——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共采購研究所所長曹富國
日前，中國社科院法學(xué)所公布的《法治藍(lán)皮書》披露，高達(dá)八成的政府采購商品價(jià)格高于市場平均價(jià)，高于市場價(jià)1.5倍以內(nèi)的商品占70%，高于市場價(jià)3倍的占1.86%。近年來，“豪華采購”、“天價(jià)采購”屢禁不止。為此，財(cái)政部在近日公布的《關(guān)于印發(fā)2013年政府采購工作要點(diǎn)的通知》中，將推進(jìn)政府采購擴(kuò)面增量工作、完善政府采購法規(guī)制度、構(gòu)建政府采購政策功能體系、加強(qiáng)政府采購預(yù)算和計(jì)劃管理等8個方面工作列入工作要點(diǎn)。
“豪華采購”、“天價(jià)采購”為何屢禁不止？治理政府采購亂象需要采取哪些措施？近日，中國青年報(bào)記者采訪了《政府采購法》起草小組成員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共采購研究所所長曹富國教授。
相關(guān)責(zé)任人得不到嚴(yán)厲問責(zé)，采購亂象當(dāng)然不可能得到有效治理
中國青年報(bào)：您怎么看社科院《法治藍(lán)皮書》中披露的政府采購情況？
曹富國：《法治藍(lán)皮書》調(diào)研組主要揭露的是政府采購協(xié)議供貨制度下存在的問題，尤其是透明度不夠與價(jià)格過高等問題。協(xié)議供貨制度是我國近年來較為普遍的采購制度安排。雖說協(xié)議供貨制度下的政府采購，不代表全部政府采購，甚至可能只占一小部分，但《藍(lán)皮書》的調(diào)查結(jié)果反映出的問題，具有一定的代表性。它與公眾近年來對政府采購中存在問題的直觀感受也比較一致。可以說，這是一份公眾期待已久的有關(guān)政府采購的調(diào)查報(bào)告，值得肯定。
中國青年報(bào)：具體來說，什么是政府采購協(xié)議供貨制度？
曹富國：協(xié)議供貨制度的設(shè)計(jì)初衷，是針對政府部門在一定期間不確定的分散的需求，以一定期間為限進(jìn)行打包，從而形成一定規(guī)模的需求，實(shí)現(xiàn)規(guī)模采購效益，尤其是具有價(jià)格優(yōu)勢。在歐洲，它又被稱為“框架協(xié)議”。我國的協(xié)議供貨制度也比較明顯地體現(xiàn)了框架協(xié)議的基本結(jié)構(gòu)特征。第一，它針對的是一定期間內(nèi)政府的需求；第二，交易被明顯地分為兩個階段：一是通過競爭方式形成協(xié)議的階段（選擇協(xié)議供應(yīng)商），二是實(shí)際需求發(fā)生時(shí)簽訂合同的階段（從協(xié)議供應(yīng)商中確定最終供應(yīng)商）。
中國青年報(bào)：協(xié)議供貨制度在我國具體實(shí)施過程中，存在哪些問題？
曹富國：首先，它的適用范圍經(jīng)常被不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大，甚至很多時(shí)候成了公開招標(biāo)等其他法定采購方式的替代方法。
其次，協(xié)議供貨制度第一個階段的選擇程序與條件不完善，實(shí)際上可能達(dá)不成對政府有利的規(guī)模交易條件，極大地消弱了政府在采購交易第二個階段的議價(jià)能力。
第三，由于在選擇最終供應(yīng)商簽訂合同的階段，缺乏有效的競爭程序，使得協(xié)議供貨制度在具體施行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)供貨商的人為壟斷，將協(xié)議供貨變?yōu)椤瓣P(guān)系供貨”。最終導(dǎo)致在具體的采購發(fā)生時(shí)，不僅采購人議價(jià)能力的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，協(xié)議供貨商還有可能通過公關(guān)等其他手段，限制采購人的選擇機(jī)會。
最后，在這一制度下，由于采購人具有在多家供貨商之間選擇的潛在權(quán)力，可能出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，甚至還會出現(xiàn)采購人與供貨商串通，最終導(dǎo)致采購價(jià)格上升的問題。
中國青年報(bào)：對政府采購問題，社會關(guān)注了多年，相關(guān)部門幾乎也是年年治理，效果為什么一直不明顯？
曹富國：這里存在一個執(zhí)法不嚴(yán)的問題。我舉兩個例子?！墩少彿ā返谑邨l明確規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求。這條內(nèi)容就是國家法律向采購機(jī)構(gòu)規(guī)定的，關(guān)于其工作績效的概括性義務(wù)。
但現(xiàn)實(shí)中，我們既沒有看到要求采購機(jī)構(gòu)證明自己履行了法定義務(wù)的制度性安排，更沒有看到有哪個采購機(jī)構(gòu)采取積極行動，向主管部門或公眾證明自己履行了法定義務(wù)?？梢娺@個條文在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到重視，也沒有被嚴(yán)格執(zhí)行。
