電力建設(shè)施工企業(yè)物資招標(biāo)合規(guī)性探討
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發(fā)布日期：2013年04月25日
一、必須招標(biāo)項目范圍和限額標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。法律從項目性質(zhì)和資金來源兩個方面，對必須依法招標(biāo)的范圍作了界定。
2000年，為了確定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》發(fā)布并施行。其中第二條明確電力項目屬于必須招標(biāo)范圍，第七條又從限額標(biāo)準(zhǔn)明確了建設(shè)項目相關(guān)的重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上必須招標(biāo)。
2005年，由國家發(fā)展改革委聯(lián)合建設(shè)部、鐵道部、交通部、水利部等七部委聯(lián)合制定的《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》實施。其中第五條規(guī)定：工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)活動，依法由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。①工程建設(shè)項目招標(biāo)人對項目實行總承包招標(biāo)時，未包括在總承包范圍內(nèi)的貨物達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)由工程建設(shè)項目招標(biāo)人依法組織招標(biāo)。②工程建設(shè)項目招標(biāo)人對項目實行總承包招標(biāo)時，以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的貨物達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)由總承包中標(biāo)人和工程建設(shè)項目招標(biāo)人共同依法組織招標(biāo)。雙方當(dāng)事人的風(fēng)險和責(zé)任承擔(dān)由合同約定。
二、電力建設(shè)施工企業(yè)中標(biāo)項目中所需物資采購是否為必須招標(biāo)項目
依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)活動結(jié)束后簽訂的承發(fā)包合同，中標(biāo)后的電力建設(shè)施工企業(yè)在施工建設(shè)過程中所需物資的采購，是否必須遵守以上法規(guī)，達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)是否必須依法強制招標(biāo)呢？
首先，《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七條規(guī)定：工程建設(shè)項目招標(biāo)人是依法提出招標(biāo)項目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織。聯(lián)系工程建設(shè)項目實際，筆者認(rèn)為，法律所指“招標(biāo)人”即依法必須招標(biāo)限制的主體，應(yīng)是項目建設(shè)的投資方，即項目業(yè)主。目前，電力工程項目建設(shè)投資方大部分為中央大型國有企業(yè)，無論從項目性質(zhì)還是資金來源，均符合法律“招標(biāo)人”特點。其所進(jìn)行的服務(wù)采購、工程招標(biāo)、重要設(shè)備材料采購，均應(yīng)遵守相關(guān)法律規(guī)定。
電力建設(shè)施工企業(yè)以投標(biāo)形式從建設(shè)投資方（即業(yè)主方）取得承包方資格，其報價和投標(biāo)方案的中標(biāo)均通過競爭完成。作為承包方，按照與項目業(yè)主簽訂的施工承發(fā)包合同，除甲供（建設(shè)投資方即業(yè)主方提供的物資）和“暫估價”形式提供的物資外，其他工程所需物資的采購由施工企業(yè)自行解決，它不直接使用國有資金，應(yīng)視為完成中標(biāo)項目施工活動的企業(yè)行為。
另外，除對“暫估價”形式有規(guī)定外，目前法律法規(guī)對工程施工承包企業(yè)的其他物資采購行為并未明確規(guī)定“必須招標(biāo)”。這是因為：其一，強制招標(biāo)的目的之一就是利用競爭機制提高投資使用效益，工程施工承包企業(yè)，已經(jīng)是通過投標(biāo)完成了競爭從而取得了工程承包方資格；其二，在我國，工程施工承包企業(yè)面臨著降本增效、工期壓縮的實情，而采購是有成本的，依法招標(biāo)采購項目更是需要有關(guān)部門按照法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，如果施工承包企業(yè)的物資采購活動嚴(yán)格按照依法必須招標(biāo)程序進(jìn)行，勢必對成本、工期等項目的目標(biāo)管理控制造成影響；其三，物資供貨商與長期合作的投標(biāo)企業(yè)均給予了長期的供貨優(yōu)惠。應(yīng)該說，法規(guī)給第二層面施工承包企業(yè)（相對于第一層面的建設(shè)投資方而言）的物資采購留有一定的自行采購空間。
