■ 競(jìng)爭(zhēng)性談判研究②
把握關(guān)鍵點(diǎn) 理順談判程序
根據(jù)法律規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序應(yīng)該是成立談判小組→制定談判文件→確定供應(yīng)商名單→談判→確定成交供應(yīng)商。這個(gè)程序中存在下述七個(gè)需要把握好的關(guān)鍵點(diǎn)，否則在實(shí)際采購過程中將面臨違法操作的風(fēng)險(xiǎn)。
視情況確定談判小組成立時(shí)間
一種理解是：按照《政府采購法》規(guī)定，談判小組在制定談判文件前就應(yīng)當(dāng)成立。成立談判小組后，由談判小組制定談判文件、從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于三家的供應(yīng)商參加談判，直至確定成交供應(yīng)商。如果按照這種理解，整個(gè)采購過程其實(shí)都是由談判小組負(fù)責(zé)。但從成立談判小組到確定成交供應(yīng)商，不是一兩天就能結(jié)束，而是一個(gè)耗時(shí)比較長的過程，由于當(dāng)前我國政府采購評(píng)審專家屬于松散型的業(yè)余工作人員，要求其長期在一個(gè)談判小組工作不符合實(shí)際；同時(shí)，對(duì)于一些預(yù)算金額較小的采購項(xiàng)目，按照此程序進(jìn)行，評(píng)審所需支出的費(fèi)用將比節(jié)約的資金超出許多，這也違背了政府采購節(jié)約財(cái)政資金的立法宗旨。
此外，根據(jù)《政府采購評(píng)審專家管理辦法》第二條規(guī)定，評(píng)審專家從事和參加政府采購招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源等采購活動(dòng)評(píng)審，以及相關(guān)咨詢活動(dòng)適用本辦法。該辦法第二十二條規(guī)定，評(píng)審專家的抽取時(shí)間原則上應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)前半天或前一天進(jìn)行，特殊情況不得超過兩天。這一規(guī)定與談判小組在制定談判文件前就應(yīng)當(dāng)成立的做法相互矛盾。
另一種理解是：法律并未明確規(guī)定談判小組何時(shí)成立，應(yīng)當(dāng)按照《政府采購評(píng)審專家管理辦法》的規(guī)定，在談判開始前半天或前一天抽取成立，這樣做既未明顯違背《政府采購法》的規(guī)定，也與當(dāng)前各地的普遍做法相一致。
筆者認(rèn)為，談判小組何時(shí)成立，應(yīng)與競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用情形相關(guān)聯(lián)。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目，采購人需要依靠評(píng)審專家的專業(yè)知識(shí)，幫助自己深入了解采購需求、編制采購文件，確定邀請(qǐng)的供應(yīng)商名單，并在談判過程中代表自己與供應(yīng)商代表進(jìn)行談判（實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的互動(dòng)），以最大程度地滿足自己的要求。
在此情形下，應(yīng)當(dāng)首先成立談判小組，由談判小組參與整個(gè)采購過程。但前提是，這樣的項(xiàng)目在技術(shù)方面必須足夠復(fù)雜，需要評(píng)審專家的全程幫助，資金方面必須預(yù)算足夠大，節(jié)約的資金足以支付與評(píng)審有關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用。
如果采購項(xiàng)目不能同時(shí)滿足這兩個(gè)前提條件，則談判小組應(yīng)當(dāng)在談判開始前半天或前一天抽取成立。
談判文件應(yīng)由談判小組確認(rèn)
《政府采購法》并未明確談判文件是由談判小組，還是由采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。筆者認(rèn)為，由誰負(fù)責(zé)制定談判文件，也與不同的采購項(xiàng)目相關(guān)。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目，采購人必須依靠評(píng)審專家，通過與評(píng)審專家的深入溝通，才能盡可能地確定自己的需求。在此情形下，談判小組參與談判文件的制定，全程跟蹤采購項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)，有助于對(duì)采購項(xiàng)目的深入理解，有利于在談判時(shí)對(duì)供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件做出更適宜的評(píng)價(jià)。
對(duì)于預(yù)算金額較小、采購人能夠確定具體需求的采購項(xiàng)目，則完全沒有必要由談判小組參與制定采購文件，應(yīng)由采購機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)制定。由于評(píng)審專家大多為技術(shù)型專家，對(duì)于談判文件的整體結(jié)構(gòu)和商務(wù)部分的內(nèi)容，都不可能替代采購機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員，因此，不論談判小組是否參與，談判文件最終都應(yīng)由采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。由談判小組參與制定的項(xiàng)目，談判文件正式發(fā)布前應(yīng)當(dāng)由談判小組簽字確認(rèn)；談判小組未參與采購文件制定的項(xiàng)目，在當(dāng)前法律并未明確的情況下，最好在談判正式開始前由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)，認(rèn)可談判文件的內(nèi)容符合法律法規(guī)的規(guī)定、不存在歧視性或排他性內(nèi)容，以避免不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。
