強(qiáng)行整合有形市場(chǎng)是在破壞市場(chǎng)機(jī)制
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發(fā)布日期：2013年04月10日
■ 汪泳
廣東省日前頒布了《關(guān)于推進(jìn)公共資源交易體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著廣東省的公共資源交易改革拉開(kāi)了帷幕。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，廣東省公共資源交易改革的基本原則是管辦分離、集中交易、規(guī)范運(yùn)行、加強(qiáng)監(jiān)管、統(tǒng)籌推進(jìn)。筆者擬就相關(guān)內(nèi)容談些自己的看法。
公共資源交易行為的范圍
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，公共資源進(jìn)場(chǎng)交易范圍包括政府采購(gòu)，醫(yī)療藥品、器械及耗材采購(gòu)，政府投資或使用國(guó)有資金、依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，土地使用權(quán)出讓?zhuān)V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓?zhuān)胤N行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)、路橋和道路冠名權(quán)、大型戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)痉ɑ蛐姓C(jī)關(guān)罰沒(méi)物拍賣(mài)、法院涉訴資產(chǎn)拍賣(mài)，政府特許經(jīng)營(yíng)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易，保障性住房的商鋪、機(jī)關(guān)事業(yè)單位房屋租賃或資產(chǎn)處置，財(cái)政性資金資助項(xiàng)目中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的選定，其他以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行交易或不宜由市場(chǎng)承擔(dān)的公共資源交易項(xiàng)目等9項(xiàng)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，其中的部分交易行為處于無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可依的狀態(tài)，管理模式和監(jiān)管模式并不明確，納入統(tǒng)一平臺(tái)有助于交易行為的規(guī)范管理和監(jiān)管。但原本就已經(jīng)建立起市場(chǎng)化機(jī)制的國(guó)有土地拍賣(mài)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等內(nèi)容，其監(jiān)管機(jī)制并不適宜強(qiáng)行統(tǒng)一。
管辦分離原則
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，，管辦分離是指按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，推行“決策、管理、操作”相分離的公共資源交易模式。
目前政府采購(gòu)管理中的“分級(jí)管理”、“管采分離”和“集中與分散采購(gòu)相結(jié)合”的體制設(shè)計(jì)，是《政府采購(gòu)法》立法的基本指導(dǎo)思想?！肮懿煞蛛x”屬于整個(gè)體制設(shè)計(jì)的核心，是指政府采購(gòu)監(jiān)管與執(zhí)行職能相分離，財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，履行政府采購(gòu)的計(jì)劃、管理與監(jiān)督職能，政府采購(gòu)中心作為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施與執(zhí)行。將建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)等納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，特別是在《招標(biāo)投標(biāo)法》管采合一和多元化的分散管理體制下，從有利于加強(qiáng)監(jiān)管的角度看，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但將已經(jīng)實(shí)行“管采分離”的政府采購(gòu)納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，將會(huì)加大現(xiàn)行單一化的政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制與多元化的公共交易管理機(jī)制的矛盾。
集中交易原則
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，集中交易是指整合各類(lèi)公共資源交易平臺(tái)，建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)。
筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)非常值得商榷。各類(lèi)公共資源交易具有類(lèi)似性，但各自適用的法律制度、監(jiān)管模式、管理體制、運(yùn)行方式并不相同。其中，政府采購(gòu)與其他幾種交易市場(chǎng)適用法律法規(guī)不同、具體交易規(guī)則也不相同。將零星的分散的監(jiān)管變?yōu)榻y(tǒng)一的集中的監(jiān)管具有必要性和可行性，但強(qiáng)行建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)則非?；闹嚒Ｈ绻麖?qiáng)行整合有形市場(chǎng)，這是否意味著服裝市場(chǎng)要和電器市場(chǎng)整合，家具市場(chǎng)要和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)整合，這樣才能夠規(guī)范運(yùn)行、才方便市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管？
是否集中交易并非是規(guī)范管理的標(biāo)志，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是指市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)的定義從來(lái)都是價(jià)格機(jī)制而不是有形市場(chǎng)。建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)并強(qiáng)制公共資源交易必須進(jìn)場(chǎng)交易本身是破壞市場(chǎng)正常機(jī)制的行為。
產(chǎn)權(quán)交易、土地交易、建設(shè)交易平臺(tái)以及政府采購(gòu)平臺(tái)有其相同或相一致的特性，交易總量較小的地級(jí)市成立公共資源交易中心具有資源共享、平臺(tái)共享、方便監(jiān)管等一些優(yōu)勢(shì)。但針對(duì)大型城市或者是省級(jí)政府的具體情況，在原有框架之外再設(shè)立獨(dú)立的公共資源交易中心將偏離大部制的改革方向。例如工程交易、政府采購(gòu)、國(guó)有土地出讓等都是幾百億元的交易量，人員較多、交易場(chǎng)地的面積也較大，在此條件下廢止原有場(chǎng)地和現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)再集中組建公共資源交易市場(chǎng)和公共資源交易中心，必然是一種極大的浪費(fèi)。
此外，按照公共資源交易市場(chǎng)改革的內(nèi)容，公共資源交易中心不再操作具體項(xiàng)目，只是為各類(lèi)公共資源交易活動(dòng)提供場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)。這直接違反了《政府采購(gòu)法》的基本內(nèi)容和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的基本職能。
綜上，筆者認(rèn)為，是否建立統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)基于法律法規(guī)的要求，由中央統(tǒng)籌規(guī)劃、研究明確，各省、市、縣因時(shí)因地因情況推行，不可一刀切，導(dǎo)致新的一輪“九龍治水”的格局。
