1.完全公開競爭原則
為了促進競爭，從而降低政府成本，1984年美國出臺《合同競爭法案》，適用于1985年4月1日后的所有采購活動。在此之前，多數(shù)聯(lián)邦合同不是經(jīng)過競爭程序訂立的，供應(yīng)商取得政府合同更多的是基于與政府內(nèi)某位官員的私人關(guān)系。
《合同競爭法案》確立完全公開競爭原則的理論基礎(chǔ)是，采購中的激烈競爭會降低成本，同時可以使更多的小企業(yè)贏得合同。因此，該法案將完全公開競爭作為大多數(shù)采購活動應(yīng)當(dāng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定采購機構(gòu)在授予各種類型的政府采購合同時都應(yīng)當(dāng)采用競爭性程序，采購官應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目的具體情況，使用最適合的競爭性程序。
《合同競爭法案》實施以來，為了減輕采購機構(gòu)在執(zhí)行該法案中的負(fù)擔(dān)，其所確立的完全公開競爭原則又經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整，主要包括：
允許使用“多項授予合同”（MAC，類似協(xié)議供貨，指通過一次招標(biāo)，將合同授予多個不同的供應(yīng)商，與供應(yīng)商簽訂長期的政府供應(yīng)合同，以批量折扣價格提供商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，以適應(yīng)交付時間和未來需求都不確定的情況）和聯(lián)邦總務(wù)署的政府信息技術(shù)解決方案采購合同（GSAGWACs，是指總務(wù)署預(yù)先完成的、多方授予的、交貨時間不確定的、數(shù)量不確定的合同，采購機構(gòu)通過這一合同形式購買IT解決方案，包括如系統(tǒng)設(shè)計、軟件工程、信息確認(rèn)和企業(yè)結(jié)構(gòu)解決方案等內(nèi)容）。
1994年頒布《聯(lián)邦采購簡化法案》（FASA），提供簡化的采購程序。
1995年頒布《聯(lián)邦采購改革法案》（FARA），提高了經(jīng)授權(quán)機構(gòu)審批可不采用完全公開競爭方式的采購項目的閥值等。
2003年出臺《服務(wù)采購改革法案》（SARA），對服務(wù)采購進行規(guī)范，采購形式更為靈活。
完全公開競爭原則的適用
1．所有采購行為都必須適用完全公開競爭原則，但以下情形除外：適用簡化采購程序的；法規(guī)明確授權(quán)的合同；合同修訂（以書面形式改變已有合同條款）；根據(jù)需求合同或定量合同所下的訂單；根據(jù)不定量合同所發(fā)出的訂單；根據(jù)任務(wù)單合同和交貨單合同所發(fā)出的訂單。
2．某些情形下可以在排除部分供應(yīng)商后進行完全公開競爭：一是建立潛在供應(yīng)商清單。采購機構(gòu)可以出于增加或維持競爭、有利于國防、確保連續(xù)獲得貨物或服務(wù)的可靠來源等目的，在采購中排除特定來源的供應(yīng)商。二是小企業(yè)，弱勢小企業(yè)，落后地區(qū)、重大災(zāi)害或事故地區(qū)等預(yù)留項目的采購。
3．允許不執(zhí)行完全公開競爭原則的例外情形：（1）只有一個潛在供應(yīng)商，沒有其他供應(yīng)商的貨物或服務(wù)能滿足采購機構(gòu)的需求。這種情況必須取得機構(gòu)負(fù)責(zé)人的書面授權(quán)，并且需有法定依據(jù)或經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)；（2）不尋常的、緊迫性的需要；（3）工業(yè)動員、促進工程開發(fā)或研究能力，或者專家服務(wù)；（4）執(zhí)行國際協(xié)議；（5）法規(guī)有授權(quán)或明確要求，如聯(lián)邦監(jiān)獄公司；(6)國家安全；(7)公共利益。
采購方式
根據(jù)現(xiàn)行《美國聯(lián)邦采購條例》的規(guī)定，有多種采購方式可以滿足完全公開競爭原則的要求。這些方式包括：
1．密封投標(biāo)（公開招標(biāo)），以密封方式提交投標(biāo)，并在公開場合開標(biāo)，用于需求易于描述的采購項目和商業(yè)采購等價格較為固定的采購項目。
2．競爭性談判，要求幾家供應(yīng)商提交建議書，從中選擇最具有競爭力的一家。
3．競爭性程序的組合。如果密封投標(biāo)不適用，采購官員可采用組合的競爭性程序，如兩階段密封投標(biāo)。
4．其他競爭性程序：建筑師、工程師合同，該合同是《布魯克斯法案》規(guī)定的，僅基于資格選擇建筑師或工程師，而不需進行價格評估;采用“面向眾多機構(gòu)公告”方式采購基礎(chǔ)和應(yīng)用研究項目（該研究與特定的系統(tǒng)或硬件采購無關(guān)）。
5．按照聯(lián)邦總務(wù)署的“多項授予合同”規(guī)定程序進行的采購。
《合同競爭法案》要求所有估計價值超過25000美元的采購項目，至少要在發(fā)出采購邀請前15天在聯(lián)邦惟一指定媒體上使用標(biāo)準(zhǔn)格式公告采購?fù)ㄖ?
