■ 單一來源采購方式專題探討（二）
同樣是非招標采購方式，單一來源采購與競爭性談判、詢價采購方式不同的是，《政府采購法》并未對其采購程序作出具體的規(guī)定，僅在第三十九條規(guī)定："采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購。"根據(jù)《政府采購法》規(guī)定的單一來源采購三種適用情形，"單購"、"急購"或"添購"之間的適用條件區(qū)別極大，不宜采用同樣的采購程序。
單購 抓好專家論證和方式審批
相對于競爭性談判和詢價的采購程序，單購的具體采購程序要簡單得多，單購的重點在于采購前的采購方式審批或確定環(huán)節(jié)，因此，單購的程序必須將其審批或確定環(huán)節(jié)與具體采購程序一并討論。
1.信息公示分類進行
對于"只能從惟一供應商處采購"的單購情形，政府采購必須嚴格控制。由于政府采購的品目繁多，采購代理機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門的工作人員不可能對所有項目是否適用單購情形做出技術(shù)上的主觀判斷，同時，僅憑主觀判斷也不符合政府采購的公開、公平、公正原則，因此，公開采購信息，引入社會各界的廣泛監(jiān)督非常之必要。對于達到政府采購限額標準、以單購情形為理由申請單一來源采購的項目，都應當在省級以上政府采購監(jiān)管部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公示，而不應僅僅是達到公開招標數(shù)額標準的項目。
對屬于集中采購目錄內(nèi)的品目，應當由集中采購機構(gòu)負責公示，對不屬于集中采購目錄內(nèi)的品目，應當由采購人或其委托的采購代理機構(gòu)負責公示，以聽取相關(guān)供應商的意見，接受社會各界的監(jiān)督。為保證公示的效果，公示的時間應當有明確的規(guī)定?！墩少彿钦袠朔绞焦芾磙k法》（征求意見稿）中規(guī)定：公示期應當不少于五個工作日。
公示的內(nèi)容應當包括：采購人名稱、采購項目的主要內(nèi)容、擬采購貨物、工程或服務的詳細說明、適用單購情形的理由、擬確定的惟一供應商名稱或貨物、工程或服務的具體品牌、規(guī)格、型號、公示的期限、公示責任主體的聯(lián)系地址、聯(lián)系人和聯(lián)系電話。對于達到公開招標數(shù)額標準的采購項目，也可同時將本級政府采購監(jiān)管部門的聯(lián)系人和聯(lián)系電話公示。公示時是否公布采購預算，應當權(quán)衡利弊，不應作強制要求。利，在于能接受社會各界的監(jiān)督，尤其是一些金額較大的項目，能引起社會更多的關(guān)注；弊，在于讓惟一供應商知道了采購預算底線，采購人或采購代理機構(gòu)在協(xié)商談判時會比較被動。
對于公開招標失敗，提交投標文件或者經(jīng)評審實質(zhì)性響應招標文件要求的供應商只有一家，而以單購情形為理由申請單一來源采購的，則沒必要對同一項目再組織公示。
2.專家論證
從謹慎性原則出發(fā)，對于一些重大采購項目是否適用單購情形，在公示前邀請專家進行論證還是有必要的，一方面可以論證采購方案是否合理，另一方面也可以詳細了解擬采購項目的價格、技術(shù)性能、市場等方面的信息。但并非所有項目都必須邀請專家進行論證，理由前文已經(jīng)分析過了。
