令人糾結(jié)的單一來源采購申請
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發(fā)布日期：2013年06月20日
■ 汪泳
單一來源采購方式的審批審核歷來都是財政部門比較頭疼和難以把握的問題之一。究竟什么樣的條件和標準能作為審核單一來源采購方式的依據(jù)？條件和標準是不是可以更明確、量化？
《政府采購法》第31條規(guī)定了適用單一來源采購方式采購的3種情形：只能從唯一供應商處采購的；發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。而現(xiàn)實中，采購人申請單一來源采購的理由大致可以劃分為六類：保密類、緊急采購類、項目一致性或者服務配套類、特定條件類、項目特殊復雜類、經(jīng)公開招標失敗轉(zhuǎn)采購方式類。
保密項目也需體現(xiàn)競爭性
《政府采購法》并沒有將保密項目納入政府采購管理范疇。以保密為由申請單一來源采購方式似乎理所當然。筆者認為，對此類申請因分情況來判斷。
首先要分析項目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標的項目還是可以掛網(wǎng)公開項目名稱，而項目細節(jié)屬于保密范疇。對于后者，筆者認為可以公開招標，只是要和投標供應商簽訂保密協(xié)議。
而對于完全不能掛網(wǎng)招標不適宜公開招標的保密項目，要分析符合資格要求的供應商數(shù)量再酌情審批。因為保密項目并不等同于單一來源采購項目，如果符合涉密要求的供應商是唯一的，則構(gòu)成單一來源采購的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應商并非是唯一的，那么財政部門可以批準采用非公開招標采購方式或直接由采購單位自行采購。因為此類項目雖然不公開但也必須體現(xiàn)競爭性，應限定在符合保密要求的特定供應商參與競爭。
時間緊迫≠供應商單一
根據(jù)《政府采購法》第31條規(guī)定，緊急采購是單一來源采購方式的適用情形之一。但《政府采購法》第85條規(guī)定，對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。這使得在實踐中，對應急項目的政府采購管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門制定明確應急項目標準以及應急項目政府采購管理規(guī)定，明確應急項目主要包括因自然災害、突發(fā)公共事件需緊急采購的項目以及未列入年度計劃，因發(fā)生不可預見的事件，不宜采用招標方式，需要緊急采購的政府重點項目。在此基礎(chǔ)上，進一步明確采購人不能以項目配套所需、進度要求或已列入年度計劃等為借口規(guī)避公開招標或集中采購。
需要指出的是，筆者認為，無論是“嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”項目，還是“不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”項目，都是從緊急、突發(fā)、對采購標的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來源采購條件，并不意味著其符合條件的供應商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的，可以采用單一來源方式采購。但筆者認為，該條款對“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購單位原先已向某供應商采購貨物或者服務，現(xiàn)因為標準化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務配套，在考慮到原先采購能有效滿足采購單位需要、擬采購項目與原先采購項目相比規(guī)模有限、價格合理且另選其他貨物或者服務代替不合適的情況下，采購單位可以從原供應商添購。
就大型科研醫(yī)療設備、系統(tǒng)集成設備等采購合同而言，在原供應商替換配件、耗材或維修維護的情況下，更換供應商會造成不兼容或不一致的困難；就工程采購合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價格不超過原合同的一定金額；就服務采購合同而言，實際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預料到的額外服務，只要該額外服務的總價值不超過主合同價值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務提供者。
特定條件的兩種情形
此類情形基本上可以分為兩種，一是采購專利產(chǎn)品。此類采購標的只能從某一供應商或承包商獲得，或者某一供應商或承包商擁有與采購標的相關(guān)的專利、專屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購方法。一是采購設計競賽或評選的產(chǎn)品。設計競賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開邀請所有資格合格者都參加的方式公開而有組織地進行，并且比賽是由獨立的評判團判定。
以“上級領(lǐng)導”之名
事實上，單一來源采購方式審批是財政部門的法定權(quán)限和責任，其他上級部門或同級部門無權(quán)越權(quán)審批。而在實際操作中，采購人以“已經(jīng)請示上級領(lǐng)導”之名申請單一來源采購的情況并不少見。為此，一些地方將由上級部門或上級領(lǐng)導組織，財政部門參與并提出意見的書面會議紀要被納入單一來源采購方式審批的考慮因素，但財政部門同級部門的文件或者會議紀要一般不被接受，非書面文件和紀要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請示上級之名規(guī)避責任，尤其不得將政府建設工程直接發(fā)包和標段劃分、確定政府采購特定條件的具體個案個案提交市（區(qū)）政府常務會或市長（區(qū)長、主任）辦公會討論決定。
公開招標失敗是對市場的一種檢驗
此類申請在實踐中較常遇見，但《政府采購法》并沒有將其納入單一來源采購方式的適用情形。筆者認為，通過公開招標檢驗，特定項目確實沒有其他供應商能夠并且愿意投標的，可以認為該項目可以采取單一來源采購方式，但應組織專家對采購技術(shù)參數(shù)、供應商資質(zhì)要求和招標文件進行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財政委員會）
