重視標(biāo)前標(biāo)后監(jiān)管促進招標(biāo)投標(biāo)全程規(guī)范
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發(fā)布日期：2013年03月28日
招標(biāo)投標(biāo)制度在相關(guān)政府部門的推動下，國家投資工程項目的各方能較好遵守招標(biāo)投標(biāo)活動中的程序規(guī)定，基本能做到公開操作、規(guī)范運行。在實際操作過程中，多數(shù)人認為通過了招標(biāo)投標(biāo)程序，就不會出問題，疏于對“標(biāo)前”、“標(biāo)后”環(huán)節(jié)的重視，導(dǎo)致一些不規(guī)范問題的存在，結(jié)果造成很多人對招標(biāo)投標(biāo)制度持懷疑態(tài)度。為確保招標(biāo)投標(biāo)活動的嚴(yán)肅性、合法性、公正性，必須要重視“標(biāo)前”準(zhǔn)備、“標(biāo)中”程序、“標(biāo)后”跟蹤的監(jiān)管，才能全程有效規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)活動，才能充分發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)的作用。近期，筆者對四川省瀘縣政府投資工程項目招標(biāo)投標(biāo)前后重點環(huán)節(jié)進行了調(diào)查分析，就如何進一步加強標(biāo)前、標(biāo)后監(jiān)管作了深入思考，并形成了初淺見解。
一、存在的主要問題
（一）標(biāo)前存在的問題
1．建設(shè)單位規(guī)避招標(biāo)。一是肢解工程，規(guī)避招標(biāo)。將依法必須公開招標(biāo)的工程項目化整為零或分階段實施，使之達不到法定的公開招標(biāo)、比選規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。二是排斥競爭，規(guī)避競爭。有些業(yè)主認為通過公開招標(biāo)、比選方式找不到理想的承包人，而采取以邀代招或直接委托承包人，特別是在工程前期選擇勘察、設(shè)計單位時，想方設(shè)法找借口搞邀請招標(biāo)，或降低招標(biāo)公告的廣泛性，縮小投標(biāo)參與人范圍。三是隨意定義“應(yīng)急工程”，規(guī)避招標(biāo)。有的業(yè)主以時間緊迫、任務(wù)重大為借口，將工程定義為“應(yīng)急工程”，只在小范圍發(fā)布招標(biāo)公告，甚至直接確定承包人。四是以集體決策為幌子，規(guī)避招標(biāo)。如以形象工程、慶典工程等理由為借口，以行政會議或聯(lián)系會議的形式確定承包人。五是以招商代替招標(biāo)，這一新動向主要是在招商引資中，借口采取BOT形式，招標(biāo)人直接將工程項目交給熟悉的客商，而不按規(guī)定開展公開招標(biāo)投標(biāo)。六是以“村民自治”、“民辦公助”項目為借口，規(guī)避招標(biāo)。
2．標(biāo)前準(zhǔn)備工作不實。目前招標(biāo)投標(biāo)管理工作中普遍存在重“標(biāo)中”監(jiān)管、輕“標(biāo)前”準(zhǔn)備工作的現(xiàn)象。一是不重視勘察工作。有的業(yè)主不懂基本建設(shè)程序，認為花費資金在勘察上比較冤枉，還不如多添一些設(shè)施。通?；◣浊г胰司幹萍儋Y料做應(yīng)付，結(jié)果是設(shè)計單位以假設(shè)條件作為設(shè)計的基礎(chǔ)。二是設(shè)計深度不夠。有的設(shè)計單位直接套用規(guī)范，設(shè)計不詳，造成預(yù)算控制不準(zhǔn)，也不能滿足業(yè)主的功能需求。三是設(shè)計與概、預(yù)算脫節(jié)。有的業(yè)主分別選擇設(shè)計單位和概、預(yù)算單位，造成預(yù)算單位對圖紙理解不夠，對施工工藝、施工流程或施工規(guī)范不熟悉，進而影響工程概、預(yù)算控制價。四是建設(shè)單位缺乏統(tǒng)籌。有的建設(shè)單位對基本建設(shè)程序認識不清，前期工作花費了大量的時間，影響整個項目的推進，并且對工程功能需求模糊，不能正確與設(shè)計單位溝通，也不組織專家對圖紙進行會審，造成在“標(biāo)后” 邊施工、邊設(shè)計。
3．財政評審把關(guān)不嚴(yán)。目前，因財政評審專業(yè)人員很少，工程財政評審工作主要委托社會中介機構(gòu)承擔(dān)，中介機構(gòu)評審收入主要來源于對預(yù)算控制價審減額的一定比例，所以中介機構(gòu)評審時基本以審減為主，基本不分析業(yè)主送審的預(yù)算是否存在漏項、錯項，不能較好地為業(yè)主在技術(shù)上把關(guān)，結(jié)果是工程量清單和招標(biāo)控制價差錯較多，造成“標(biāo)后”合同簽訂困難，施工中變更多，結(jié)算價遠遠大于中標(biāo)價，招標(biāo)投標(biāo)的嚴(yán)肅性大打折扣。
（二）標(biāo)后存在的問題
1．標(biāo)后手續(xù)辦理不完善。一是合同不按時備案。確定中標(biāo)人并訂立施工合同后，有的業(yè)主不在規(guī)定時限內(nèi)報招標(biāo)投標(biāo)管理部門備案，逃避監(jiān)督檢查,結(jié)果簽訂背離招標(biāo)投標(biāo)文件實質(zhì)內(nèi)容的合同。二是施工許可辦理滯后。少數(shù)建設(shè)單位往往以項目工期緊等為借口，在中標(biāo)人確定后，有的連合同都沒有簽訂，就要求其馬上施工，造成施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)管手續(xù)滯后，違反了法定建設(shè)程序。
2．投標(biāo)承諾人員不到位。項目經(jīng)理是受企業(yè)法定代表人委托對工程項目施工過程全面負責(zé)的項目管理者，是企業(yè)法定代表人在工程項目上的代表，其身份有著不可替代的重要性。然而我們在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，項目經(jīng)理在工程施工過程中卻經(jīng)常難覓蹤影，他們往往是開工時來幾天，其余的施工就全交由施工人員或技術(shù)員甚至是“包工頭”全權(quán)負責(zé)。有的項目除項目經(jīng)理不在位外，投標(biāo)時承諾到場的人員如施工人員、質(zhì)檢員、安全員、材料員等也整體不到位，比較典型地轉(zhuǎn)包了工程。由于轉(zhuǎn)包無人問責(zé)，進而加劇了投標(biāo)人的圍標(biāo)、串標(biāo)行為，使工程項目質(zhì)量無法保證，必然留下安全隱患。
