財(cái)政法制機(jī)構(gòu)參與政采爭(zhēng)議審理觸及哪些問題
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2013年05月21日
■ 黃民錦
現(xiàn)行政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)渠道有兩個(gè)：一個(gè)是信訪，受理部門為紀(jì)檢監(jiān)察或財(cái)政部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)；另一個(gè)是行政救濟(jì)。后者具體分為兩個(gè)層次：第一層次為澄清、質(zhì)疑，對(duì)象為代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人；第二層次為投訴、行政復(fù)議、行政訴訟，對(duì)象為財(cái)政部門（具體分工又細(xì)分為政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)）和法院。政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的審理是針對(duì)行政救濟(jì)的第二層次而言。由于目前政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，對(duì)財(cái)政法制機(jī)構(gòu)參與審理政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件沒有明確規(guī)定，由此引發(fā)了一些需要從理論和實(shí)踐層面破解的問題。筆者擬對(duì)這些問題進(jìn)行梳理，并期待能引發(fā)業(yè)內(nèi)同行更多的關(guān)注和思考。
問題一：財(cái)政法制機(jī)構(gòu)該不該介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的處理？
目前，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)僅對(duì)財(cái)政部門處理政府采購(gòu)?fù)对V進(jìn)行了必要的規(guī)定，但未對(duì)財(cái)政內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工進(jìn)行明確或界定。在此情況下，各地做法不一：有的以紅頭文件形式規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部操作規(guī)程，明確財(cái)政機(jī)關(guān)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)職責(zé)分工；有的雖沒有制定財(cái)政機(jī)構(gòu)內(nèi)部操作規(guī)程但實(shí)際工作中也需經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查。但大多數(shù)地區(qū)尤其是省以下財(cái)政部門，由于未單獨(dú)設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，法律專業(yè)人員配備不到位，不需法制機(jī)構(gòu)審查。
對(duì)于財(cái)政法制機(jī)構(gòu)是否應(yīng)介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件審理，有兩種不同的理解。
一種意見認(rèn)為，從財(cái)政部門法制機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和人員配備來講，省級(jí)財(cái)政部門單獨(dú)設(shè)置法規(guī)部門的不多，仍有部分省未設(shè)立法律顧問室，省以下市縣財(cái)政部門大多數(shù)未單獨(dú)設(shè)置專門法制機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門缺乏熟悉政府采購(gòu)專業(yè)的法律人才，即使是通過政府采購(gòu)實(shí)行外購(gòu)服務(wù)，聘請(qǐng)了專門法律顧問，但既熟悉政府采購(gòu)理論、法律，又熟悉政府采購(gòu)實(shí)踐的法律專才可謂鳳毛麟角。既然法無明文規(guī)定，為了提高行政效能，法制機(jī)構(gòu)不需事前介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件，如果出現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟，再聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師代理行政復(fù)議和行政訴訟的申辯。
另一種意見則認(rèn)為政府采購(gòu)連接政府與市場(chǎng)，需要通過法律來規(guī)范其行為，聘請(qǐng)律師或由法制機(jī)構(gòu)作為相對(duì)獨(dú)立的第三方對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件進(jìn)行審理，是必要的，是維護(hù)政府采購(gòu)制度公信力的要求。
問題二：是進(jìn)行程序性審查，還是對(duì)程序及實(shí)體全面審理？
實(shí)踐中，一些法制機(jī)構(gòu)介入政府采購(gòu)采購(gòu)爭(zhēng)議案件處理僅就處理的程序即處理決定的格式、組織質(zhì)詢、質(zhì)證會(huì)的組織形式和書面調(diào)查的合法合規(guī)性等進(jìn)行審查，并未就違法違規(guī)行為、事實(shí)依據(jù)、適用法律法規(guī)條款正確與否進(jìn)行實(shí)體性審查，這主要是基于對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任和限于法制機(jī)構(gòu)力量不足的現(xiàn)狀。
筆者認(rèn)為，程序合法性審查固然重要，但實(shí)體性審查不能忽視，就目前政府采購(gòu)工作現(xiàn)狀而言，程序相對(duì)規(guī)范，但具體操作過程中漏洞、不規(guī)范行為并不少見，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)全程實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督審查，是遵循政府采購(gòu)“三公一誠(chéng)”原則和提高社會(huì)各界政府采購(gòu)認(rèn)同度的現(xiàn)實(shí)要求。