來源：中國政府采購報
單一來源采購方式的審批審核歷來都是財政部門比較頭疼和難以把握的問題之一。究竟什么樣的條件和標準能作為審核單一來源采購方式的依據(jù)？條件和標準是不是可以更明確、量化？
《政府采購法》第31條規(guī)定了適用單一來源采購方式采購的3種情形：只能從唯一供應商處采購的；發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。而現(xiàn)實中，采購人申請單一來源采購的理由大致可以劃分為六類：保密類、緊急采購類、項目一致性或者服務配套類、特定條件類、項目特殊復雜類、經(jīng)公開招標失敗轉(zhuǎn)采購方式類。
保密項目也需體現(xiàn)競爭性
《政府采購法》并沒有將保密項目納入政府采購管理范疇。以保密為由申請單一來源采購方式似乎理所當然。筆者認為，對此類申請因分情況來判斷。
首先要分析項目的保密要求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標的項目還是可以掛網(wǎng)公開項目名稱，而項目細節(jié)屬于保密范疇。對于后者，筆者認為可以公開招標，只是要和投標供應商簽訂保密協(xié)議。
而對于完全不能掛網(wǎng)招標不適宜公開招標的保密項目，要分析符合資格要求的供應商數(shù)量再酌情審批。因為保密項目并不等同于單一來源采購項目，如果符合涉密要求的供應商是唯一的，則構(gòu)成單一來源采購的條件，反之則不然。如果符合涉密要求的供應商并非是唯一的，那么財政部門可以批準采用非公開招標采購方式或直接由采購單位自行采購。因為此類項目雖然不公開但也必須體現(xiàn)競爭性，應限定在符合保密要求的特定供應商參與競爭。
時間緊迫≠供應商單一
根據(jù)《政府采購法》第31條規(guī)定，緊急采購是單一來源采購方式的適用情形之一。但《政府采購法》第85條規(guī)定，對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。這使得在實踐中，對應急項目的政府采購管理出現(xiàn)兩種不同的判斷依據(jù)。鑒于此，筆者建議有關(guān)部門制定明確應急項目標準以及應急項目政府采購管理規(guī)定，明確應急項目主要包括因自然災害、突發(fā)公共事件需緊急采購的項目以及未列入年度計劃，因發(fā)生不可預見的事件，不宜采用招標方式，需要緊急采購的政府重點項目。在此基礎(chǔ)上，進一步明確采購人不能以項目配套所需、進度要求或已列入年度計劃等為借口規(guī)避公開招標或集中采購。
需要指出的是，筆者認為，無論是“嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購”項目，還是“不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的”項目，都是從緊急、突發(fā)、對采購標的存在極端緊迫需要等角度構(gòu)成單一來源采購條件，并不意味著其符合條件的供應商是唯一的。
“10%”不具可操作性
《政府采購法》第31條第三款規(guī)定，必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的，可以采用單一來源方式采購。但筆者認為，該條款對“10%”的限制并不具備可操作性，建議該款條件改為：采購單位原先已向某供應商采購貨物或者服務，現(xiàn)因為標準化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務配套，在考慮到原先采購能有效滿足采購單位需要、擬采購項目與原先采購項目相比規(guī)模有限、價格合理且另選其他貨物或者服務代替不合適的情況下，采購單位可以從原供應商添購。
就大型科研醫(yī)療設備、系統(tǒng)集成設備等采購合同而言，在原供應商替換配件、耗材或維修維護的情況下，更換供應商會造成不兼容或不一致的困難；就工程采購合同而言，如果現(xiàn)存合同的完成需要未預料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價格不超過原合同的一定金額；就服務采購合同而言，實際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預料到的額外服務，只要該額外服務的總價值不超過主合同價值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務提供者。
特定條件的兩種情形
此類情形基本上可以分為兩種，一是采購專利產(chǎn)品。此類采購標的只能從某一供應商或承包商獲得，或者某一供應商或承包商擁有與采購標的相關(guān)的專利、專屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購方法。一是采購設計競賽或評選的產(chǎn)品。設計競賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開邀請所有資格合格者都參加的方式公開而有組織地進行，并且比賽是由獨立的評判團判定。
以“上級領(lǐng)導”之名
事實上，單一來源采購方式審批是財政部門的法定權(quán)限和責任，其他上級部門或同級部門無權(quán)越權(quán)審批。而在實際操作中，采購人以“已經(jīng)請示上級領(lǐng)導”之名申請單一來源采購的情況并不少見。為此，一些地方將由上級部門或上級領(lǐng)導組織，財政部門參與并提出意見的書面會議紀要被納入單一來源采購方式審批的考慮因素，但財政部門同級部門的文件或者會議紀要一般不被接受，非書面文件和紀要同樣不被接受。2009年，深圳市委、深圳市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定，不得借請示上級之名規(guī)避責任，尤其不得將政府建設工程直接發(fā)包和標段劃分、確定政府采購特定條件的具體個案個案提交市（區(qū)）政府常務會或市長（區(qū)長、主任）辦公會討論決定。
公開招標失敗是對市場的一種檢驗
此類申請在實踐中較常遇見，但《政府采購法》并沒有將其納入單一來源采購方式的適用情形。筆者認為，通過公開招標檢驗，特定項目確實沒有其他供應商能夠并且愿意投標的，可以認為該項目可以采取單一來源采購方式，但應組織專家對采購技術(shù)參數(shù)、供應商資質(zhì)要求和招標文件進行重新審核分析。
（作者單位：深圳市財政委員會）
來源：中國政府采購報