3．標(biāo)后履約主體不規(guī)范。中標(biāo)企業(yè)是合同的主要履約方，但是由于進入建筑市場門檻低，部分施工企業(yè)常常只為收取“管理費”而任意接受“包工頭”的掛靠，有的施工企業(yè)中標(biāo)后直接將整個或部分項目轉(zhuǎn)包，有的將專業(yè)項目違法分包給不具資質(zhì)的單位進行施工，最終造成“一流隊伍中標(biāo)、二流隊伍進場、三流隊伍施工”的局面，在施工過程中極易引發(fā)安全事故。
4．工程變更簽證不真實。由于建設(shè)單位在項目決策、施工管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，缺乏科學(xué)決策，僅憑施工單位一面之詞就盲目變更設(shè)計內(nèi)容，造成工程款的大幅增加。有的工程變更內(nèi)容簽證不全、違規(guī)簽證。有的簽證不及時、事后補簽等，這些現(xiàn)象都在很大程度上影響了變更簽證的真實性和有效性，給國家和集體財產(chǎn)造成一定的損失。
5．監(jiān)管部門職能不到位。招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管有效與否，直接關(guān)系到整個招標(biāo)投標(biāo)活動的健康發(fā)展。當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管主要存在以下問題：一是在“標(biāo)后”監(jiān)管過程中行政缺位。長期以來，監(jiān)督部門看重對“標(biāo)中”程序的監(jiān)管，對“標(biāo)后”的監(jiān)管基本是睜只眼閉只眼，認為不管由誰來承建只要把工程完成就行了。二是同體監(jiān)督依然存在。比如水利、住建等部門既是業(yè)主，又是監(jiān)督部門，對“標(biāo)后”監(jiān)管完全靠自覺，容易流于形式。三是政出多門，影響“標(biāo)后”管理。如建設(shè)部門日常只管理房屋建筑和市政建筑類的施工隊伍，雖然水利、交通等行業(yè)的施工企業(yè)資質(zhì)由建設(shè)部門頒發(fā)，但是建設(shè)部門日常卻不對此類施工隊伍進行管理。再如建設(shè)部門制定了對違法轉(zhuǎn)包、分包的鑒別政策和施工現(xiàn)場人員的管理辦法，而其他行業(yè)部門卻沒有相關(guān)規(guī)定。四是部門缺乏聯(lián)動。“標(biāo)后”監(jiān)管是招標(biāo)投標(biāo)活動的延續(xù)，但涉及多個部門對中標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動中承諾是否到位進行管理，部門缺乏聯(lián)動性，后續(xù)監(jiān)督工作常出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正?！?
二、產(chǎn)生的原因
1．招標(biāo)投標(biāo)法制意識淡薄。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》已實施十多年，但是仍有一些人沒有樹立依法招標(biāo)投標(biāo)的意識。招標(biāo)投標(biāo)是利國利民的好事，那為什么規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象難以遏制呢？一是規(guī)避招標(biāo)問題之所以存在，最根本的原因還是利益在作怪。對于某些負責(zé)項目建設(shè)的單位而言，招標(biāo)投標(biāo)是堵住他們?nèi)〉谩昂锰帯钡囊粋€重要環(huán)節(jié)，因而必然遭到一些人明里暗里的抵制和反對。二是工程業(yè)務(wù)依然是“僧多粥少”，競爭相當(dāng)激烈，施工企業(yè)對參加招標(biāo)投標(biāo)能否中標(biāo)心中無數(shù)，施工企業(yè)不惜采取行賄等非法手段進行“公關(guān)”，一些業(yè)主也為規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)千方百計想辦法，試圖繞開招標(biāo)投標(biāo)程序。三是有的業(yè)主認為工程項目招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)繁瑣，聽信某些施工企業(yè)的說辭，認為工程項目實行招標(biāo)投標(biāo)增加了建設(shè)項目的費用開支，就不走招標(biāo)投標(biāo)程序。
2．依法招標(biāo)投標(biāo)認識模糊。有些部門單位對政府工程“要招標(biāo)”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識比較模糊。一是對招標(biāo)的重要性認識有失偏頗，簡單地把招標(biāo)看作一道程序和手續(xù)，重程序形式輕內(nèi)容實質(zhì)，重開工時間輕前期工作。二是對招標(biāo)人是招標(biāo)投標(biāo)活動第一責(zé)任人的認識不夠，片面地認為責(zé)任主要在管理部門，混淆業(yè)主責(zé)任與管理部門責(zé)任的關(guān)系，對問題不能對癥下藥。三是對招標(biāo)投標(biāo)活動是利益博弈的本質(zhì)認識不清，處理與界定招標(biāo)人利益、投標(biāo)人利益與國家利益的關(guān)系不嚴(yán)肅、不科學(xué)。
3．市場誠信體系不完善。由于建設(shè)市場缺乏統(tǒng)一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標(biāo)準(zhǔn)和完整的工程項目信息和市場主體信用記錄，未將信用評價作為投標(biāo)資格審查條件和評標(biāo)打分的重要依據(jù)，加之守信激勵和失信懲戒機制還不完善，因此誠信的約束作用難以發(fā)揮，招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家以及中介機構(gòu)等在進行招標(biāo)投標(biāo)活動中，其思想極有可能被一些關(guān)系、權(quán)力、金錢等左右，為獲取高額利潤或不當(dāng)利益，在招標(biāo)投標(biāo)活動中難免發(fā)生弄虛作假和一些喪失道德的不誠信行為。
