消除政府采購地方保護現(xiàn)象
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發(fā)布日期：2013年03月15日
我國的地方保護主義由來已久，利用政府采購實施地方保護的現(xiàn)象也并不少見。這種情況如果長期存在，將給我國政府采購制度的健康發(fā)展和保證市場競爭的公平性造成了很大的負面效應，應當予以高度重視并認真加以治理。筆者認為，只有通過對政府采購的內(nèi)部和外部進行共同治理，實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，才能真正消除政府采購地方保護現(xiàn)象。
從政府采購的外部治理對策看，首先要從地方保護主義形成的根源入手，通過促進地方政府轉(zhuǎn)變政績觀和創(chuàng)建地方政府良性競爭的制度環(huán)境，消解地方政府進行地方保護的動力機制，從而為實現(xiàn)在政府采購領(lǐng)域消除地方保護創(chuàng)造思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。具體而言，一方面，要構(gòu)建科學發(fā)展的政府績評價考核體系；另一方面，要創(chuàng)建促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境。
從政府采購的內(nèi)部治理對策看，細化法律法規(guī)、加強過程控制、強化監(jiān)管責任、保障第三人權(quán)益救濟都是不可或缺的重要手段。
一是細化政府采購法律法規(guī)。國際經(jīng)驗告訴我們，規(guī)范有序的政府采購制度離不開法律的強有力約束。政府采購制度完備、運行比較規(guī)范的國家，無一不是通過政府采購法制對政府采購行為進行具體而嚴格的約束。我國雖然在2003年正式實施了《政府采購法》，對政府采購的基本運行制度進行了法律規(guī)范，但從總體上來看，《政府采購法》仍然是一個基本法律框架，許多法條的規(guī)定過于原則，可操作性不強，造成了政府采購制度在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實問題難以用現(xiàn)有法律條文進行約束。如何制約政府采購中的地方保護，難以在現(xiàn)行《政府采購法》中找到明確的規(guī)定。因此，細化政府采購法律法規(guī)、增強法律法規(guī)的可操作性，是當前我國政府采購管理領(lǐng)域中一件非常重要而緊迫的事項。但是由于各種利益關(guān)系的博弈，雖然經(jīng)過長時間的醞釀和討論，時至今日，與《政府采購法》相配套的實施條例仍未正式出臺，這在很大程度上會延緩政府采購地方保護治理的時間。因此，盡快正式出臺政府采購法實施條例，既是治理政府采購領(lǐng)域地方保護的迫切要求，也是重要的法律基礎(chǔ)。
二是嚴格政府采購過程控制。當前我國政府采購領(lǐng)域中采購行為不規(guī)范是地方保護能夠順利實施的重要原因。政府采購機構(gòu)在采購過程中受到的人為干擾因素過多，使各種地方保護手段或明或暗地得以順利運用，直接導致政府采購地方保護行為難以遏制。因此，嚴格政府采購過程管理，切實規(guī)范采購行為，加強過程控制，才能使地方保護在采購環(huán)節(jié)中難以容身。為此，必須嚴格政府采購信息的發(fā)布管理，實行采購信息發(fā)布的標準化管理，即包括政府采購信息的發(fā)布渠道、發(fā)布方式、發(fā)布時間等都要規(guī)定統(tǒng)一的標準，避免地方采購信息發(fā)布的人為干擾。剪除對外地供應商設(shè)置的不合理門檻，鼓勵有資質(zhì)的供應商積極參與本地和外地的政府采購市場競爭。細化政府采購預算編制，嚴格控制采購人指定品牌的行為。運用現(xiàn)代化的電子技術(shù)，實現(xiàn)政府采購的公開透明。要盡快搭建全國統(tǒng)一的電子化政府采購平臺，使各地區(qū)的政府采購均通過這一平臺進行，保證各地的政府采購過程面向全國公眾公開，實現(xiàn)真正的“陽光采購”。通過公開透明，使采購主體、采購過程和采購結(jié)果接受有關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，從而防范采購過程中的腐敗和暗箱操作，并以此遏制地方保護主義的行為。
