——訪中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東
今年2月底，中國社會科學院發(fā)布的2013年《法治藍皮書》（下稱《藍皮書》）指出，部分地方政府采購商品價格，與其被期望達到的“物美價廉”相去甚遠，價格虛高問題十分突出。翻閱各大媒體的相關(guān)報道，“八成商品政府采購價格高于市場價”、“過半數(shù)商品項目價格超過市場價1.5倍”等內(nèi)容更是成為一時熱點。
《政府采購法》第十七條規(guī)定，“集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務良好的要求?！倍端{皮書》指出的明顯違反《政府采購法》的現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注與擔憂?！?nbsp;
一塌糊涂”有失偏頗
“客觀地講，《藍皮書》的推出是個好事情，但是一定要拿準，要考慮到其結(jié)論的社會效果。這里面某些結(jié)論打擊了一大片，很多非常好的項目也遭受了池魚之殃?！痹诒緢笥浾呔汀端{皮書》中的某些結(jié)論進行專訪的過程中，我國最早研究政府采購的知名學者之一、中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東強調(diào)。
徐煥東坦承，我國的政府采購確實存在一些問題。采購價格高的現(xiàn)象是存在的，而且也不是短期問題。然而他強調(diào)，這種現(xiàn)象絕大多數(shù)情況下只是局限在某些地區(qū)所采用的“協(xié)議供貨”方式采購、規(guī)模不是很大的經(jīng)常性采購產(chǎn)品中。
“公眾在解讀《藍皮書》的過程中，可能存在兩個混淆：概念的混淆和面積的混淆?！睂τ诟拍畹幕煜?，徐煥東解釋稱，就是把為解決采購效率問題采取的輔助性采購方式（即協(xié)議供貨）出現(xiàn)的問題，演化為整體政府采購的問題。事實上，有些地區(qū)并沒有采用協(xié)議供貨，所采買的商品也只占政府采購總額中的一部分。這一部分，成交的筆數(shù)也許會顯得很多，但總額不大。而另一些大宗的、采用招標形式進行采購的交易，才是政府采購金額中占比最大的部分。
“超過半數(shù)的產(chǎn)品高于市場價1.5倍，這在大宗集中采購中是很難出現(xiàn)的，采用招標形式的大宗采購，能夠有效地壓低采購價格?！毙鞜|指出，這些大單子省了錢，即便其他小單交易沒省錢或者花得多了一點，總體成本計算上權(quán)重也不會占得很高。然而，《藍皮書》中卻沒有反映出這一部分所起的作用，所以才會得出政府采購整體價格都高于市場價格的結(jié)論。
而面積的混淆，則是把少數(shù)幾個問題突出的地區(qū)，演化為全國范圍。徐煥東在對全國多個地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實際上很多地區(qū)并沒有協(xié)議供貨制度，主要使用公開招標和競爭性談判采購方式，并且“做得很好”。
“近年來，我國在政府采購方面做了很多有益的工作，比如山東、安徽等地對糧種的集中采購，天津的網(wǎng)上競價，以及山西、江蘇等都有很多成功的經(jīng)驗。《藍皮書》用一個采購方式的采購金額和部分地區(qū)的情況，來代表整個政府采購，給人感覺政府采購總體‘一塌糊涂’，其實是有失偏頗的?！?nbsp;
“協(xié)議供貨”可以被取代
在對廣東省和黑龍江省（《藍皮書》所抽樣的4省份中的兩個）的政府采購目錄及限額標準的了解后，記者發(fā)現(xiàn)，其目錄中都有出現(xiàn)類似“預算金額XX萬元以下的實行協(xié)議供貨”的標準。但是，國務院辦公廳印發(fā)的《中央預算單位2013~2014年政府集中采購目錄及標準》中，則完全沒有出現(xiàn)這樣的字樣。