問題三：是僅就投訴事項(xiàng)審查，還是就采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行全過程審查？
一種意見認(rèn)為，應(yīng)就供應(yīng)商投訴事項(xiàng)逐項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)進(jìn)行審查，即所謂的就事論事。此做法可集中精力、針對(duì)性強(qiáng)、工作效率高，但缺陷是缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、完整性。
另一種意見則認(rèn)為，政府采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，“人”與“事”交織在一起，難以人為分割。《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)令”）第七條明確規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程評(píng)標(biāo)組織、中標(biāo)或成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可向財(cái)政部門提起投訴。采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果構(gòu)成一個(gè)整體，密不可分。一般而言，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)均與上述三方面相關(guān)，要截然進(jìn)行分離，從法理、學(xué)理及實(shí)證三個(gè)方面均較難把握和操作，不能簡(jiǎn)單地就案論案，應(yīng)充分理解申請(qǐng)人訴求背后的實(shí)體利益，盡力解決申請(qǐng)人的合理訴求，就采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真、系統(tǒng)核查和審理，讓合法供應(yīng)商在每個(gè)爭(zhēng)議案件中都能受到公平對(duì)待。更重要的是通過對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的處理，發(fā)現(xiàn)總結(jié)出基礎(chǔ)性、體制性問題，并予以分類研究解決。
問題四：如何認(rèn)定參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商？
20號(hào)令第十條規(guī)定，“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商……”，但目前政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)何為“參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”作出明確界定。政府采購(gòu)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)從不同角度有各自理解和認(rèn)識(shí)，這極不利于維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范，確保采購(gòu)行為的公平正義。
例如，某地區(qū)曾發(fā)生這樣的案例：某供應(yīng)商因已繳納投標(biāo)保證金，但因銀行系統(tǒng)原因?qū)е峦稑?biāo)保證金未能在投標(biāo)截止時(shí)間前一個(gè)工作日下班前到賬，結(jié)果該供應(yīng)商的投標(biāo)被判為無效投標(biāo)。此后，在爭(zhēng)議處理過程中，該供應(yīng)商不服財(cái)政部門處理決定，依法向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)了行政復(fù)議。然而，在處理行政復(fù)議的過程中，對(duì)該供應(yīng)商是否具有投訴資格問題產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)。
以實(shí)務(wù)部門為代表的意見認(rèn)為，招標(biāo)文件要求供應(yīng)商遞交投標(biāo)保證金并確保到賬的截止時(shí)間，申請(qǐng)人遞交的投標(biāo)保證金未在招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到賬，按照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第三十六條“投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金”，第五十四條“評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循下列工作程序：（一）投標(biāo)文件初審。對(duì)投標(biāo)保證金等進(jìn)行審查，以確定投標(biāo)供應(yīng)商是否具備投標(biāo)資格”，以及第五十六條“應(yīng)交未交投標(biāo)保證金的……”的規(guī)定，供應(yīng)商不具備投標(biāo)資格。依據(jù)20號(hào)令第十條，申請(qǐng)人不具備提起投訴資格。
而以法制機(jī)構(gòu)為代表的意見則認(rèn)為，政府采購(gòu)活動(dòng)起于項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估或預(yù)算的審核下達(dá)，止于采購(gòu)項(xiàng)目交付使用或退付質(zhì)量保證金，政府采購(gòu)法律法規(guī)范及調(diào)整涵蓋上述各個(gè)環(huán)節(jié)。本案中，申請(qǐng)人所在的公司的投標(biāo)保證金沒有在規(guī)定時(shí)間之前到賬，但申請(qǐng)人購(gòu)買了招標(biāo)文件，交納了投標(biāo)保證金，遞交了投標(biāo)文件，并且已經(jīng)進(jìn)入評(píng)委評(píng)標(biāo)階段。不可否認(rèn)這些都是采購(gòu)過程中的環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人與采購(gòu)項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。20號(hào)令第七條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門提起投訴?！币虼?，嚴(yán)格地講，只要供應(yīng)商參加了政府采購(gòu)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，就可以被認(rèn)定為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