三是強化政府采購監(jiān)管責任?，F(xiàn)行《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！钡诹藯l規(guī)定：“審計機關(guān)應當對政府采購進行審計監(jiān)督?！钡诹艞l規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應當加強對參與政府采購活動的國家機關(guān)、國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察?！睋?jù)此，上述部門應當切實履行監(jiān)管責任，對嚴重違反市場公平競爭的政府采購地方保護行為加大處罰的力度，特別是要對那些在實施地方保護過程中行賄受賄、弄權(quán)腐敗的當事人進行嚴懲。針對本地政府采購監(jiān)管機構(gòu)對地方保護現(xiàn)象不作為的，上級監(jiān)管機構(gòu)應及時做出處罰決定并予以公開曝光。要建立健全嚴格的政府采購績效評價指標體系，并將考評結(jié)果計入相關(guān)部門和領(lǐng)導者的綜合績效考評范圍，使績效考評結(jié)果與該部門下年度政府采購預算和地方政府采購監(jiān)管部門、政府采購執(zhí)行機構(gòu)官員的職務升遷掛鉤，促使其主動抵制地方政府的地方保護主義傾向。只有監(jiān)管部門維護市場公平競爭的自覺性和主動性增強了，才能有效地破除地方保護形成的市場割據(jù)和市場封鎖，重振供應商對政府采購的信心，提高政府采購的信譽度。
四是切實保障政府采購第三人的權(quán)益救濟。政府采購的第三人是采購合同的競爭者，采購合同的訂立程序是否公開透明，采購合同的授予是否合法以及合同條件是否公平競爭，直接關(guān)系到第三人的切身利益。而政府采購人具有的天然的經(jīng)濟與政治上的優(yōu)勢，在政府采購關(guān)系中常常處于特殊的地位。因此，為保護第三人的合法權(quán)益，必須通過法律建立保障第三人權(quán)益的救濟制度。從世界范圍看，幾乎所有的國際性政府采購法律文件與各國的法律法規(guī)中，都對政府采購第三人的權(quán)益保護進行了規(guī)范。雖然我國《政府采購法》和《招標投標法》中都原則規(guī)定了保護政府采購當事人合法權(quán)益的內(nèi)容，但均過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，其結(jié)果是導致政府采購實踐中，在政府采購地方保護普遍的情況下，第三人作為利益受損害的一方，難以得到有效的權(quán)利救濟。因此，必須盡快完善和細化相關(guān)法律法規(guī)，加大第三人權(quán)益保護的力度，通過保障對第三人的權(quán)益救濟，形成對政府采購地方保護的利益約束機制，從而最大限度地壓縮地方保護主義的生存空間。
來源：中國政府采購報
從政府采購的外部治理對策看，首先要從地方保護主義形成的根源入手，通過促進地方政府轉(zhuǎn)變政績觀和創(chuàng)建地方政府良性競爭的制度環(huán)境，消解地方政府進行地方保護的動力機制，從而為實現(xiàn)在政府采購領(lǐng)域消除地方保護創(chuàng)造思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。具體而言，一方面，要構(gòu)建科學發(fā)展的政府績評價考核體系；另一方面，要創(chuàng)建促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境。
從政府采購的內(nèi)部治理對策看，細化法律法規(guī)、加強過程控制、強化監(jiān)管責任、保障第三人權(quán)益救濟都是不可或缺的重要手段。
一是細化政府采購法律法規(guī)。國際經(jīng)驗告訴我們，規(guī)范有序的政府采購制度離不開法律的強有力約束。政府采購制度完備、運行比較規(guī)范的國家，無一不是通過政府采購法制對政府采購行為進行具體而嚴格的約束。我國雖然在2003年正式實施了《政府采購法》，對政府采購的基本運行制度進行了法律規(guī)范，但從總體上來看，《政府采購法》仍然是一個基本法律框架，許多法條的規(guī)定過于原則，可操作性不強，造成了政府采購制度在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的許多現(xiàn)實問題難以用現(xiàn)有法律條文進行約束。如何制約政府采購中的地方保護，難以在現(xiàn)行《政府采購法》中找到明確的規(guī)定。因此，細化政府采購法律法規(guī)、增強法律法規(guī)的可操作性，是當前我國政府采購管理領(lǐng)域中一件非常重要而緊迫的事項。但是由于各種利益關(guān)系的博弈，雖然經(jīng)過長時間的醞釀和討論，時至今日，與《政府采購法》相配套的實施條例仍未正式出臺，這在很大程度上會延緩政府采購地方保護治理的時間。因此，盡快正式出臺政府采購法實施條例，既是治理政府采購領(lǐng)域地方保護的迫切要求，也是重要的法律基礎(chǔ)。