適用例外情形的要求
如果采購官決定不執(zhí)行完全公開競爭的要求，需取得相關(guān)政府官員的授權(quán)，且必須將作出這一決定的理由書面記錄在案。書面記錄中的內(nèi)容須包括：采購機構(gòu)需求說明；不進行全面和公開的競爭所依據(jù)的法規(guī)，以及為什么適用這一法規(guī)；采購的預(yù)期成本；書面市場調(diào)查顯示，至少有兩個可靠的供應(yīng)商（即使采購項目預(yù)留給小企業(yè)、弱勢小企業(yè)等，也須如此）；載明有興趣參加采購的供應(yīng)商；聲明在未來為消除障礙實現(xiàn)不受限制的競爭將要采取的措施。由于對適用例外情形有嚴(yán)格的限制，實踐中采購機構(gòu)很少采用限制競爭的方式。
2.簡化采購原則
《合同競爭法案》實施后，隨著“新公共管理”理念的興起，美國提出了績效預(yù)算改革，要求精簡政府機構(gòu)、放松管制、推行績效管理，而政府采購活動中再嚴(yán)格進行完全公開競爭，采購過程就顯得過于復(fù)雜，效率低下，因此“簡化采購”成為采購政策改革的目標(biāo)。1994年10月13日，時任美國總統(tǒng)克林頓簽署了《聯(lián)邦采購簡化法案》。這項改革采購制度的法案，簡化了聯(lián)邦政府的采購制度，極大地改變了政府采購方式。
主要內(nèi)容及影響
《聯(lián)邦采購簡化法案》修訂了1984年《合同競爭法案》和其他聯(lián)邦采購法確立的規(guī)則，廢除或大幅修改了超過225項法律的規(guī)定，簡化了聯(lián)邦采購過程。其主要內(nèi)容包括5個方面：
一是減少獨特的采購需求，建立了優(yōu)先采購商業(yè)化產(chǎn)品的制度。其理論基礎(chǔ)是：聯(lián)邦政府并不了解最新的商業(yè)技術(shù)，應(yīng)該在采購商品和服務(wù)時依靠商業(yè)市場,利用其競爭優(yōu)勢和市場力量定價。通過優(yōu)先購買商業(yè)化的貨架產(chǎn)品，而不是通過詳細的招標(biāo)程序采購政府獨有的產(chǎn)品，可以大大簡化采購程序。此前，采購機構(gòu)對可以在商業(yè)市場上采購的東西會提出各種特殊的需求，法案鼓勵采購機構(gòu)不再詳細描述需求，而是將注意力集中于產(chǎn)出，使用更基于績效的合同。《聯(lián)邦采購簡化法案》通過廢除30多個法規(guī)中對政府采購的獨特要求，減少了政府采購商業(yè)化產(chǎn)品的障礙，使通常不與政府交易的供應(yīng)商更容易參與政府采購。商業(yè)化產(chǎn)品的定義包括在商業(yè)市場上大量出售的商品，如計算機軟件，還包括能及時滿足政府要求的、基于正在開發(fā)的技術(shù)尚未上市的商業(yè)化產(chǎn)品。采購商業(yè)化產(chǎn)品為政府節(jié)約了大量的資金。
二是讓小額采購更多地使用簡化的采購程序?！堵?lián)邦采購簡化法案》將政府采購使用簡化采購程序的閾值，由2.5萬美元提高至10萬美元。這一改變的影響很顯著，因為有90％以上的年度聯(lián)邦采購交易項目低于10萬美元。
三是將簡化采購項目預(yù)留給小企業(yè)。美國建立了幫助各類小型和弱勢小企業(yè)的政府采購政策，以確保實現(xiàn)國會制定的社會經(jīng)濟目標(biāo)?！堵?lián)邦采購簡化法案》擴大了這方面的規(guī)定，要求民事機構(gòu)以及美國國防部將預(yù)期采購金額在小額采購閾值和簡化采購閾值之間的采購項目，全部預(yù)留給小企業(yè)。
四是提高采購效率，縮短采購時間；推進電子采購，減少內(nèi)部經(jīng)營成本?！堵?lián)邦采購簡化法案》改變了某些采購信息的公開要求,以電子方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的公開方式，對重大采購項目提出成本、性能和進度目標(biāo)。通過建立對所有人開放的聯(lián)邦采購計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（FACNET），為政府和私人用戶提供服務(wù)，要求政府采購程序從傳統(tǒng)的書面模式轉(zhuǎn)向以電子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的模式。這不僅可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，也降低了供應(yīng)商必須花費的時間和資源。