現(xiàn)行政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)渠道有兩個(gè)：一個(gè)是信訪，受理部門為紀(jì)檢監(jiān)察或財(cái)政部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)；另一個(gè)是行政救濟(jì)。后者具體分為兩個(gè)層次：第一層次為澄清、質(zhì)疑，對(duì)象為代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人；第二層次為投訴、行政復(fù)議、行政訴訟，對(duì)象為財(cái)政部門（具體分工又細(xì)分為政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)）和法院。政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的審理是針對(duì)行政救濟(jì)的第二層次而言。由于目前政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，對(duì)財(cái)政法制機(jī)構(gòu)參與審理政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件沒有明確規(guī)定，由此引發(fā)了一些需要從理論和實(shí)踐層面破解的問題。筆者擬對(duì)這些問題進(jìn)行梳理，并期待能引發(fā)業(yè)內(nèi)同行更多的關(guān)注和思考。
問題一：財(cái)政法制機(jī)構(gòu)該不該介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的處理？
目前，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)僅對(duì)財(cái)政部門處理政府采購(gòu)?fù)对V進(jìn)行了必要的規(guī)定，但未對(duì)財(cái)政內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工進(jìn)行明確或界定。在此情況下，各地做法不一：有的以紅頭文件形式規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部操作規(guī)程，明確財(cái)政機(jī)關(guān)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)職責(zé)分工；有的雖沒有制定財(cái)政機(jī)構(gòu)內(nèi)部操作規(guī)程但實(shí)際工作中也需經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查。但大多數(shù)地區(qū)尤其是省以下財(cái)政部門，由于未單獨(dú)設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，法律專業(yè)人員配備不到位，不需法制機(jī)構(gòu)審查。
對(duì)于財(cái)政法制機(jī)構(gòu)是否應(yīng)介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件審理，有兩種不同的理解。
一種意見認(rèn)為，從財(cái)政部門法制機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和人員配備來講，省級(jí)財(cái)政部門單獨(dú)設(shè)置法規(guī)部門的不多，仍有部分省未設(shè)立法律顧問室，省以下市縣財(cái)政部門大多數(shù)未單獨(dú)設(shè)置專門法制機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門缺乏熟悉政府采購(gòu)專業(yè)的法律人才，即使是通過政府采購(gòu)實(shí)行外購(gòu)服務(wù)，聘請(qǐng)了專門法律顧問，但既熟悉政府采購(gòu)理論、法律，又熟悉政府采購(gòu)實(shí)踐的法律專才可謂鳳毛麟角。既然法無明文規(guī)定，為了提高行政效能，法制機(jī)構(gòu)不需事前介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件，如果出現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟，再聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師代理行政復(fù)議和行政訴訟的申辯。
另一種意見則認(rèn)為政府采購(gòu)連接政府與市場(chǎng)，需要通過法律來規(guī)范其行為，聘請(qǐng)律師或由法制機(jī)構(gòu)作為相對(duì)獨(dú)立的第三方對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件進(jìn)行審理，是必要的，是維護(hù)政府采購(gòu)制度公信力的要求。
問題二：是進(jìn)行程序性審查，還是對(duì)程序及實(shí)體全面審理？
實(shí)踐中，一些法制機(jī)構(gòu)介入政府采購(gòu)采購(gòu)爭(zhēng)議案件處理僅就處理的程序即處理決定的格式、組織質(zhì)詢、質(zhì)證會(huì)的組織形式和書面調(diào)查的合法合規(guī)性等進(jìn)行審查，并未就違法違規(guī)行為、事實(shí)依據(jù)、適用法律法規(guī)條款正確與否進(jìn)行實(shí)體性審查，這主要是基于對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任和限于法制機(jī)構(gòu)力量不足的現(xiàn)狀。
筆者認(rèn)為，程序合法性審查固然重要，但實(shí)體性審查不能忽視，就目前政府采購(gòu)工作現(xiàn)狀而言，程序相對(duì)規(guī)范，但具體操作過程中漏洞、不規(guī)范行為并不少見，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)全程實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督審查，是遵循政府采購(gòu)“三公一誠(chéng)”原則和提高社會(huì)各界政府采購(gòu)認(rèn)同度的現(xiàn)實(shí)要求。
問題三：是僅就投訴事項(xiàng)審查，還是就采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行全過程審查？
