■ 競爭性談判研究①
明確定義 慎重審查四種情形
競爭性談判作為除公開招標(biāo)外使用最廣的政府采購方式，其對采購操作程序的規(guī)范性作用不容忽視。由于《政府采購法》對競爭性談判的規(guī)定很粗略，而《政府采購法實(shí)施條例》和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》均未出臺，因此實(shí)踐中運(yùn)用競爭性談判這一采購方式時(shí)遇到了不少問題，亟待解決。江蘇省政府采購中心副主任龔云峰結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對競爭性談判方式運(yùn)用中存在的相關(guān)問題進(jìn)行了較深入的研究，《政府采購信息報(bào)》從本期開始刊載其研究成果，與業(yè)內(nèi)同仁共饗。
定義：法無明文 內(nèi)容界定應(yīng)合乎實(shí)際
《政府采購法》對競爭性談判方式并沒有做出定義。筆者在此結(jié)合相關(guān)工具書和《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，提出自己的看法。
從詞義探析定義
辭海中對“談判”一詞的解釋為：“有關(guān)方面就有待解決的重要問題進(jìn)行會談”，國際貿(mào)易中心編著的采購與供應(yīng)鏈管理國際資格認(rèn)證系列教材中將談判定義為：“談判是一個(gè)過程，借此最初持有不同觀點(diǎn)的雙方或多方通過選擇使用不同的說服方式而在共同的目標(biāo)上達(dá)成協(xié)議”。談判可以分成兩種形式，一種是協(xié)商性談判，如單一來源采購時(shí)進(jìn)行的談判就屬于協(xié)商性談判，就共同的目標(biāo)達(dá)成協(xié)議；另一種就是競爭性談判。辭海中對“競爭”一詞的解釋有兩種：①相互爭勝?！肚f子·齊物論》：“有競有爭。”郭象注：“并逐曰競，對辯曰爭?！?nbsp;②商品生產(chǎn)者為爭取有利的產(chǎn)銷條件而進(jìn)行的角逐。
綜合以上解釋，《政府采購法》中所述競爭性談判，首先應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)以上供應(yīng)商以通過遞交響應(yīng)文件或其他對辯的方式參加角逐，其次是就采購事宜進(jìn)行會談，最后采購人應(yīng)當(dāng)與一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商達(dá)成協(xié)議，即確定其為成交供應(yīng)商。
曾出現(xiàn)過的幾種定義
1999年財(cái)政部頒布的《政府采購管理暫行辦法》（該辦法已作廢）中，將競爭性談判定義為：是指采購機(jī)關(guān)直接邀請三家以上的供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行談判的采購方式。
2005年財(cái)政部制訂的《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》（第一次征求意見稿）中將競爭性談判定義為：是指采購機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的程序，通過與符合項(xiàng)目資格的供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行談判，最終確定成交供應(yīng)商的采購方式。
2012年11月財(cái)政部制訂的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（征求意見稿）》中的定義是：競爭性談判是指談判小組確定不少于三家的供應(yīng)商，就采購事宜進(jìn)行談判，采購人從談判小組推薦的成交候選人中順序確定成交供應(yīng)商的采購方式。
建議定義：兩家供應(yīng)商即可談
根據(jù)《政府采購法》對競爭性談判已做出的相關(guān)規(guī)定，以及競爭性談判在實(shí)踐中的運(yùn)用情況，筆者認(rèn)為，競爭性談判應(yīng)定義為：是指采購機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的程序，通過與兩家以上合格供應(yīng)商就采購事宜進(jìn)行會談，并按經(jīng)評審報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商的采購方式。這里所稱采購機(jī)構(gòu)，應(yīng)包括采購人和采購代理機(jī)構(gòu)。
為什么按照規(guī)定的程序，而不是按照“法定”的程序？因?yàn)椤墩少彿ā返谌藯l規(guī)定的采購程序?qū)σ恍┖唵蔚母偁幮哉勁许?xiàng)目不具備可操作性，今后對《政府采購法》進(jìn)行修訂時(shí)，相關(guān)競爭性談判采購程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)修改。目前有些地方已對競爭性談判的采購程序重新做出了規(guī)定，盡管不合法，但在實(shí)際采購過程中具有操作性，因此確定為“按照規(guī)定的程序”更合適。
《政府采購法》要求確定不少于三家的供應(yīng)商參加談判，存在法律漏洞，因?yàn)椴徽摪凑照袠?biāo)方式，還是競爭性談判或詢價(jià)，供應(yīng)商都不少于三家，而單一來源采購方式只能是惟一供應(yīng)商，但實(shí)際采購過程中確實(shí)存在只有兩家供應(yīng)商滿足采購需求的情形，在現(xiàn)有《政府采購法》規(guī)定下，此情形屬于無解。
因此，對于只有兩家供應(yīng)商滿足采購需求的情形，必須有相應(yīng)的解決方案，對于招標(biāo)方式而言，無論《政府采購法》，還是《招標(biāo)投標(biāo)法》，都已經(jīng)明確投標(biāo)供應(yīng)商不得少于三家；詢價(jià)方式的適用情形為“采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目”，滿足項(xiàng)目需求的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)不少于三家；而競爭性談判的適用情形則相對復(fù)雜，意味著采用競爭性談判方式采購時(shí)，參與談判的供應(yīng)商的情況也最為復(fù)雜，同時(shí)，競爭性談判相對于招標(biāo)方式和詢價(jià)，采購過程更靈活，在供應(yīng)商少的情況下，采購機(jī)構(gòu)更容易掌握主動。因此，最適于將只有兩家供應(yīng)商滿足采購需求的情形歸類于競爭性談判采購方式。
適用：符合四種情形也應(yīng)慎重選擇
根據(jù)《政府采購法》第三十條的規(guī)定，競爭性談判采購方式有四種適用情形，下文分別進(jìn)行討論。
招標(biāo)失敗項(xiàng)目并非都適用競談