但對于采購前的公示期內(nèi)出現(xiàn)的"異議"，則有必要組織專家進行論證。如果項目是委托采購代理機構(gòu)組織采購的，采購代理機構(gòu)應當組織專家就異議內(nèi)容進行論證，為保證論證過程的公正性，論證時可以不邀請采購人參加。專家應就異議內(nèi)容出具書面的論證意見，并簽字確認。如采購人不參加論證的，采購代理機構(gòu)應將專家論證結(jié)果告之采購人。專家論證結(jié)果還應告之異議人（如果有聯(lián)系方式的話）。如專家認同異議內(nèi)容，采購代理機構(gòu)應當要求采購人重新選擇合適的采購方式，或修改申請理由后再進行公示；如專家不認同異議內(nèi)容，則應當將明確的認定理由記入論證意見，此論證意見應當在向政府采購監(jiān)管部門申請單購時，隨其他申請材料一并提交；不需要向監(jiān)管部門申請審批的，應當將論證意見同采購資料一并存檔。
3.單購的申請和審批
對于達到公開招標數(shù)額標準的項目，以單購情形為理由申請單一來源采購時，采購人或采購代理機構(gòu)應當向政府采購監(jiān)管部門提交以下材料并對材料的真實性負責：
?。?）項目基本情況說明；（2）項目預算金額和預算批復文件，或者資金來源證明；（3）申請采用單一來源采購的理由；（4）在省級以上政府采購監(jiān)管部門指定媒體上公示的情況；（5）異議內(nèi)容、專家書面論證意見及專家名單（如果有的話）；（6）政府采購監(jiān)管部門要求的其他相關(guān)證明材料。
政府采購監(jiān)管部門收到申請材料后，應當及時對材料進行審核，并在規(guī)定期限內(nèi)做出同意或不同意的批復。對于按規(guī)定程序組織了公示，公示期間未收到異議的申請，應當及時做出同意的批復；對于按規(guī)定程序組織了公示，公示期間收到過異議，公示責任主體已組織專家進行論證，論證結(jié)果不認同異議內(nèi)容的申請，監(jiān)管部門可以直接做出同意的批復，或在一定期限內(nèi)重新組織論證，根據(jù)論證結(jié)果再做出是否同意的批復。
對于達到政府采購限額標準，但未達到公開招標數(shù)額標準的項目，以單購情形為理由申請單一來源采購時，采購人或采購代理機構(gòu)應當制定相關(guān)的內(nèi)部審批制度，項目經(jīng)辦人可以參照前款材料報有權(quán)部門審批，經(jīng)審批同意后再組織采購。
4.制定并發(fā)出單購文件
經(jīng)政府采購監(jiān)管部門或內(nèi)部有權(quán)部門審批同意采用單購后，采購人或采購代理機構(gòu)應當制定單購文件。單購文件應明確供應商遞交響應文件的截止時間和地址、單購協(xié)商談判的時間和地址、技術(shù)需求、采購數(shù)量、現(xiàn)場和售后服務要求、交貨時間和地點、付款方式，以及合同主要條款等內(nèi)容，以便供應商對照制作響應文件。單購文件制定完成后，采購人或采購代理機構(gòu)可以直接通知惟一供應商領取或購買單購文件，也可以采購公告或邀請書的方式邀請相同產(chǎn)品的不同代理商領取或購買單購文件。
5.成立評審小組
采購人或采購代理機構(gòu)應當在單購文件中確定的協(xié)商談判時間前半天或一天，從政府采購監(jiān)管部門設立的專家?guī)熘须S機抽取評審專家。評審小組建議由三人以上單數(shù)組成。由于單購的協(xié)商談判內(nèi)容主要集中在價格上，建議評審小組中應包含對市場行情較熟悉的專家。為避免采購人和供應商之間可能達成的默契，可以不邀請采購人派代表參加評審小組，尤其是納入集中采購目錄的單購項目，由評審小組獨立評審，以確定是否成交。
6.遞交響應文件
參加單購的惟一供應商或同一品牌的多家代理商，應按照單購文件的要求制作響應文件，并在單購文件中約定的時間、地點向采購人或采購代理機構(gòu)遞交響應文件。如單購文件中要求交納保證金的，供應商還應當按照要求交納保證金。