三、專家觀點
中國國際招標(biāo)網(wǎng)社區(qū)總版主王毅青老師認(rèn)為，電力建設(shè)施工項目如果不屬于暫估價達(dá)到規(guī)模的施工承包企業(yè)的物資采購，就不用必須招標(biāo)，但是如果選擇招標(biāo)，有可能得到意想不到的效果。
全國招標(biāo)師職業(yè)水平考試輔導(dǎo)教材指導(dǎo)委員會委員陳川生老師針對施工企業(yè)工程建設(shè)的物資采購活動作了說明：暫估價不一定都是依法必須招標(biāo)的項目，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目中暫估價達(dá)到規(guī)模應(yīng)當(dāng)依法強制招標(biāo)。此外，不屬于工程建設(shè)項目的物資采購，無論是否是暫估價，業(yè)主都可自行選擇采購方式。
綜上，電力建設(shè)施工企業(yè)的工程物資采購活動，除屬于依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目中暫估價達(dá)到規(guī)模外，其余情況不屬于依法強制招標(biāo)范圍，更不受強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限制，但是招標(biāo)主體可以自愿選擇招標(biāo)方式進(jìn)行采購。
四、電力建設(shè)施工企業(yè)物資自行招標(biāo)易與法律法規(guī)脫節(jié)的操作
為了降低采購成本，實現(xiàn)物資的集約化管理，越來越多的電力施工企業(yè)在物資采購活動中，采取了集中招標(biāo)采購，有的企業(yè)還專門成立了集中采購中心或是招標(biāo)中心，對屬于工程施工承包企業(yè)采購的大宗物資實行招標(biāo)采購。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本法。據(jù)此，即便是非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，只要采購人選擇了招標(biāo)方式，就應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》相關(guān)規(guī)定。但是，招標(biāo)作為一種專業(yè)的采購方式，在電力建設(shè)施工企業(yè)實際的操作流程中有許多容易出現(xiàn)與法律規(guī)定的程序不盡一致的地方，歸納如下：
（1）邀請招標(biāo)沒有按規(guī)定發(fā)出投標(biāo)邀請書；
（2）招標(biāo)文件沒有按規(guī)定包括評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、簽訂合同的主要條款、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)等；
（3）招標(biāo)文件沒有按規(guī)定避免出現(xiàn)特定的生產(chǎn)供應(yīng)者，即避免指定型號或廠家的情況；
（4）招標(biāo)文件的澄清沒有按規(guī)定在要求提交投標(biāo)文件截止時間至少十五日前以書面形式通知所有投標(biāo)人；
（5）投標(biāo)文件在截止時間后送達(dá)的沒有按規(guī)定拒收；
（6）開標(biāo)沒有按規(guī)定邀請所有投標(biāo)人參加；
（7）沒有按規(guī)定組建評標(biāo)委員會；
（8）評標(biāo)成員的名單沒有按規(guī)定在中標(biāo)結(jié)果確定前保密；
（9）評標(biāo)沒有按規(guī)定在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行；
（10）在確定中標(biāo)人前，沒有按規(guī)定避免與投標(biāo)人就投標(biāo)報價、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判；
（11）中標(biāo)人確定后，沒有按規(guī)定將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。
五、思考與建議
上級主管單位在審計中有疑問，或供應(yīng)商對招標(biāo)采購方式質(zhì)疑時，物資招標(biāo)采購人員應(yīng)給出合理而充分的解釋，避免引起法律糾紛。
1.了解必須招標(biāo)的范圍。明確電力建設(shè)施工企業(yè)的工程物資采購除暫估價形式外，其余不屬于必須依法強制招標(biāo)的范圍。
2.招標(biāo)與其他采購方式并存。電力建設(shè)施工企業(yè)應(yīng)根據(jù)工程項目及物資特點，靈活運用多種采購方式，比如詢價、競爭性談判、單一來源采購等，但凡是明確采用招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。
3.結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)要求，訂立企業(yè)的采購規(guī)范。對于法律法規(guī)程序設(shè)置的缺陷，應(yīng)結(jié)合電力建設(shè)施工企業(yè)工程物資采購的實際情況，規(guī)范企業(yè)的采購管理程序。