一種意見認(rèn)為，應(yīng)就供應(yīng)商投訴事項(xiàng)逐項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)進(jìn)行審查，即所謂的就事論事。此做法可集中精力、針對(duì)性強(qiáng)、工作效率高，但缺陷是缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、完整性。
另一種意見則認(rèn)為，政府采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，“人”與“事”交織在一起，難以人為分割。《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)令”）第七條明確規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程評(píng)標(biāo)組織、中標(biāo)或成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可向財(cái)政部門提起投訴。采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果構(gòu)成一個(gè)整體，密不可分。一般而言，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)均與上述三方面相關(guān)，要截然進(jìn)行分離，從法理、學(xué)理及實(shí)證三個(gè)方面均較難把握和操作，不能簡(jiǎn)單地就案論案，應(yīng)充分理解申請(qǐng)人訴求背后的實(shí)體利益，盡力解決申請(qǐng)人的合理訴求，就采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真、系統(tǒng)核查和審理，讓合法供應(yīng)商在每個(gè)爭(zhēng)議案件中都能受到公平對(duì)待。更重要的是通過對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的處理，發(fā)現(xiàn)總結(jié)出基礎(chǔ)性、體制性問題，并予以分類研究解決。
問題四：如何認(rèn)定參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商？
20號(hào)令第十條規(guī)定，“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商……”，但目前政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)何為“參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商”作出明確界定。政府采購(gòu)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)從不同角度有各自理解和認(rèn)識(shí)，這極不利于維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范，確保采購(gòu)行為的公平正義。
例如，某地區(qū)曾發(fā)生這樣的案例：某供應(yīng)商因已繳納投標(biāo)保證金，但因銀行系統(tǒng)原因?qū)е峦稑?biāo)保證金未能在投標(biāo)截止時(shí)間前一個(gè)工作日下班前到賬，結(jié)果該供應(yīng)商的投標(biāo)被判為無效投標(biāo)。此后，在爭(zhēng)議處理過程中，該供應(yīng)商不服財(cái)政部門處理決定，依法向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)了行政復(fù)議。然而，在處理行政復(fù)議的過程中，對(duì)該供應(yīng)商是否具有投訴資格問題產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)。
以實(shí)務(wù)部門為代表的意見認(rèn)為，招標(biāo)文件要求供應(yīng)商遞交投標(biāo)保證金并確保到賬的截止時(shí)間，申請(qǐng)人遞交的投標(biāo)保證金未在招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到賬，按照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第三十六條“投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金”，第五十四條“評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循下列工作程序：（一）投標(biāo)文件初審。對(duì)投標(biāo)保證金等進(jìn)行審查，以確定投標(biāo)供應(yīng)商是否具備投標(biāo)資格”，以及第五十六條“應(yīng)交未交投標(biāo)保證金的……”的規(guī)定，供應(yīng)商不具備投標(biāo)資格。依據(jù)20號(hào)令第十條，申請(qǐng)人不具備提起投訴資格。
而以法制機(jī)構(gòu)為代表的意見則認(rèn)為，政府采購(gòu)活動(dòng)起于項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估或預(yù)算的審核下達(dá)，止于采購(gòu)項(xiàng)目交付使用或退付質(zhì)量保證金，政府采購(gòu)法律法規(guī)范及調(diào)整涵蓋上述各個(gè)環(huán)節(jié)。本案中，申請(qǐng)人所在的公司的投標(biāo)保證金沒有在規(guī)定時(shí)間之前到賬，但申請(qǐng)人購(gòu)買了招標(biāo)文件，交納了投標(biāo)保證金，遞交了投標(biāo)文件，并且已經(jīng)進(jìn)入評(píng)委評(píng)標(biāo)階段。不可否認(rèn)這些都是采購(gòu)過程中的環(huán)節(jié)，申請(qǐng)人與采購(gòu)項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。20號(hào)令第七條規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門提起投訴?！币虼?，嚴(yán)格地講，只要供應(yīng)商參加了政府采購(gòu)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，就可以被認(rèn)定為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