4．行政及部門保護突出。一是原本可用市場原則和市場機制來解決的問題，仍采用行政的方法來處理，不僅容易出現(xiàn)行政權(quán)力的滲透，而且輕視建設(shè)投資效益，一些工程項目招標(biāo)投標(biāo)表面上看是招標(biāo)投標(biāo)雙方在公平互利的基礎(chǔ)上進行的，但實際上由于來自各方面的行政權(quán)力的影響，在一定程度上消弱了建設(shè)單位的獨立自主權(quán)，使招標(biāo)投標(biāo)過程形同虛設(shè)、走過場。二是一些單位領(lǐng)導(dǎo)和主管部門，受地方保護主義的影響，直接指定施工單位，或搞對外封鎖、行業(yè)壟斷，影響招標(biāo)投標(biāo)活動的公平性，甚至還有少數(shù)項目，由單位領(lǐng)導(dǎo)出面將所攬工程再轉(zhuǎn)包、非法分包，強行推銷建筑(裝飾)材料。
5．查辦案件監(jiān)督執(zhí)法難。招標(biāo)投標(biāo)活動中出現(xiàn)的問題之所以屢禁不止，與我們對案件查處的難度和力度密切相關(guān)。一是權(quán)力運行缺乏規(guī)范、制約和透明度，權(quán)力濫用無法監(jiān)管。管理和服務(wù)部門、建設(shè)單位、施工單位各方，都有各自的權(quán)力范圍和較大的尋租空間。對于管理及服務(wù)部門，由于政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力干預(yù)和插手工程招標(biāo)投標(biāo)活動，從而使問題變得復(fù)雜化，結(jié)果就難以查證處理。一些建設(shè)單位，由于握有國家投資的使用權(quán)，支出多少與個人利益無關(guān)，因此國有資產(chǎn)流失或違反了國家法律法規(guī)，就很難追究具體人的責(zé)任。對于施工單位，由于工程項目中標(biāo)后，層層轉(zhuǎn)包、分包，因此其中的行賄受賄、偷工減料等不法行為也就很難查證。二是在查處的過程中還存在著互相袒護、說情的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)查處不力、違紀(jì)違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀(jì)違法的成本低、風(fēng)險小，而所獲取的利益巨大，使得一些無視法紀(jì)、頂風(fēng)作案等問題難以杜絕。
三、對策及建議
（一）“三個加大”整治標(biāo)前存在問題
1．加大宣傳力度，樹立依法招標(biāo)投標(biāo)意識。政府及行政主管部門要增強法制意識和提高依法辦事水平，要結(jié)合實際，向工程主管單位、建筑企業(yè)和業(yè)主宣傳《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)，重點宣傳違法的后果，結(jié)合案例，對他們進行警示教育，做到警鐘長鳴，把依法招標(biāo)投標(biāo)的意識真正建立起來，使大家深刻認識到進行招標(biāo)投標(biāo)的重要意義。
2．加大執(zhí)法力度，堅決禁止規(guī)避招標(biāo)行為。認真執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，以國家投資項目為重點，嚴(yán)格核準(zhǔn)招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式，確保依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目實行公開招標(biāo)。任何單位不得以工期緊為由指定承建單位，不得以建設(shè)資金短缺需要有實力單位墊資為由指定承建單位，不得肢解工程建設(shè)項目來規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，要根據(jù)工程類別確定發(fā)包最小單位。對應(yīng)當(dāng)進入公共資源交易平臺實施招標(biāo)的項目而未進入的，依法對該單位主要負責(zé)人和直接責(zé)任人從嚴(yán)處理。政府機關(guān)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬和身邊工作人員，不得以任何形式（暗示、授意、打招呼、遞條子、指定、強令等）干預(yù)、操縱招標(biāo)投標(biāo)活動，對違反紀(jì)律一經(jīng)查實的，一律從重處理。
3．加大準(zhǔn)備力度，嚴(yán)格標(biāo)前控制審核工作。一是堅持按基本建設(shè)程序辦事，認真做好工程建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。建設(shè)單位要認真做好建設(shè)項目方案階段的可行性研究工作，要對項目建設(shè)各方面的因素進行充分論證和科學(xué)研究，根據(jù)可能的財力確定可行的方案，并編制與方案相符的投資估算。杜絕草率論證、倉促上馬項目。還應(yīng)當(dāng)組織專家對設(shè)計方案能否滿足初步設(shè)計階段的控制概算要求進行預(yù)測論證。二是完善施工圖設(shè)計，保障招標(biāo)前工程量清單及控制價編制的準(zhǔn)確性與合理性。根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》的規(guī)定，施工圖紙是進行工程量清單編制的必要條件，因此招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)要嚴(yán)格限定進行工程量清單的編制必須采用施工圖紙，堅決杜絕采用初步設(shè)計或擴大初步設(shè)計階段的圖紙進行編制。建設(shè)單位應(yīng)首先建立巖土工程勘察報告事先送審制度，防止由于因勘察設(shè)計報告的原因?qū)е抡麄€設(shè)計出現(xiàn)重大質(zhì)量問題。其次要對設(shè)計單位提交的施工圖進行審查，建議有關(guān)部門結(jié)合建設(shè)部制定的施工圖設(shè)計編制深度規(guī)定，組織同級資質(zhì)或高于設(shè)計單位資質(zhì)的機構(gòu)對施工圖是否違反強制性規(guī)定、是否存在技術(shù)漏洞、細節(jié)上（包括附屬工程等）的設(shè)計是否完整等進行詳細審查，審查通過則可以進行工程量清單的編制工作。審查不通過，則由原設(shè)計單位進行補充完善，直至達到規(guī)定要求為止。