來源：招標(biāo)采購管理
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。法律從項目性質(zhì)和資金來源兩個方面，對必須依法招標(biāo)的范圍作了界定。
2000年，為了確定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》發(fā)布并施行。其中第二條明確電力項目屬于必須招標(biāo)范圍，第七條又從限額標(biāo)準(zhǔn)明確了建設(shè)項目相關(guān)的重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上必須招標(biāo)。
2005年，由國家發(fā)展改革委聯(lián)合建設(shè)部、鐵道部、交通部、水利部等七部委聯(lián)合制定的《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》實施。其中第五條規(guī)定：工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)活動，依法由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。①工程建設(shè)項目招標(biāo)人對項目實行總承包招標(biāo)時，未包括在總承包范圍內(nèi)的貨物達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)由工程建設(shè)項目招標(biāo)人依法組織招標(biāo)。②工程建設(shè)項目招標(biāo)人對項目實行總承包招標(biāo)時，以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的貨物達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)由總承包中標(biāo)人和工程建設(shè)項目招標(biāo)人共同依法組織招標(biāo)。雙方當(dāng)事人的風(fēng)險和責(zé)任承擔(dān)由合同約定。
二、電力建設(shè)施工企業(yè)中標(biāo)項目中所需物資采購是否為必須招標(biāo)項目
依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)活動結(jié)束后簽訂的承發(fā)包合同，中標(biāo)后的電力建設(shè)施工企業(yè)在施工建設(shè)過程中所需物資的采購，是否必須遵守以上法規(guī)，達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)是否必須依法強制招標(biāo)呢？
首先，《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第七條規(guī)定：工程建設(shè)項目招標(biāo)人是依法提出招標(biāo)項目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織。聯(lián)系工程建設(shè)項目實際，筆者認(rèn)為，法律所指“招標(biāo)人”即依法必須招標(biāo)限制的主體，應(yīng)是項目建設(shè)的投資方，即項目業(yè)主。目前，電力工程項目建設(shè)投資方大部分為中央大型國有企業(yè)，無論從項目性質(zhì)還是資金來源，均符合法律“招標(biāo)人”特點。其所進(jìn)行的服務(wù)采購、工程招標(biāo)、重要設(shè)備材料采購，均應(yīng)遵守相關(guān)法律規(guī)定。
電力建設(shè)施工企業(yè)以投標(biāo)形式從建設(shè)投資方（即業(yè)主方）取得承包方資格，其報價和投標(biāo)方案的中標(biāo)均通過競爭完成。作為承包方，按照與項目業(yè)主簽訂的施工承發(fā)包合同，除甲供（建設(shè)投資方即業(yè)主方提供的物資）和“暫估價”形式提供的物資外，其他工程所需物資的采購由施工企業(yè)自行解決，它不直接使用國有資金，應(yīng)視為完成中標(biāo)項目施工活動的企業(yè)行為。
另外，除對“暫估價”形式有規(guī)定外，目前法律法規(guī)對工程施工承包企業(yè)的其他物資采購行為并未明確規(guī)定“必須招標(biāo)”。這是因為：其一，強制招標(biāo)的目的之一就是利用競爭機制提高投資使用效益，工程施工承包企業(yè)，已經(jīng)是通過投標(biāo)完成了競爭從而取得了工程承包方資格；其二，在我國，工程施工承包企業(yè)面臨著降本增效、工期壓縮的實情，而采購是有成本的，依法招標(biāo)采購項目更是需要有關(guān)部門按照法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)，如果施工承包企業(yè)的物資采購活動嚴(yán)格按照依法必須招標(biāo)程序進(jìn)行，勢必對成本、工期等項目的目標(biāo)管理控制造成影響；其三，物資供貨商與長期合作的投標(biāo)企業(yè)均給予了長期的供貨優(yōu)惠。應(yīng)該說，法規(guī)給第二層面施工承包企業(yè)（相對于第一層面的建設(shè)投資方而言）的物資采購留有一定的自行采購空間。