用資格后審確定供應(yīng)商名單
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單，是由“談判小組從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于三家的供應(yīng)商參加談判，并向其提供談判文件”。本規(guī)定最關(guān)鍵的內(nèi)容是符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單如何產(chǎn)生？第一種方法是發(fā)布資格預(yù)審公告，通過對(duì)供應(yīng)商提供的資格證明材料進(jìn)行審查，產(chǎn)生符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單；第二種方法是建立供應(yīng)商庫，事先對(duì)供應(yīng)商資格條件進(jìn)行審查，符合資格條件的入庫管理，需要時(shí)從庫中抽??；第三種方法是由采購人或談判小組推薦。
按照第一種方法，從發(fā)布資格預(yù)審公告到確定供應(yīng)商參加談判，直至確定成交供應(yīng)商，整個(gè)采購過程所需時(shí)間基本與公開招標(biāo)接近，失去了競(jìng)爭(zhēng)性談判能節(jié)約采購時(shí)間的基本特性。由于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購項(xiàng)目不是預(yù)算金額較小，就是時(shí)間比較緊急，因此，這種方法在實(shí)際采購中即使采用，也損失了競(jìng)爭(zhēng)性談判的優(yōu)勢(shì)。按照第二種方法，由于政府采購項(xiàng)目涉及的品目繁多，不像工程項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)要求相對(duì)單一，如需在供應(yīng)商庫中產(chǎn)生符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單，該供應(yīng)商庫必須是一個(gè)類別極其廣泛、內(nèi)存量極其龐大的數(shù)據(jù)庫，目前，國內(nèi)尚未見哪個(gè)財(cái)政部門或采購代理機(jī)構(gòu)建有符合這種條件的供應(yīng)商庫，因此也無法運(yùn)用。按照第三種方法，很容易造成采購人或談判小組與供應(yīng)商相互串通的情形發(fā)生，違背了《政府采購法》促進(jìn)廉政建設(shè)的立法宗旨。在以上三種方法都不可行的情況下，如何產(chǎn)生符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單將成為一個(gè)難題。
筆者認(rèn)為，對(duì)于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購項(xiàng)目而言，直接發(fā)布采購公告邀請(qǐng)供應(yīng)商參加談判，對(duì)供應(yīng)商采取資格后審的方式，可以極大地提高競(jìng)爭(zhēng)性談判的采購效率，既不違背政府采購的公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，又可以發(fā)揮出競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式快捷、靈活的特點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)《政府采購法》進(jìn)行適當(dāng)修訂，允許采購機(jī)構(gòu)發(fā)布采購公告并提供談判文件，由談判小組對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格性和符合性檢查，從符合相應(yīng)資格條件的名單中，采用隨機(jī)方式確定不少于三家的供應(yīng)商或邀請(qǐng)所有供應(yīng)商直接參加談判。在今后條件允許，供應(yīng)商庫已能滿足采購需求的情況下，供應(yīng)商也可以直接從供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取產(chǎn)生。對(duì)于一些特殊項(xiàng)目，供應(yīng)商也可以采用推薦的方式產(chǎn)生，但必須由采購人和談判小組共同推薦，并在成交公告中公示推薦意見，以促進(jìn)廉政建設(shè)。
談判中不宜公布供應(yīng)商報(bào)價(jià)
《政府采購法》規(guī)定“在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關(guān)的其他供應(yīng)商的技術(shù)資料、價(jià)格和其他信息”，因此，公布供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，其實(shí)就是透露價(jià)格信息，明顯與法律規(guī)定相違背。