可以看出，國務院機關(guān)事務管理局已經(jīng)把“協(xié)議供貨”從政府采購中去掉了。同時，財政部也在各地重點推動集中批量采購。
所謂協(xié)議供貨，是指通過公開招標方式確定協(xié)議供貨的供應商和協(xié)議產(chǎn)品。在協(xié)議有效期內(nèi)，采購人直接或通過談判或詢價等方式與協(xié)議供應商簽訂供貨合同的一種采購形式。協(xié)議供貨的出現(xiàn)，是為了能夠更有效率地滿足對零星商品的采購需求。
有觀點認為，協(xié)議供貨確實容易對政府采購過程產(chǎn)生影響。首先，由于并沒有對供貨商承諾采購數(shù)額，使得供應商會通過如提高配套、延長服務等方式，想方設法提高價格。同時，由于協(xié)議供貨制度中的供應商數(shù)量有限且固定，就很容易造成供應商之間的串通提價行為。最后，進行一般性物品采購時，因為不是私人付費，所以更在乎產(chǎn)品品牌和質(zhì)量，而忽視價格。如果缺乏監(jiān)督，容易增加采購人，特別是采購的具體經(jīng)辦人腐敗行為出現(xiàn)的幾率。
徐煥東認為，協(xié)議供貨如果發(fā)展到只是單純滿足了效率，而缺失了監(jiān)督，并且還導致政府采購價高于市場價的話，那就是不應該存在的。原因很簡單——“政府采購價高于市場價的合理性不存在”。
不同于《藍皮書》調(diào)研組“盡管協(xié)議供貨存在諸多問題，但現(xiàn)在只有對現(xiàn)有制度進行完善，因為尚未有一種更好的方式來淘汰它”的觀點，徐煥東認為，這種方式完全可以被取代。我國現(xiàn)在就有很多地區(qū)并沒有協(xié)議供貨，今后取而代之的，將是由監(jiān)督管理部門對采購人的采購需求，進行合并聯(lián)項、定期定量進行集中批量采購的新型方式。
樹立“大采購”理念
是不是只要價格低于市場價，就能說明政府采購已經(jīng)充分完成了使命呢？徐煥東認為，并不是這樣。他舉例說，當一個部門用4.5萬元購置了一臺5萬元的筆記本電腦，但一臺5000元的電腦就可以滿足實際需求的時候，這次采購，就并不是節(jié)省了10%，而應該是浪費了近90%。
“這也就是所謂的豪華采購、奢侈采購。”他說。
有觀點認為，當前的政府采購制度主要是在程序、方式上對采購活動進行規(guī)范，但管不了能買什么、該買什么。徐煥東對此表示，在大的、完整的政府采購概念中，把能買什么、該買什么、為何買、為誰買這樣的環(huán)節(jié)管好，恰恰應該放在重點的位置，而不只是重視最后一個簡單的采買環(huán)節(jié)。這其實在《政府采購法》中也有依據(jù)。政府采購法中規(guī)定，在編制部門預算時要編制采購預算。而編制采購預算，要有充分的需求管理，并進行需求論證。也就是說，政府采購預算管理也應該是政府采購管理的一部分內(nèi)容，并且在預算管理環(huán)節(jié)就應該控制需求，不能想買什么就買什么，“不然就會出現(xiàn)買幾萬的筆記本，上百萬的公務車這樣的情況?！?
“而我國各個部門的預算，大部分都只是資金預算?！毙鞜|說。
為此，徐煥東在10年前開始便主張樹立符合我國國情的“大采購”理念，主要包括3個方面的內(nèi)容。
一是政府采購的對象范圍應該是全面的、完整的，包括政府財政資金采購的貨物、工程和服務，適用一個完整、統(tǒng)一的《政府采購法》。二是政府采購的內(nèi)容和過程應該是全面的、完整的，包括從政府采購需求提出、需求評估和論證、采購預算編制與審批、采購實施、合同授予與糾紛處理等，而不僅僅是一個采購環(huán)節(jié)，也不僅是一個招標過程、談判過程。三是實行高規(guī)格、大幅度、全方位、高透明、強有力的政府采購監(jiān)督管理?！艾F(xiàn)在爭議最大的豪華采購問題，在《政府采購法》中并沒有得到嚴格的體現(xiàn)，而這卻是最應該管理的。這個東西你該不該買，功能是否必要，是否存在多余功能和過剩功能，如果不從政府采購的層面去管理，讓誰去管呢？”徐煥東問道。
來源：中國經(jīng)濟導報