三是加強對中介機構(gòu)的管理，合理區(qū)分財政審評中心與建設(shè)單位及其委托的中介機構(gòu)招標(biāo)控制價編制結(jié)果的責(zé)任。目前有一個普遍的錯誤認識，即認為凡是財政評審中心審核過的招標(biāo)前工程量清單及控制價，只要出現(xiàn)偏差都由財政審評中心負責(zé)，這不符合建設(shè)項目建設(shè)單位負責(zé)制的原則。預(yù)算控制價的編制部門是建設(shè)單位委托的機構(gòu)，對招標(biāo)前工程量清單及控制價出現(xiàn)偏差負有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)然，財政評審中心在審核的過程中也應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)，對工程的量和價合理審增、審減，杜絕建設(shè)單位和中介機構(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確的問題。對編制機構(gòu)在編制過程中以及審核機構(gòu)在審核過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)追究其責(zé)任，這是保證招標(biāo)前工程量清單及控制價審核質(zhì)量的一個有效辦法。
（二）“三個注重”治理標(biāo)后存在問題
1．注重標(biāo)后關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保合同依法履行。重點對200萬元以上的政府投資工程建設(shè)項目實施全過程跟蹤監(jiān)管，重點突出對合同備案、人員變更、現(xiàn)場核查、工程量變更、施工合同管理、竣工結(jié)算備案、資金結(jié)算等工程關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。嚴(yán)把合同備案關(guān)，發(fā)包人和承包人在簽訂《建設(shè)工程施工合同》后，要將合同副本提交到行政主管部門備案，凡未按規(guī)定進行合同備案或合同與中標(biāo)價不一致的，不予簽發(fā)建設(shè)工程施工許可證。嚴(yán)把人員變更關(guān)，建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）無特殊原因不得變更，確需變更的，需提出變更申請，說明變更理由，經(jīng)業(yè)主同意后，報相關(guān)部門審批。嚴(yán)把現(xiàn)場核查關(guān)，由建設(shè)單位對施工企業(yè)的人員和機械設(shè)備進行核對，建造師、主要施工管理人員出勤率低于考核指標(biāo)的，視情況給予處理。施工機具應(yīng)按投標(biāo)文件承諾按時、按標(biāo)準(zhǔn)到位，如果施工機具標(biāo)準(zhǔn)降低，應(yīng)扣減相應(yīng)費用。嚴(yán)把工程量變更關(guān)，設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，必須經(jīng)各方責(zé)任主體協(xié)商，簽字確認，若涉及提高造價，應(yīng)由行業(yè)主管、財政、投資主管部門審批。嚴(yán)把施工合同管理關(guān)，行政主管部門及工程監(jiān)理單位要對合同完成情況進行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處任意變更合同等違法違規(guī)行為，嚴(yán)把補充合同的鑒證審核關(guān)。嚴(yán)把竣工結(jié)算備案關(guān)，發(fā)包人在收到承包人提交的工程竣工結(jié)算文件后，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查，在規(guī)定期限內(nèi)提出書面意見，并報相關(guān)行政主管部門審查，不符合要求的不予備案。嚴(yán)把資金結(jié)算關(guān)，嚴(yán)格實行資金撥付直達施工企業(yè)基本賬戶制度，對國家投資項目限定由財政國庫集中收付中心直達，適時監(jiān)控資金到施工企業(yè)后的走向，斬斷非法資金鏈條。
2．注重推進誠信體系建設(shè)，實現(xiàn)市場規(guī)范運行。建立招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人誠信管理系統(tǒng)是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場的重要舉措，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管部門要按照統(tǒng)一規(guī)則，分步實施的思路，結(jié)合行業(yè)和企業(yè)的特點，研究制定統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)信用評價指標(biāo)體系，建立招標(biāo)投標(biāo)活動違規(guī)違法行為記錄系統(tǒng)，記錄招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人以及評標(biāo)委員會成員的違法違規(guī)行為及其處理結(jié)果，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，使失信企業(yè)“一處失信、處處受制”，甚至被市場驅(qū)逐，把誠信記錄與經(jīng)濟杠桿相結(jié)合，有效改變當(dāng)前違法違規(guī)成本過低的狀況。
3．注重違法違紀(jì)案件查處，加大責(zé)任追究力度。實行部門聯(lián)動機制，定期對工程建設(shè)項目履行招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)的情況進行專項檢查，對擅自確定施工單位，串標(biāo)、圍標(biāo)，轉(zhuǎn)包、分包等行為，主動介入，嚴(yán)肅查處。運用執(zhí)法檢查、質(zhì)量跟蹤和社會監(jiān)督等多種手段，查找管理和監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案源線索，加大對違紀(jì)違法案件的查處力度，嚴(yán)格責(zé)任追究，通過查辦案件推動工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)制度的有效落實，確保工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)無違規(guī)、無隱患。同時，針對案件中暴露出的問題，深入剖析，查找原因，采取措施，堵塞漏洞，及時提出政策建議。