五是為相同或相似的需求建立了多項授予或交付訂單合同制度，根據(jù)這類合同進行的訂購需進行公平的競爭。當(dāng)采購機構(gòu)需要特定商品或服務(wù)時，他們只需在已獲得“多項授予合同”的供應(yīng)商之間競爭即可。《聯(lián)邦采購簡化法案》實施后，總務(wù)署的“多項授予合同”和政府信息技術(shù)解決方案采購合同的使用大為增長，成為政府采購的主要形式之一。
簡化采購的閾值和程序
簡化采購程序是《聯(lián)邦采購條例》第三編“采購方式和合同類型”下的獨立一節(jié)，規(guī)定了簡化采購程序的目的、政策和程序等。
1．簡化采購程序的適用范圍
采購機構(gòu)在采購簡化采購閾值以內(nèi)（包括小額采購閾值以內(nèi)）的貨物或服務(wù)時，應(yīng)盡量使用簡化采購程序。但如果從聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司或面向盲人或嚴(yán)重殘疾人產(chǎn)品委員會和聯(lián)邦供應(yīng)計劃合同（“多項授予合同”）采購的，或者通過已有的交付時間不確定/數(shù)量不確定的合同以及已成立的其他合同采購的，可以不適用簡化采購程序。
2．小額采購和簡化采購閾值
目前美國聯(lián)邦政府采購小額采購閾值為3000美元，簡化采購閾值為15萬美元。但某些特殊的采購項目有不同的閾值：比如，出于緊急行動、國防或者為恢復(fù)生物、化學(xué)或放射物、核襲擊的影響，并經(jīng)采購機構(gòu)負(fù)責(zé)人同意時，境內(nèi)合同的小額采購閾值和簡化采購閾值分別為1.5萬美元、30萬美元；境外合同的小額采購閾值和簡化采購閾值分別為30萬美元、100萬美元。
3．簡化采購程序要求
簡化采購方法包括政府商業(yè)采購卡、采購訂單、未定價采購訂單、一攬子采購協(xié)議(BPA，一種簡化的、通過與合格供應(yīng)商建立“賒賬賬戶”以滿足預(yù)期重復(fù)需求的采購方法)等。
對于不超過小額采購閾值的采購項目，政府商業(yè)采購卡是首選方法，除此之外也可以采用簡化采購程序。除少數(shù)管理性、政策性要求外，小額采購不要求遵循其他政府采購程序和規(guī)定。采購人員應(yīng)當(dāng)在可行的范圍內(nèi)，向合格的供應(yīng)商進行小額采購。采購官或采購人員只要認(rèn)為價格合理，就可以不進行競爭性的詢價。
預(yù)期采購金額超過小額采購閾值，但未超過簡化采購閾值的采購項目，必須全部預(yù)留給小企業(yè)，其中還可以再單獨預(yù)留給歷史性經(jīng)濟落后地區(qū)的小企業(yè)或傷殘退伍軍人小企業(yè)。在進行簡化采購的過程中，采購機構(gòu)應(yīng)盡可能使用政府商業(yè)采購卡和電子采購技術(shù)。
在適用簡化采購程序的采購項目中，采購官必須在考慮采購管理成本的基礎(chǔ)上，在最大可行范圍內(nèi)促進競爭，以獲得對政府最有利的合同，并盡可能使用創(chuàng)新方法。采購人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)每一個采購項目的情況，采用最合適的、最有效率和效益的簡化方式采購，對于非商業(yè)化產(chǎn)品，可以任意組合使用簡化采購程序、密封投標(biāo)、競爭性談判、研發(fā)合同、建筑和建筑工程合同中規(guī)定的程序；對于商業(yè)化產(chǎn)品，可以任意組合使用商業(yè)化產(chǎn)品采購、簡化采購程序、密封投標(biāo)、競爭性談判中規(guī)定的程序。
供應(yīng)商來源方面，采購官應(yīng)當(dāng)將中央供應(yīng)商登記庫（現(xiàn)已整合入統(tǒng)一平臺“聯(lián)邦授予合同管理系統(tǒng)”）作為供應(yīng)商的主要來源。