三、專家觀點
中國國際招標(biāo)網(wǎng)社區(qū)總版主王毅青老師認(rèn)為，電力建設(shè)施工項目如果不屬于暫估價達(dá)到規(guī)模的施工承包企業(yè)的物資采購，就不用必須招標(biāo)，但是如果選擇招標(biāo)，有可能得到意想不到的效果。
全國招標(biāo)師職業(yè)水平考試輔導(dǎo)教材指導(dǎo)委員會委員陳川生老師針對施工企業(yè)工程建設(shè)的物資采購活動作了說明：暫估價不一定都是依法必須招標(biāo)的項目，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目中暫估價達(dá)到規(guī)模應(yīng)當(dāng)依法強制招標(biāo)。此外，不屬于工程建設(shè)項目的物資采購，無論是否是暫估價，業(yè)主都可自行選擇采購方式。
綜上，電力建設(shè)施工企業(yè)的工程物資采購活動，除屬于依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目中暫估價達(dá)到規(guī)模外，其余情況不屬于依法強制招標(biāo)范圍，更不受強制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限制，但是招標(biāo)主體可以自愿選擇招標(biāo)方式進(jìn)行采購。
四、電力建設(shè)施工企業(yè)物資自行招標(biāo)易與法律法規(guī)脫節(jié)的操作
為了降低采購成本，實現(xiàn)物資的集約化管理，越來越多的電力施工企業(yè)在物資采購活動中，采取了集中招標(biāo)采購，有的企業(yè)還專門成立了集中采購中心或是招標(biāo)中心，對屬于工程施工承包企業(yè)采購的大宗物資實行招標(biāo)采購。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本法。據(jù)此，即便是非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，只要采購人選擇了招標(biāo)方式，就應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》相關(guān)規(guī)定。但是，招標(biāo)作為一種專業(yè)的采購方式，在電力建設(shè)施工企業(yè)實際的操作流程中有許多容易出現(xiàn)與法律規(guī)定的程序不盡一致的地方，歸納如下：
（1）邀請招標(biāo)沒有按規(guī)定發(fā)出投標(biāo)邀請書；
（2）招標(biāo)文件沒有按規(guī)定包括評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、簽訂合同的主要條款、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)等；
（3）招標(biāo)文件沒有按規(guī)定避免出現(xiàn)特定的生產(chǎn)供應(yīng)者，即避免指定型號或廠家的情況；
（4）招標(biāo)文件的澄清沒有按規(guī)定在要求提交投標(biāo)文件截止時間至少十五日前以書面形式通知所有投標(biāo)人；
（5）投標(biāo)文件在截止時間后送達(dá)的沒有按規(guī)定拒收；
（6）開標(biāo)沒有按規(guī)定邀請所有投標(biāo)人參加；
（7）沒有按規(guī)定組建評標(biāo)委員會；
（8）評標(biāo)成員的名單沒有按規(guī)定在中標(biāo)結(jié)果確定前保密；
（9）評標(biāo)沒有按規(guī)定在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行；
（10）在確定中標(biāo)人前，沒有按規(guī)定避免與投標(biāo)人就投標(biāo)報價、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判；
（11）中標(biāo)人確定后，沒有按規(guī)定將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。
五、思考與建議
上級主管單位在審計中有疑問，或供應(yīng)商對招標(biāo)采購方式質(zhì)疑時，物資招標(biāo)采購人員應(yīng)給出合理而充分的解釋，避免引起法律糾紛。
1.了解必須招標(biāo)的范圍。明確電力建設(shè)施工企業(yè)的工程物資采購除暫估價形式外，其余不屬于必須依法強制招標(biāo)的范圍。
2.招標(biāo)與其他采購方式并存。電力建設(shè)施工企業(yè)應(yīng)根據(jù)工程項目及物資特點，靈活運用多種采購方式，比如詢價、競爭性談判、單一來源采購等，但凡是明確采用招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。
3.結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)要求，訂立企業(yè)的采購規(guī)范。對于法律法規(guī)程序設(shè)置的缺陷，應(yīng)結(jié)合電力建設(shè)施工企業(yè)工程物資采購的實際情況，規(guī)范企業(yè)的采購管理程序。
來源：招標(biāo)采購管理
