政府采購能夠成功實(shí)施。但目前我國對可持續(xù)政府采購的采購文件編寫和項(xiàng)目評審要求明顯不夠，可持續(xù)政府采購無法在這些環(huán)節(jié)中體現(xiàn)，對符合可持續(xù)政府采購標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品具體加多少分、如何加分并沒有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也沒有如果不執(zhí)行的制裁措施。除此之外，政府采購的國庫集中支付環(huán)節(jié)和合同履行監(jiān)督環(huán)節(jié)也沒有設(shè)置可持續(xù)政策的標(biāo)準(zhǔn)。
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