（作者單位：廣東省深圳市財(cái)政委員會(huì)）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
廣東省日前頒布了《關(guān)于推進(jìn)公共資源交易體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著廣東省的公共資源交易改革拉開(kāi)了帷幕。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，廣東省公共資源交易改革的基本原則是管辦分離、集中交易、規(guī)范運(yùn)行、加強(qiáng)監(jiān)管、統(tǒng)籌推進(jìn)。筆者擬就相關(guān)內(nèi)容談些自己的看法。
公共資源交易行為的范圍
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，公共資源進(jìn)場(chǎng)交易范圍包括政府采購(gòu)，醫(yī)療藥品、器械及耗材采購(gòu)，政府投資或使用國(guó)有資金、依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，土地使用權(quán)出讓?zhuān)V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓?zhuān)胤N行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)、路橋和道路冠名權(quán)、大型戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)痉ɑ蛐姓C(jī)關(guān)罰沒(méi)物拍賣(mài)、法院涉訴資產(chǎn)拍賣(mài)，政府特許經(jīng)營(yíng)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易，保障性住房的商鋪、機(jī)關(guān)事業(yè)單位房屋租賃或資產(chǎn)處置，財(cái)政性資金資助項(xiàng)目中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的選定，其他以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行交易或不宜由市場(chǎng)承擔(dān)的公共資源交易項(xiàng)目等9項(xiàng)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，其中的部分交易行為處于無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可依的狀態(tài)，管理模式和監(jiān)管模式并不明確，納入統(tǒng)一平臺(tái)有助于交易行為的規(guī)范管理和監(jiān)管。但原本就已經(jīng)建立起市場(chǎng)化機(jī)制的國(guó)有土地拍賣(mài)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等內(nèi)容，其監(jiān)管機(jī)制并不適宜強(qiáng)行統(tǒng)一。
管辦分離原則
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，，管辦分離是指按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，推行“決策、管理、操作”相分離的公共資源交易模式。
目前政府采購(gòu)管理中的“分級(jí)管理”、“管采分離”和“集中與分散采購(gòu)相結(jié)合”的體制設(shè)計(jì)，是《政府采購(gòu)法》立法的基本指導(dǎo)思想?！肮懿煞蛛x”屬于整個(gè)體制設(shè)計(jì)的核心，是指政府采購(gòu)監(jiān)管與執(zhí)行職能相分離，財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，履行政府采購(gòu)的計(jì)劃、管理與監(jiān)督職能，政府采購(gòu)中心作為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)計(jì)劃的實(shí)施與執(zhí)行。將建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)等納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，特別是在《招標(biāo)投標(biāo)法》管采合一和多元化的分散管理體制下，從有利于加強(qiáng)監(jiān)管的角度看，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但將已經(jīng)實(shí)行“管采分離”的政府采購(gòu)納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，將會(huì)加大現(xiàn)行單一化的政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制與多元化的公共交易管理機(jī)制的矛盾。
集中交易原則
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，集中交易是指整合各類(lèi)公共資源交易平臺(tái)，建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)。
筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)非常值得商榷。各類(lèi)公共資源交易具有類(lèi)似性，但各自適用的法律制度、監(jiān)管模式、管理體制、運(yùn)行方式并不相同。其中，政府采購(gòu)與其他幾種交易市場(chǎng)適用法律法規(guī)不同、具體交易規(guī)則也不相同。將零星的分散的監(jiān)管變?yōu)榻y(tǒng)一的集中的監(jiān)管具有必要性和可行性，但強(qiáng)行建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)則非?；闹嚒Ｈ绻麖?qiáng)行整合有形市場(chǎng)，這是否意味著服裝市場(chǎng)要和電器市場(chǎng)整合，家具市場(chǎng)要和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)整合，這樣才能夠規(guī)范運(yùn)行、才方便市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管？
是否集中交易并非是規(guī)范管理的標(biāo)志，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是指市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)的定義從來(lái)都是價(jià)格機(jī)制而不是有形市場(chǎng)。建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場(chǎng)并強(qiáng)制公共資源交易必須進(jìn)場(chǎng)交易本身是破壞市場(chǎng)正常機(jī)制的行為。
產(chǎn)權(quán)交易、土地交易、建設(shè)交易平臺(tái)以及政府采購(gòu)平臺(tái)有其相同或相一致的特性，交易總量較小的地級(jí)市成立公共資源交易中心具有資源共享、平臺(tái)共享、方便監(jiān)管等一些優(yōu)勢(shì)。但針對(duì)大型城市或者是省級(jí)政府的具體情況，在原有框架之外再設(shè)立獨(dú)立的公共資源交易中心將偏離大部制的改革方向。例如工程交易、政府采購(gòu)、國(guó)有土地出讓等都是幾百億元的交易量，人員較多、交易場(chǎng)地的面積也較大，在此條件下廢止原有場(chǎng)地和現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)再集中組建公共資源交易市場(chǎng)和公共資源交易中心，必然是一種極大的浪費(fèi)。
此外，按照公共資源交易市場(chǎng)改革的內(nèi)容，公共資源交易中心不再操作具體項(xiàng)目，只是為各類(lèi)公共資源交易活動(dòng)提供場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)。這直接違反了《政府采購(gòu)法》的基本內(nèi)容和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的基本職能。
綜上，筆者認(rèn)為，是否建立統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)基于法律法規(guī)的要求，由中央統(tǒng)籌規(guī)劃、研究明確，各省、市、縣因時(shí)因地因情況推行，不可一刀切，導(dǎo)致新的一輪“九龍治水”的格局。
（作者單位：廣東省深圳市財(cái)政委員會(huì)）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