招標(biāo)形式方面，只要與電子采購方式相比更為有效，采購官應(yīng)盡可能采用口頭招標(biāo)，但采購項目超過3萬美元時，如電子或口頭招標(biāo)不經(jīng)濟或不可操作時，采購官應(yīng)當(dāng)使用書面招標(biāo)。超過2000美元的建筑合同也應(yīng)采用書面招標(biāo)。
評估程序方面，采購官在制定合適的評估程序時有廣泛的自主權(quán)，可以無須遵守密封招標(biāo)和競爭性談判中規(guī)定的程序。如果使用價格或其他因素，應(yīng)當(dāng)確保以最有效和最方便的形式評估，不要求有正式的評估計劃、確定競爭范圍、對報價或投標(biāo)書進行討論或打分。對其他因素的評估，如業(yè)績，不要求有正式的數(shù)據(jù)庫，可以根據(jù)采購官的知識或經(jīng)驗、客戶調(diào)查或問卷反饋、政府業(yè)績信息檢索系統(tǒng)等進行。
合同授予方面，在授予合同前，采購官需確定價格是公平合理的。經(jīng)過競爭性報價或投標(biāo)的價格，可以認(rèn)為是合理的，因此應(yīng)盡可能采用競爭方式；當(dāng)只收到一份報價時，采購官應(yīng)當(dāng)在采購檔案中聲明價格的合理性，其依據(jù)可以是市場調(diào)查、與以前的采購項目比較、與相關(guān)行業(yè)類似產(chǎn)品的比較等。
3.啟示
（一）美國聯(lián)邦政府采購方式的轉(zhuǎn)變，從不重視競爭到完全公開競爭再到簡化后的完全公開競爭，體現(xiàn)了政府管理理念和方式的轉(zhuǎn)變。美國聯(lián)邦現(xiàn)行政府采購制度是在不斷發(fā)展變化中逐步形成的，經(jīng)歷了一個長期的過程，其間具有重要里程碑意義的法規(guī)包括：1933年的《購買美國產(chǎn)品法》、1949年的《聯(lián)邦財產(chǎn)和行政服務(wù)法》（設(shè)立總務(wù)署）、1974年的《聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室法案》（確立聯(lián)邦采購政策辦公室的領(lǐng)導(dǎo)地位）、1984年的《合同競爭法案》和《聯(lián)邦采購條例》、1994年的《聯(lián)邦采購簡化法案》、1995年的《聯(lián)邦采購改革法案》和2003年《服務(wù)采購改革法》等。這一發(fā)展過程不僅是政府采購制度的轉(zhuǎn)變，更體現(xiàn)著政府管理理念和方式的轉(zhuǎn)變。1984年是一個重要的轉(zhuǎn)折，《合同競爭法》從節(jié)約政府成本的角度提出了完全公開競爭原則，同年《聯(lián)邦采購條例》出臺，開始全面系統(tǒng)規(guī)范聯(lián)邦政府采購行為。而到1994年，政府管理改革的興起，要求精簡政府機構(gòu)、放松管制、推行績效管理，因此“簡化采購”成為采購政策改革的目標(biāo)。之后，美國又逐步提高了簡化采購的閾值，還將650萬美元以下的商業(yè)化產(chǎn)品采購項目嘗試采用簡化采購程序。
政府采購制度是政府管理制度的一個側(cè)面，既體現(xiàn)政府管理的理念，也是促進政府管理方式改革的有效手段。我國《政府采購法》已經(jīng)實施10年，隨著加入《政府采購協(xié)議》談判進程的深入，《政府采購法》的修訂也將逐步提上議事日程，在進一步修改完善我國的政府采購制度時，也一定要考慮我國政府管理的現(xiàn)狀和改革的方向。
（二）美國聯(lián)邦在適用政府采購方式時，除了保證競爭性之外，更加注重提高效率和效益。按照現(xiàn)行的美國聯(lián)邦政府采購制度，可以大致按采購項目金額劃分為幾個層次，每一層次對競爭性和效率、效益的要求有所不同：第一是小額采購，3000美元以下的采購項目用政府商業(yè)采購卡，除了要盡量平均分配采購?fù)?，沒有競爭性的要求，完全以效率和效益為重。第二是簡化采購，3000美元至15萬美元的采購項目應(yīng)采用簡化采購程序，采購人員在盡最大可能促進競爭的前提下，根據(jù)具體情況采用最合適的、最有效率和效益的簡化方式采購，并盡可能使用創(chuàng)新方法。第三是15萬美元以上的采購項目，則需適用完全公開競爭原則，主要方式是密封招標(biāo)、競爭性談判、聯(lián)邦總務(wù)署的“多項授予合同”等，其中達到美國加入《政府采購協(xié)議》承諾的門檻價(中央實體貨物和非建筑的服務(wù)約20萬美元，建筑服務(wù)約780萬美元)的，還需遵循《政府采購協(xié)議》的規(guī)定。從中可以看出，采購項目金額越大，對完全公開競爭的要求就越高，簡化采購閾值以內(nèi)的，則降低競爭性要求以換取更高的采購效率和效益。