綜上所述，要做好政府投資工程的招標(biāo)投標(biāo)工作，不僅要注重對“標(biāo)中”的程序監(jiān)督，還應(yīng)強化對“標(biāo)前”的準(zhǔn)備工作和“標(biāo)后”的跟蹤工作。只有做到系統(tǒng)、全程監(jiān)管，才能發(fā)揮出招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)有的作用。
來源：招標(biāo)采購管理
一、存在的主要問題
（一）標(biāo)前存在的問題
1．建設(shè)單位規(guī)避招標(biāo)。一是肢解工程，規(guī)避招標(biāo)。將依法必須公開招標(biāo)的工程項目化整為零或分階段實施，使之達不到法定的公開招標(biāo)、比選規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。二是排斥競爭，規(guī)避競爭。有些業(yè)主認為通過公開招標(biāo)、比選方式找不到理想的承包人，而采取以邀代招或直接委托承包人，特別是在工程前期選擇勘察、設(shè)計單位時，想方設(shè)法找借口搞邀請招標(biāo)，或降低招標(biāo)公告的廣泛性，縮小投標(biāo)參與人范圍。三是隨意定義“應(yīng)急工程”，規(guī)避招標(biāo)。有的業(yè)主以時間緊迫、任務(wù)重大為借口，將工程定義為“應(yīng)急工程”，只在小范圍發(fā)布招標(biāo)公告，甚至直接確定承包人。四是以集體決策為幌子，規(guī)避招標(biāo)。如以形象工程、慶典工程等理由為借口，以行政會議或聯(lián)系會議的形式確定承包人。五是以招商代替招標(biāo)，這一新動向主要是在招商引資中，借口采取BOT形式，招標(biāo)人直接將工程項目交給熟悉的客商，而不按規(guī)定開展公開招標(biāo)投標(biāo)。六是以“村民自治”、“民辦公助”項目為借口，規(guī)避招標(biāo)。
2．標(biāo)前準(zhǔn)備工作不實。目前招標(biāo)投標(biāo)管理工作中普遍存在重“標(biāo)中”監(jiān)管、輕“標(biāo)前”準(zhǔn)備工作的現(xiàn)象。一是不重視勘察工作。有的業(yè)主不懂基本建設(shè)程序，認為花費資金在勘察上比較冤枉，還不如多添一些設(shè)施。通?；◣浊г胰司幹萍儋Y料做應(yīng)付，結(jié)果是設(shè)計單位以假設(shè)條件作為設(shè)計的基礎(chǔ)。二是設(shè)計深度不夠。有的設(shè)計單位直接套用規(guī)范，設(shè)計不詳，造成預(yù)算控制不準(zhǔn)，也不能滿足業(yè)主的功能需求。三是設(shè)計與概、預(yù)算脫節(jié)。有的業(yè)主分別選擇設(shè)計單位和概、預(yù)算單位，造成預(yù)算單位對圖紙理解不夠，對施工工藝、施工流程或施工規(guī)范不熟悉，進而影響工程概、預(yù)算控制價。四是建設(shè)單位缺乏統(tǒng)籌。有的建設(shè)單位對基本建設(shè)程序認識不清，前期工作花費了大量的時間，影響整個項目的推進，并且對工程功能需求模糊，不能正確與設(shè)計單位溝通，也不組織專家對圖紙進行會審，造成在“標(biāo)后” 邊施工、邊設(shè)計。
3．財政評審把關(guān)不嚴(yán)。目前，因財政評審專業(yè)人員很少，工程財政評審工作主要委托社會中介機構(gòu)承擔(dān)，中介機構(gòu)評審收入主要來源于對預(yù)算控制價審減額的一定比例，所以中介機構(gòu)評審時基本以審減為主，基本不分析業(yè)主送審的預(yù)算是否存在漏項、錯項，不能較好地為業(yè)主在技術(shù)上把關(guān)，結(jié)果是工程量清單和招標(biāo)控制價差錯較多，造成“標(biāo)后”合同簽訂困難，施工中變更多，結(jié)算價遠遠大于中標(biāo)價，招標(biāo)投標(biāo)的嚴(yán)肅性大打折扣。
（二）標(biāo)后存在的問題
1．標(biāo)后手續(xù)辦理不完善。一是合同不按時備案。確定中標(biāo)人并訂立施工合同后，有的業(yè)主不在規(guī)定時限內(nèi)報招標(biāo)投標(biāo)管理部門備案，逃避監(jiān)督檢查,結(jié)果簽訂背離招標(biāo)投標(biāo)文件實質(zhì)內(nèi)容的合同。二是施工許可辦理滯后。少數(shù)建設(shè)單位往往以項目工期緊等為借口，在中標(biāo)人確定后，有的連合同都沒有簽訂，就要求其馬上施工，造成施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)管手續(xù)滯后，違反了法定建設(shè)程序。
2．投標(biāo)承諾人員不到位。項目經(jīng)理是受企業(yè)法定代表人委托對工程項目施工過程全面負責(zé)的項目管理者，是企業(yè)法定代表人在工程項目上的代表，其身份有著不可替代的重要性。然而我們在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，項目經(jīng)理在工程施工過程中卻經(jīng)常難覓蹤影，他們往往是開工時來幾天，其余的施工就全交由施工人員或技術(shù)員甚至是“包工頭”全權(quán)負責(zé)。有的項目除項目經(jīng)理不在位外，投標(biāo)時承諾到場的人員如施工人員、質(zhì)檢員、安全員、材料員等也整體不到位，比較典型地轉(zhuǎn)包了工程。由于轉(zhuǎn)包無人問責(zé)，進而加劇了投標(biāo)人的圍標(biāo)、串標(biāo)行為，使工程項目質(zhì)量無法保證，必然留下安全隱患。
3．標(biāo)后履約主體不規(guī)范。中標(biāo)企業(yè)是合同的主要履約方，但是由于進入建筑市場門檻低，部分施工企業(yè)常常只為收取“管理費”而任意接受“包工頭”的掛靠，有的施工企業(yè)中標(biāo)后直接將整個或部分項目轉(zhuǎn)包，有的將專業(yè)項目違法分包給不具資質(zhì)的單位進行施工，最終造成“一流隊伍中標(biāo)、二流隊伍進場、三流隊伍施工”的局面，在施工過程中極易引發(fā)安全事故。