二是嚴格政府采購過程控制。當前我國政府采購領(lǐng)域中采購行為不規(guī)范是地方保護能夠順利實施的重要原因。政府采購機構(gòu)在采購過程中受到的人為干擾因素過多，使各種地方保護手段或明或暗地得以順利運用，直接導致政府采購地方保護行為難以遏制。因此，嚴格政府采購過程管理，切實規(guī)范采購行為，加強過程控制，才能使地方保護在采購環(huán)節(jié)中難以容身。為此，必須嚴格政府采購信息的發(fā)布管理，實行采購信息發(fā)布的標準化管理，即包括政府采購信息的發(fā)布渠道、發(fā)布方式、發(fā)布時間等都要規(guī)定統(tǒng)一的標準，避免地方采購信息發(fā)布的人為干擾。剪除對外地供應商設(shè)置的不合理門檻，鼓勵有資質(zhì)的供應商積極參與本地和外地的政府采購市場競爭。細化政府采購預算編制，嚴格控制采購人指定品牌的行為。運用現(xiàn)代化的電子技術(shù)，實現(xiàn)政府采購的公開透明。要盡快搭建全國統(tǒng)一的電子化政府采購平臺，使各地區(qū)的政府采購均通過這一平臺進行，保證各地的政府采購過程面向全國公眾公開，實現(xiàn)真正的“陽光采購”。通過公開透明，使采購主體、采購過程和采購結(jié)果接受有關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，從而防范采購過程中的腐敗和暗箱操作，并以此遏制地方保護主義的行為。
三是強化政府采購監(jiān)管責任?，F(xiàn)行《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責?！钡诹藯l規(guī)定：“審計機關(guān)應當對政府采購進行審計監(jiān)督?！钡诹艞l規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應當加強對參與政府采購活動的國家機關(guān)、國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察?！睋?jù)此，上述部門應當切實履行監(jiān)管責任，對嚴重違反市場公平競爭的政府采購地方保護行為加大處罰的力度，特別是要對那些在實施地方保護過程中行賄受賄、弄權(quán)腐敗的當事人進行嚴懲。針對本地政府采購監(jiān)管機構(gòu)對地方保護現(xiàn)象不作為的，上級監(jiān)管機構(gòu)應及時做出處罰決定并予以公開曝光。要建立健全嚴格的政府采購績效評價指標體系，并將考評結(jié)果計入相關(guān)部門和領(lǐng)導者的綜合績效考評范圍，使績效考評結(jié)果與該部門下年度政府采購預算和地方政府采購監(jiān)管部門、政府采購執(zhí)行機構(gòu)官員的職務升遷掛鉤，促使其主動抵制地方政府的地方保護主義傾向。只有監(jiān)管部門維護市場公平競爭的自覺性和主動性增強了，才能有效地破除地方保護形成的市場割據(jù)和市場封鎖，重振供應商對政府采購的信心，提高政府采購的信譽度。
四是切實保障政府采購第三人的權(quán)益救濟。政府采購的第三人是采購合同的競爭者，采購合同的訂立程序是否公開透明，采購合同的授予是否合法以及合同條件是否公平競爭，直接關(guān)系到第三人的切身利益。而政府采購人具有的天然的經(jīng)濟與政治上的優(yōu)勢，在政府采購關(guān)系中常常處于特殊的地位。因此，為保護第三人的合法權(quán)益，必須通過法律建立保障第三人權(quán)益的救濟制度。從世界范圍看，幾乎所有的國際性政府采購法律文件與各國的法律法規(guī)中，都對政府采購第三人的權(quán)益保護進行了規(guī)范。雖然我國《政府采購法》和《招標投標法》中都原則規(guī)定了保護政府采購當事人合法權(quán)益的內(nèi)容，但均過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，其結(jié)果是導致政府采購實踐中，在政府采購地方保護普遍的情況下，第三人作為利益受損害的一方，難以得到有效的權(quán)利救濟。因此，必須盡快完善和細化相關(guān)法律法規(guī)，加大第三人權(quán)益保護的力度，通過保障對第三人的權(quán)益救濟，形成對政府采購地方保護的利益約束機制，從而最大限度地壓縮地方保護主義的生存空間。
來源：中國政府采購報