目前在一些地方性法規(guī)中，明確要求競(jìng)爭(zhēng)性談判應(yīng)當(dāng)公開報(bào)價(jià)，理由是：不公開報(bào)價(jià)，供應(yīng)商之間很難形成有效的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，并以“實(shí)際操作過程中，公開供應(yīng)商的第一輪報(bào)價(jià)后，各供應(yīng)商的第二輪報(bào)價(jià)經(jīng)常有跳水式的下調(diào)，而不公開報(bào)價(jià)時(shí)，即使有二次報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)，也很少有供應(yīng)商讓價(jià)”來佐證公開報(bào)價(jià)的良好效果。
但筆者并不認(rèn)同公開報(bào)價(jià)的效果，理由有二：
一是當(dāng)供應(yīng)商知道要公開報(bào)價(jià)時(shí)，第一輪的報(bào)價(jià)往往虛高，此時(shí)的報(bào)價(jià)并沒有太大的參考價(jià)值，有跳水式的下調(diào)很正常，只要是稍微掌握點(diǎn)談判技巧的供應(yīng)商都會(huì)這么做；不公開報(bào)價(jià)時(shí)，供應(yīng)商的第一輪報(bào)價(jià)就比較謹(jǐn)慎，第二輪不讓價(jià)也屬正常，不能簡單地以讓價(jià)幅度來衡量公開報(bào)價(jià)的效果。
二是政府采購應(yīng)鼓勵(lì)供應(yīng)商理性報(bào)價(jià)，為供應(yīng)商創(chuàng)建公平、公正的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而不宜采用公開競(jìng)價(jià)、以價(jià)壓價(jià)的方式來刻意追求節(jié)約資金，引發(fā)供應(yīng)商的惡意競(jìng)爭(zhēng)。如果只追求采購成效，招標(biāo)時(shí)允許招標(biāo)采購單位與供應(yīng)商就投標(biāo)價(jià)格進(jìn)行談判，供應(yīng)商為獲取中標(biāo)，有時(shí)肯定也會(huì)降低報(bào)價(jià)，但如果一直按照此種做法，可能導(dǎo)致怎樣的后果呢？只能是供應(yīng)商知道要談判，把初次報(bào)價(jià)抬高。因此，筆者認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)性談判中，不應(yīng)當(dāng)公布供應(yīng)商報(bào)價(jià)。
嚴(yán)格約束談判文件的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)范圍
《政府采購法》規(guī)定“談判文件有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的，談判小組應(yīng)當(dāng)以書面形式通知所有參加談判的供應(yīng)商”，即允許在談判過程中，對(duì)談判文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。
筆者認(rèn)為，對(duì)談判文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)操作中應(yīng)慎重，如處理不好，容易成為對(duì)未參加談判供應(yīng)商的歧視性待遇。有些供應(yīng)商正因?yàn)檎勁形募械膶?shí)質(zhì)性要求無法滿足，才未參加談判，實(shí)質(zhì)性要求變動(dòng)后，這些供應(yīng)商完全有可能滿足談判文件的要求。同時(shí)，采購人也可以借實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的機(jī)會(huì)，對(duì)采購結(jié)果進(jìn)行控制，如其看中的供應(yīng)商價(jià)格不是最低，就調(diào)整談判文件內(nèi)容，使其偏向于看中的供應(yīng)商，再重新讓供應(yīng)商報(bào)價(jià)，直至該供應(yīng)商報(bào)價(jià)最低。
因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于談判過程中談判文件的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)格的約束，對(duì)于預(yù)算金額小或因時(shí)間緊急、需求明確的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)不允許在談判過程中對(duì)談判文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，只允許供應(yīng)商對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，既可提高采購效率，又可避免采購人控制采購結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)。只有對(duì)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，連采購人都不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項(xiàng)目，才允許通過實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購文件來進(jìn)一步明確自己的需求。但對(duì)此類項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)在采購文件中事先告知供應(yīng)商，文件中的哪些內(nèi)容可能變動(dòng)，如技術(shù)部分，而不應(yīng)該所有內(nèi)容都在變動(dòng)范圍，如談判程序、成交原則、有些商務(wù)內(nèi)容不允許在談判中變動(dòng)。
不能用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審