4．工程變更簽證不真實。由于建設(shè)單位在項目決策、施工管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，缺乏科學(xué)決策，僅憑施工單位一面之詞就盲目變更設(shè)計內(nèi)容，造成工程款的大幅增加。有的工程變更內(nèi)容簽證不全、違規(guī)簽證。有的簽證不及時、事后補簽等，這些現(xiàn)象都在很大程度上影響了變更簽證的真實性和有效性，給國家和集體財產(chǎn)造成一定的損失。
5．監(jiān)管部門職能不到位。招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管有效與否，直接關(guān)系到整個招標(biāo)投標(biāo)活動的健康發(fā)展。當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管主要存在以下問題：一是在“標(biāo)后”監(jiān)管過程中行政缺位。長期以來，監(jiān)督部門看重對“標(biāo)中”程序的監(jiān)管，對“標(biāo)后”的監(jiān)管基本是睜只眼閉只眼，認為不管由誰來承建只要把工程完成就行了。二是同體監(jiān)督依然存在。比如水利、住建等部門既是業(yè)主，又是監(jiān)督部門，對“標(biāo)后”監(jiān)管完全靠自覺，容易流于形式。三是政出多門，影響“標(biāo)后”管理。如建設(shè)部門日常只管理房屋建筑和市政建筑類的施工隊伍，雖然水利、交通等行業(yè)的施工企業(yè)資質(zhì)由建設(shè)部門頒發(fā)，但是建設(shè)部門日常卻不對此類施工隊伍進行管理。再如建設(shè)部門制定了對違法轉(zhuǎn)包、分包的鑒別政策和施工現(xiàn)場人員的管理辦法，而其他行業(yè)部門卻沒有相關(guān)規(guī)定。四是部門缺乏聯(lián)動。“標(biāo)后”監(jiān)管是招標(biāo)投標(biāo)活動的延續(xù)，但涉及多個部門對中標(biāo)人在招標(biāo)投標(biāo)活動中承諾是否到位進行管理，部門缺乏聯(lián)動性，后續(xù)監(jiān)督工作常出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正?！?
二、產(chǎn)生的原因
1．招標(biāo)投標(biāo)法制意識淡薄。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》已實施十多年，但是仍有一些人沒有樹立依法招標(biāo)投標(biāo)的意識。招標(biāo)投標(biāo)是利國利民的好事，那為什么規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象難以遏制呢？一是規(guī)避招標(biāo)問題之所以存在，最根本的原因還是利益在作怪。對于某些負責(zé)項目建設(shè)的單位而言，招標(biāo)投標(biāo)是堵住他們?nèi)〉谩昂锰帯钡囊粋€重要環(huán)節(jié)，因而必然遭到一些人明里暗里的抵制和反對。二是工程業(yè)務(wù)依然是“僧多粥少”，競爭相當(dāng)激烈，施工企業(yè)對參加招標(biāo)投標(biāo)能否中標(biāo)心中無數(shù)，施工企業(yè)不惜采取行賄等非法手段進行“公關(guān)”，一些業(yè)主也為規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)千方百計想辦法，試圖繞開招標(biāo)投標(biāo)程序。三是有的業(yè)主認為工程項目招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)繁瑣，聽信某些施工企業(yè)的說辭，認為工程項目實行招標(biāo)投標(biāo)增加了建設(shè)項目的費用開支，就不走招標(biāo)投標(biāo)程序。
2．依法招標(biāo)投標(biāo)認識模糊。有些部門單位對政府工程“要招標(biāo)”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識比較模糊。一是對招標(biāo)的重要性認識有失偏頗，簡單地把招標(biāo)看作一道程序和手續(xù)，重程序形式輕內(nèi)容實質(zhì)，重開工時間輕前期工作。二是對招標(biāo)人是招標(biāo)投標(biāo)活動第一責(zé)任人的認識不夠，片面地認為責(zé)任主要在管理部門，混淆業(yè)主責(zé)任與管理部門責(zé)任的關(guān)系，對問題不能對癥下藥。三是對招標(biāo)投標(biāo)活動是利益博弈的本質(zhì)認識不清，處理與界定招標(biāo)人利益、投標(biāo)人利益與國家利益的關(guān)系不嚴(yán)肅、不科學(xué)。
3．市場誠信體系不完善。由于建設(shè)市場缺乏統(tǒng)一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標(biāo)準(zhǔn)和完整的工程項目信息和市場主體信用記錄，未將信用評價作為投標(biāo)資格審查條件和評標(biāo)打分的重要依據(jù)，加之守信激勵和失信懲戒機制還不完善，因此誠信的約束作用難以發(fā)揮，招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家以及中介機構(gòu)等在進行招標(biāo)投標(biāo)活動中，其思想極有可能被一些關(guān)系、權(quán)力、金錢等左右，為獲取高額利潤或不當(dāng)利益，在招標(biāo)投標(biāo)活動中難免發(fā)生弄虛作假和一些喪失道德的不誠信行為。
4．行政及部門保護突出。一是原本可用市場原則和市場機制來解決的問題，仍采用行政的方法來處理，不僅容易出現(xiàn)行政權(quán)力的滲透，而且輕視建設(shè)投資效益，一些工程項目招標(biāo)投標(biāo)表面上看是招標(biāo)投標(biāo)雙方在公平互利的基礎(chǔ)上進行的，但實際上由于來自各方面的行政權(quán)力的影響，在一定程度上消弱了建設(shè)單位的獨立自主權(quán)，使招標(biāo)投標(biāo)過程形同虛設(shè)、走過場。二是一些單位領(lǐng)導(dǎo)和主管部門，受地方保護主義的影響，直接指定施工單位，或搞對外封鎖、行業(yè)壟斷，影響招標(biāo)投標(biāo)活動的公平性，甚至還有少數(shù)項目，由單位領(lǐng)導(dǎo)出面將所攬工程再轉(zhuǎn)包、非法分包，強行推銷建筑(裝飾)材料。