同樣，《政府采購法》第六十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對集中采購機(jī)構(gòu)的采購價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果。這是國家法律對政府采購管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的法定義務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，《政府采購法》已經(jīng)實(shí)施近10年了，試問哪個政府采購管理部門充分履行了這一法定義務(wù)？又有誰將考核結(jié)果向社會公開了呢？其實(shí)，像這樣的例子還有很多。比如《政府采購法》對政府采購的公開透明性提出了明確要求，但事實(shí)上，普通公眾在很多情況下很難了解到政府采購的具體細(xì)節(jié)，并行使監(jiān)督權(quán)利。
執(zhí)法不嚴(yán)是“豪華采購”、“天價(jià)采購”的重要原因，這背后就是政府問責(zé)的問題。政府采購中明顯存在那么多違法行為，有哪些違法者承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任？違法者應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？政府采購監(jiān)管者是否也應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？這些問題都沒有得到確認(rèn)和落實(shí)。違法行為與相關(guān)責(zé)任人得不到嚴(yán)厲的問責(zé)，政府采購中的亂象當(dāng)然不可能得到有效治理。
“豪華采購”的根源在于政府采購需求失控
中國青年報(bào)：如果《政府采購法》被百分百地執(zhí)行了，政府采購中的亂象是不是就能得到根除？
曹富國：嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》中的規(guī)定只是第一步。想要徹底杜絕政府采購中的各種問題，不能只是靠《政府采購法》這一部法律。因?yàn)椤昂廊A采購”的根源在于政府采購需求失控，而《政府采購法》只是側(cè)重于解決政府采購方面的問題，對政府需求失控，則需要通過政府預(yù)算的控制與管理來解決。而這涉及到《預(yù)算法》、《行政單位國有資產(chǎn)管理辦法》等多項(xiàng)制度規(guī)定。
現(xiàn)實(shí)中，我們目前許多關(guān)于政府預(yù)算方面的制度規(guī)定，效力和可執(zhí)行性都存在一定的問題。許多制度從本質(zhì)上看，是在讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預(yù)算。這就存在著很明顯的利益沖突與潛在風(fēng)險(xiǎn)。各種“豪華采購”、“天價(jià)采購”層出不窮，從另一個側(cè)面也反映出了這種利益沖突的普遍存在及其危害后果。
中國青年報(bào)：想要解決政府采購中存在的問題，應(yīng)該采取哪些措施？
曹富國：嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)問責(zé)、公開透明、強(qiáng)化監(jiān)管等措施自不在話下，法律制度本身也有需要進(jìn)一步完善的地方。比如，美國和澳大利亞的集中采購制度，最近進(jìn)行了很有意思的變化：哪個政府部門對哪類商品的采購量最大，就由該部門牽頭設(shè)立一個采購制度安排，供自己和其他政府部門使用。這樣既可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)性，又可以實(shí)現(xiàn)更好的效率。還有的地方規(guī)定，如果部門首長確定，從其他來源能夠獲得更好的采購（價(jià)格更低，質(zhì)量更好），那么該部門可以不從集中采購機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨制度中進(jìn)行采購。再拿政府采購信息披露為例，讓政府采購人自己發(fā)布采購信息，有時(shí)會存在利益沖突，造成信息發(fā)布不充分。有地方政府實(shí)行了一項(xiàng)“需申報(bào)的合同制度”，專設(shè)政府合同登記處，公眾可以向該處查詢?nèi)魏斡嘘P(guān)政府合同的信息，能夠有效解決采購信息披露問題。
我們需要加強(qiáng)政府采購的配套基礎(chǔ)性工作。比如近年來財(cái)政部門所推動的采購配置標(biāo)準(zhǔn)化以及批量采購試點(diǎn)工作，就是這方面的有益嘗試。除此之外，一方面，可以建立對政府采購制度的專家定期評估制度，不斷發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制度中的問題，加以改善；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)政府采購的職業(yè)化程度，使政府采購機(jī)構(gòu)具有專業(yè)化的采購職能，使政府采購人員既是工商管理專家，又是法律專家，還是政府采購專業(yè)人才。將政府采購的內(nèi)部職業(yè)化發(fā)展與外部多樣化監(jiān)管相結(jié)合，從而在根本上杜絕政府采購亂象的出現(xiàn)。
來源：中國青年報(bào)