我國《政府采購法》規(guī)定，公開招標(biāo)為主要采購方式。在政府采購制度建立之初，以嚴(yán)格的公開招標(biāo)程序來規(guī)范政府采購行為，確有必要，但隨著采購規(guī)模的增長和采購內(nèi)容的多樣化，可以考慮逐步增加使用其他更為靈活的采購方式，特別是對小額采購來說，提高采購效率顯得尤為重要。
（三）美國聯(lián)邦在政府采購方式適用上充分考慮發(fā)揮政府采購政策功能的需要。美國聯(lián)邦將預(yù)期采購金額在小額采購閾值和簡化采購閾值之間的采購項目全部預(yù)留給小企業(yè)，其中還可以專門預(yù)留給歷史性經(jīng)濟落后地區(qū)的小企業(yè)或傷殘退伍軍人小企業(yè)等。超過簡化采購閾值的采購項目，也可以按規(guī)定預(yù)留給小企業(yè)、弱勢小企業(yè)、落后地區(qū)、重大災(zāi)害或事故地區(qū)等，進行排除部分供應(yīng)商后的完全公開競爭。對于聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司，更是有單獨的法律授權(quán)規(guī)定，作為不執(zhí)行完全公開競爭原則的例外情形?？梢钥闯?，美國聯(lián)邦為了發(fā)揮政府采購的政策功能，從競爭性要求和采購方式上予以了充分考慮。
我國《政府采購法》中僅規(guī)定了政府采購政策功能的目標(biāo)，缺乏具體的措施和要求，隨著政府采購制度改革的深入，應(yīng)提高對政府采購政策功能重要性的認(rèn)識，從制度設(shè)計上為政府采購政策功能留下空間，保證政策性采購的規(guī)模。
（四）美國聯(lián)邦采購制度授予采購官員極大的自由裁量權(quán)，對采購官員的素質(zhì)和能力有較高的要求。在美國“新公共管理”模式影響下的聯(lián)邦簡化采購改革中，重要的一環(huán)就是放松規(guī)制，擴大分散式采購范圍，增加采購官員裁量權(quán)，將大部分采購項目的采購決定權(quán)下放到采購人員。在小額采購中，只要采購人員認(rèn)為價格合理，就可以無須詢價；在簡化采購程序中，采購人員可根據(jù)具體情況任意組合使用現(xiàn)行規(guī)定的程序，還可以盡可能使用創(chuàng)新方法，比如，在招標(biāo)形式方面，只要比電子采購方式效率更高，采購官就可以采用口頭招標(biāo)；所有的合同都由采購官簽署。這些規(guī)定都給予了采購官員極大的信任和自由裁量權(quán)，但同時也意味著責(zé)任，因此要求采購官員需有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德。
我國沒有采購官制度，也沒有職業(yè)資格制度，難以要求和保證采購業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)，也難以要求采購人員在采購中按照職業(yè)素養(yǎng)發(fā)揮自由裁量并承擔(dān)責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合政府采購制度改革，逐步培養(yǎng)和提高采購人員的素質(zhì)，在采購管理中強調(diào)績效，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，在制度設(shè)計中放松對采購人的規(guī)制，同時增強對采購人承擔(dān)采購結(jié)果責(zé)任的約束。（作者單位：財政部條法司）
來源：中國財經(jīng)報網(wǎng)