5．查辦案件監(jiān)督執(zhí)法難。招標(biāo)投標(biāo)活動中出現(xiàn)的問題之所以屢禁不止，與我們對案件查處的難度和力度密切相關(guān)。一是權(quán)力運行缺乏規(guī)范、制約和透明度，權(quán)力濫用無法監(jiān)管。管理和服務(wù)部門、建設(shè)單位、施工單位各方，都有各自的權(quán)力范圍和較大的尋租空間。對于管理及服務(wù)部門，由于政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力干預(yù)和插手工程招標(biāo)投標(biāo)活動，從而使問題變得復(fù)雜化，結(jié)果就難以查證處理。一些建設(shè)單位，由于握有國家投資的使用權(quán)，支出多少與個人利益無關(guān)，因此國有資產(chǎn)流失或違反了國家法律法規(guī)，就很難追究具體人的責(zé)任。對于施工單位，由于工程項目中標(biāo)后，層層轉(zhuǎn)包、分包，因此其中的行賄受賄、偷工減料等不法行為也就很難查證。二是在查處的過程中還存在著互相袒護、說情的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)查處不力、違紀(jì)違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀(jì)違法的成本低、風(fēng)險小，而所獲取的利益巨大，使得一些無視法紀(jì)、頂風(fēng)作案等問題難以杜絕。
三、對策及建議
（一）“三個加大”整治標(biāo)前存在問題
1．加大宣傳力度，樹立依法招標(biāo)投標(biāo)意識。政府及行政主管部門要增強法制意識和提高依法辦事水平，要結(jié)合實際，向工程主管單位、建筑企業(yè)和業(yè)主宣傳《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)，重點宣傳違法的后果，結(jié)合案例，對他們進行警示教育，做到警鐘長鳴，把依法招標(biāo)投標(biāo)的意識真正建立起來，使大家深刻認識到進行招標(biāo)投標(biāo)的重要意義。
2．加大執(zhí)法力度，堅決禁止規(guī)避招標(biāo)行為。認真執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)的有關(guān)法律、法規(guī)和制度，以國家投資項目為重點，嚴(yán)格核準(zhǔn)招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式，確保依法應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項目實行公開招標(biāo)。任何單位不得以工期緊為由指定承建單位，不得以建設(shè)資金短缺需要有實力單位墊資為由指定承建單位，不得肢解工程建設(shè)項目來規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，要根據(jù)工程類別確定發(fā)包最小單位。對應(yīng)當(dāng)進入公共資源交易平臺實施招標(biāo)的項目而未進入的，依法對該單位主要負責(zé)人和直接責(zé)任人從嚴(yán)處理。政府機關(guān)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬和身邊工作人員，不得以任何形式（暗示、授意、打招呼、遞條子、指定、強令等）干預(yù)、操縱招標(biāo)投標(biāo)活動，對違反紀(jì)律一經(jīng)查實的，一律從重處理。
3．加大準(zhǔn)備力度，嚴(yán)格標(biāo)前控制審核工作。一是堅持按基本建設(shè)程序辦事，認真做好工程建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。建設(shè)單位要認真做好建設(shè)項目方案階段的可行性研究工作，要對項目建設(shè)各方面的因素進行充分論證和科學(xué)研究，根據(jù)可能的財力確定可行的方案，并編制與方案相符的投資估算。杜絕草率論證、倉促上馬項目。還應(yīng)當(dāng)組織專家對設(shè)計方案能否滿足初步設(shè)計階段的控制概算要求進行預(yù)測論證。二是完善施工圖設(shè)計，保障招標(biāo)前工程量清單及控制價編制的準(zhǔn)確性與合理性。根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》的規(guī)定，施工圖紙是進行工程量清單編制的必要條件，因此招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)要嚴(yán)格限定進行工程量清單的編制必須采用施工圖紙，堅決杜絕采用初步設(shè)計或擴大初步設(shè)計階段的圖紙進行編制。建設(shè)單位應(yīng)首先建立巖土工程勘察報告事先送審制度，防止由于因勘察設(shè)計報告的原因?qū)е抡麄€設(shè)計出現(xiàn)重大質(zhì)量問題。其次要對設(shè)計單位提交的施工圖進行審查，建議有關(guān)部門結(jié)合建設(shè)部制定的施工圖設(shè)計編制深度規(guī)定，組織同級資質(zhì)或高于設(shè)計單位資質(zhì)的機構(gòu)對施工圖是否違反強制性規(guī)定、是否存在技術(shù)漏洞、細節(jié)上（包括附屬工程等）的設(shè)計是否完整等進行詳細審查，審查通過則可以進行工程量清單的編制工作。審查不通過，則由原設(shè)計單位進行補充完善，直至達到規(guī)定要求為止。三是加強對中介機構(gòu)的管理，合理區(qū)分財政審評中心與建設(shè)單位及其委托的中介機構(gòu)招標(biāo)控制價編制結(jié)果的責(zé)任。目前有一個普遍的錯誤認識，即認為凡是財政評審中心審核過的招標(biāo)前工程量清單及控制價，只要出現(xiàn)偏差都由財政審評中心負責(zé)，這不符合建設(shè)項目建設(shè)單位負責(zé)制的原則。預(yù)算控制價的編制部門是建設(shè)單位委托的機構(gòu)，對招標(biāo)前工程量清單及控制價出現(xiàn)偏差負有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)然，財政評審中心在審核的過程中也應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)，對工程的量和價合理審增、審減，杜絕建設(shè)單位和中介機構(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確的問題。對編制機構(gòu)在編制過程中以及審核機構(gòu)在審核過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)追究其責(zé)任，這是保證招標(biāo)前工程量清單及控制價審核質(zhì)量的一個有效辦法。