《政府采購法》規(guī)定“采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商”，在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫〔2007〕2號(hào)）中規(guī)定：“采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式和詢價(jià)采購方式的，應(yīng)當(dāng)比照最低評(píng)標(biāo)價(jià)法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商”，兩者其實(shí)都要求最低價(jià)成交。
實(shí)際操作中，一些采購代理機(jī)構(gòu)有時(shí)認(rèn)為最低價(jià)成交無法采購到性價(jià)比高的產(chǎn)品，而在競(jìng)爭(zhēng)性談判中采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審。筆者認(rèn)為，采用綜合評(píng)分法評(píng)審，確實(shí)可以采購到性價(jià)比更高的產(chǎn)品，但卻與政府采購的法律法規(guī)明顯相違背。綜合評(píng)分法在評(píng)審因素的設(shè)置上本已比較靈活，競(jìng)爭(zhēng)性談判在談判過程中比招標(biāo)方式靈活性更強(qiáng)，兩者再相結(jié)合，則過于凸顯靈活性，而失去了政府采購的嚴(yán)肅性。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性談判的四種適用情形，也決定了競(jìng)爭(zhēng)性談判比照最低評(píng)標(biāo)價(jià)法確定成交供應(yīng)商更合適。因此，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式不能按綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審。
明確“質(zhì)量和服務(wù)相等”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
《政府采購法》規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判采購方式確定成交供應(yīng)商的原則是“符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低”。對(duì)于“符合采購需求和報(bào)價(jià)最低”，業(yè)內(nèi)理解的標(biāo)準(zhǔn)比較一致：“符合采購需求”即滿足采購文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求；報(bào)價(jià)最低即最后一輪報(bào)價(jià)中最低者。但對(duì)“質(zhì)量和服務(wù)相等”卻有不同看法，有人認(rèn)為，不同供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量不可能相同、服務(wù)水平也無法比較，“質(zhì)量和服務(wù)相等”無法認(rèn)定。
筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)不正確。如果基于某種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，即可認(rèn)定不同供應(yīng)商的“質(zhì)量和服務(wù)相等”。譬如100米賽跑，不同運(yùn)動(dòng)員肯定有快慢之分，但如果確定“10秒之內(nèi)跑完100米的運(yùn)動(dòng)員為合格者”這一標(biāo)準(zhǔn)，則在10秒之內(nèi)跑完的運(yùn)動(dòng)員都將被認(rèn)定為合格者。因此，只要在采購文件中明確了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則可以判定不同供應(yīng)商的“質(zhì)量和服務(wù)相等”，最簡單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即為滿足采購文件的實(shí)質(zhì)性要求，將“符合采購需求”和“質(zhì)量和服務(wù)相等”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。
實(shí)踐中還有先綜合評(píng)分，達(dá)到一定分值的即視為“質(zhì)量和服務(wù)相等”的做法，這與我國政府采購以滿足基本公務(wù)需求為目標(biāo)的要求不一致，容易導(dǎo)致豪華采購；而且，也容易引起失去談判資格的供應(yīng)商質(zhì)疑；同時(shí)，財(cái)政部已經(jīng)明確要求競(jìng)爭(zhēng)性談判應(yīng)當(dāng)比照最低評(píng)標(biāo)價(jià)法確定成交供應(yīng)商，先綜合評(píng)分也不符合相關(guān)規(guī)定。
筆者認(rèn)為，在當(dāng)前不合理的綜合評(píng)分泛濫、政府采購工作廣受社會(huì)各界非議之時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量簡化“質(zhì)量和服務(wù)相等”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如果采購人認(rèn)為簡單化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能滿足其需求，其實(shí)只需在采購文件中增加一些合理的實(shí)質(zhì)性要求即可。
來源： 政府采購信息報(bào)