“招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的”這種情形可以分成三種類型：一是招標(biāo)后沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)；二是雖然有供應(yīng)商投標(biāo)，但經(jīng)評標(biāo)委員會評審，沒有供應(yīng)商能夠?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)；三是第一次招標(biāo)失敗后，重新組織招標(biāo)，參加投標(biāo)的供應(yīng)商或?qū)φ袠?biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商仍然少于三家。
結(jié)合三種類型分析，第一次招標(biāo)如果參加投標(biāo)的供應(yīng)商或者實(shí)質(zhì)性響應(yīng)供應(yīng)商是一家或兩家，就不能適用競爭性談判，應(yīng)該重新招標(biāo)；重新招標(biāo)時(shí)，如果參加投標(biāo)的供應(yīng)商或者實(shí)質(zhì)性響應(yīng)供應(yīng)商有兩家時(shí)，可以適用競爭性談判，只有一家時(shí)則可以適用單一來源采購方式。只有在招標(biāo)后沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者沒有供應(yīng)商能夠?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)時(shí)，才適用競爭性談判。
但在招標(biāo)時(shí)沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者沒有供應(yīng)商能夠?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的要求而采用競爭性談判時(shí)，為什么就會有供應(yīng)商響應(yīng)或能夠?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的要求呢？筆者認(rèn)為，這說明招標(biāo)文件中存在不合理的條款，應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件中的內(nèi)容重新進(jìn)行修改，但招標(biāo)采購單位又無法把握自己的合理需求，需要與供應(yīng)商進(jìn)行談判，進(jìn)一步明確需求，才能達(dá)到既滿足自己的需求、供應(yīng)商又能響應(yīng)的目標(biāo)。競爭性談判允許在談判過程中對談判文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，有利于實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。
復(fù)雜特殊項(xiàng)目數(shù)量很少
“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”情形也可以分成兩種類型：一是采購項(xiàng)目的技術(shù)要求太復(fù)雜，采購人無法在招標(biāo)文件中詳細(xì)明確自己的實(shí)際采購需求；二是由于某種客觀原因，采購人的需求一直存在不確定的因素，或者存在著多種可選擇的需求方案，但不同的方案之間存在著排他性。
因?yàn)橹朴喺袠?biāo)文件的前提必須是采購人的需求明確，即采購人知道自己想要什么。在采購人無法明確需求時(shí)，需要通過與供應(yīng)商進(jìn)行談判，借助供應(yīng)商的專業(yè)知識，才能真正明白自己的需求。
要警惕采購人濫用這種情形，因?yàn)樾枨笫欠衲軌蛎鞔_，與前期的市場調(diào)研密切相關(guān)，大多數(shù)采購項(xiàng)目技術(shù)并沒有復(fù)雜到不能確定具體要求的程度，只有一些專業(yè)性很強(qiáng)、工程浩大、涉及高端技術(shù)的采購項(xiàng)目，才能稱得上技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊。
時(shí)間緊急情形應(yīng)避免被濫用
“采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的”這這種情形不僅適用于不可預(yù)見的突發(fā)性采購需求，而且對一些采購金額未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、沒必要采用招標(biāo)方式的貨物或服務(wù)類項(xiàng)目也非常適用。由于采用招標(biāo)方式至少有20天的等標(biāo)期，加上編制招標(biāo)文件的時(shí)間和中標(biāo)結(jié)果公示期，正常情況下，整個(gè)過程需要40天左右的時(shí)間，這顯然不能滿足一些緊急采購項(xiàng)目的需要。同時(shí)，招標(biāo)方式對招標(biāo)文件的制訂、招標(biāo)程序的組織、評標(biāo)委員會的組成都有嚴(yán)格的規(guī)定，普通小項(xiàng)目也完全沒有必要嚴(yán)格按照招標(biāo)方式執(zhí)行。對于大多金額小、需求明確的項(xiàng)目，采用競爭性談判是比較合適的一種采購方式。但筆者同樣反對采購人利用委托制的缺陷，人為造成采購時(shí)間緊張、刻意規(guī)避公開招標(biāo)的情形。原則上年度政府采購預(yù)算已經(jīng)安排的項(xiàng)目，不應(yīng)出現(xiàn)此種情形，政府采購監(jiān)管部門在審批以此為理由申請競爭性談判的采購項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審查其時(shí)間安排的合理性。
不能事先計(jì)算出價(jià)格總額
“不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的”這種情形與第二種情形相似，存在著一定的因果關(guān)系。正因?yàn)樾枨蟮牟淮_定性，才造成價(jià)格總額的不確定性；同時(shí)也存在因?yàn)閮r(jià)格的不確定，如采購人無法確定采購項(xiàng)目是否突破預(yù)算，才造成需求的不確定性。適用此情形的競爭性談判，很容易造成采購人以用完預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以滿足實(shí)際需求為標(biāo)準(zhǔn)，決定最終的成交供應(yīng)商，不僅不能節(jié)約財(cái)政資金，反而使社會公眾對政府采購產(chǎn)生“只買貴的，不買對的”這樣的看法。因此，政府采購監(jiān)管部門在審批以此為理由申請競爭性談判的采購項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審查不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的原因。
來源： 政府采購信息報(bào)