（二）“三個注重”治理標(biāo)后存在問題
1．注重標(biāo)后關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保合同依法履行。重點對200萬元以上的政府投資工程建設(shè)項目實施全過程跟蹤監(jiān)管，重點突出對合同備案、人員變更、現(xiàn)場核查、工程量變更、施工合同管理、竣工結(jié)算備案、資金結(jié)算等工程關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。嚴(yán)把合同備案關(guān)，發(fā)包人和承包人在簽訂《建設(shè)工程施工合同》后，要將合同副本提交到行政主管部門備案，凡未按規(guī)定進行合同備案或合同與中標(biāo)價不一致的，不予簽發(fā)建設(shè)工程施工許可證。嚴(yán)把人員變更關(guān)，建造師（總監(jiān)）、主要施工管理人員（專業(yè)監(jiān)理工程師）無特殊原因不得變更，確需變更的，需提出變更申請，說明變更理由，經(jīng)業(yè)主同意后，報相關(guān)部門審批。嚴(yán)把現(xiàn)場核查關(guān)，由建設(shè)單位對施工企業(yè)的人員和機械設(shè)備進行核對，建造師、主要施工管理人員出勤率低于考核指標(biāo)的，視情況給予處理。施工機具應(yīng)按投標(biāo)文件承諾按時、按標(biāo)準(zhǔn)到位，如果施工機具標(biāo)準(zhǔn)降低，應(yīng)扣減相應(yīng)費用。嚴(yán)把工程量變更關(guān)，設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，必須經(jīng)各方責(zé)任主體協(xié)商，簽字確認，若涉及提高造價，應(yīng)由行業(yè)主管、財政、投資主管部門審批。嚴(yán)把施工合同管理關(guān)，行政主管部門及工程監(jiān)理單位要對合同完成情況進行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處任意變更合同等違法違規(guī)行為，嚴(yán)把補充合同的鑒證審核關(guān)。嚴(yán)把竣工結(jié)算備案關(guān)，發(fā)包人在收到承包人提交的工程竣工結(jié)算文件后，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查，在規(guī)定期限內(nèi)提出書面意見，并報相關(guān)行政主管部門審查，不符合要求的不予備案。嚴(yán)把資金結(jié)算關(guān)，嚴(yán)格實行資金撥付直達施工企業(yè)基本賬戶制度，對國家投資項目限定由財政國庫集中收付中心直達，適時監(jiān)控資金到施工企業(yè)后的走向，斬斷非法資金鏈條。
2．注重推進誠信體系建設(shè)，實現(xiàn)市場規(guī)范運行。建立招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人誠信管理系統(tǒng)是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場的重要舉措，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管部門要按照統(tǒng)一規(guī)則，分步實施的思路，結(jié)合行業(yè)和企業(yè)的特點，研究制定統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)信用評價指標(biāo)體系，建立招標(biāo)投標(biāo)活動違規(guī)違法行為記錄系統(tǒng)，記錄招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人以及評標(biāo)委員會成員的違法違規(guī)行為及其處理結(jié)果，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，使失信企業(yè)“一處失信、處處受制”，甚至被市場驅(qū)逐，把誠信記錄與經(jīng)濟杠桿相結(jié)合，有效改變當(dāng)前違法違規(guī)成本過低的狀況。
3．注重違法違紀(jì)案件查處，加大責(zé)任追究力度。實行部門聯(lián)動機制，定期對工程建設(shè)項目履行招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)的情況進行專項檢查，對擅自確定施工單位，串標(biāo)、圍標(biāo)，轉(zhuǎn)包、分包等行為，主動介入，嚴(yán)肅查處。運用執(zhí)法檢查、質(zhì)量跟蹤和社會監(jiān)督等多種手段，查找管理和監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案源線索，加大對違紀(jì)違法案件的查處力度，嚴(yán)格責(zé)任追究，通過查辦案件推動工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)制度的有效落實，確保工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)無違規(guī)、無隱患。同時，針對案件中暴露出的問題，深入剖析，查找原因，采取措施，堵塞漏洞，及時提出政策建議。
綜上所述，要做好政府投資工程的招標(biāo)投標(biāo)工作，不僅要注重對“標(biāo)中”的程序監(jiān)督，還應(yīng)強化對“標(biāo)前”的準(zhǔn)備工作和“標(biāo)后”的跟蹤工作。只有做到系統(tǒng)、全程監(jiān)管，才能發(fā)揮出招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)有的作用。
來源：招標(biāo)采購管理