7.評審
盡管只有一家供應商能夠滿足需求，但也應當經(jīng)評審小組與供應商協(xié)商談判后，才能確定是否成交。通過協(xié)商談判，一方面審核供應商遞交的響應文件對單購文件是否完全響應，未響應的部分內(nèi)容，可以通過協(xié)商談判解決，尋求雙方都能夠接受的方案；另一方面審核其報價是否合理，供應商報價明顯不合理，并且通過談判仍不能讓評審小組滿意的，評審小組有權(quán)拒絕其報價，重新嘗試尋找其替代品。
對于多家代理商參加的單購活動的評審過程，可以參照競爭性談判采購方式，首先對遞交的響應文件進行審核，在實質(zhì)性滿足單購文件的基礎上，再著重對各代理商的報價進行評審，可以要求各代理商多輪次報價，但應按照報價最低成交的原則確定最終的成交代理商。
采購人或采購代理機構(gòu)應當做好評審現(xiàn)場的記錄工作。
8.確定成交
采購人或采購代理機構(gòu)應根據(jù)單購文件和供應商的響應文件，以及協(xié)商談判的結(jié)果，確定最終的成交結(jié)果。成交結(jié)果不僅包含成交金額，還應包括商務、技術(shù)、合同條款等與合同履行有關(guān)的所有內(nèi)容。成交金額一般不得超過采購項目預算。評審小組應就相關(guān)成交內(nèi)容簽署書面意見。
9.成交結(jié)果公示
確定成交后，成交結(jié)果應當在省級以上政府采購監(jiān)管部門指定媒體上發(fā)布成交結(jié)果公告，公示的重點是成交金額，也應包括成交供應商名稱、成交產(chǎn)品的具體規(guī)格型號、評審專家名單等，以利于社會各界的監(jiān)督。
10.簽訂合同、資料歸檔
采購人和供應商應當按照協(xié)商談判后確定的結(jié)果，簽訂書面的政府采購合同。合同簽訂后，采購人或采購代理機構(gòu)應及時將有關(guān)資料歸檔。單購項目的歸檔資料應當包括以下內(nèi)容：
?。?）年度政府采購預算或調(diào)整、變更預算的復印件，或委托單；（2）采購前的信息公示資料；（3）異議文件、專家論證意見（如果有的話）；（4）單購的申請或確定表、審批資料；（5）單購文件；（6）供應商的響應文件；（7）評審記錄；（8）評審小組簽字確認的采購報告；（9）成交后的結(jié)果公示資料；（10）政府采購合同；（11）供應商的書面質(zhì)疑、質(zhì)疑答復、投訴處理決定（如果有的話）。
急購 做好預案 謹防囤積居奇
適用急購情形必須同時滿足兩個條件：一是發(fā)生了不可預見的緊急情況；二是不能從其他供應商處采購。因此，急購的程序也應與以上兩個條件相適應，特別體現(xiàn)在"急"字上。目前各級政府采購過于看重"急"字，以至于對急購程序的規(guī)定基本都缺漏或一帶而過，造成出現(xiàn)急購情形時無章可循，通常由采購人直接和供應商協(xié)商，達成口頭一致后，即讓供應商直接履約，有的甚至連合同都省略了。但越是緊急事項，越應提前做好應急方案，事先明確采購的程序，才不至于"急"中出錯。
1.急購的申請
發(fā)生急購情形后，為避免審批環(huán)節(jié)耽擱時間，急購的申請應由采購人直接向政府采購監(jiān)管部門或采購代理機構(gòu)提出。提交的申請應包括如下內(nèi)容：
（1）緊急情況的描述；
（2）緊急追加預算的批復，或委托單；
（3）相關(guān)權(quán)威新聞媒體發(fā)布的緊急情況的報道或政府有關(guān)部門出具的證明；
?。?）選擇惟一供應商的理由；
?。?）供應商的名稱、聯(lián)系人、聯(lián)系方式；
（6）政府采購監(jiān)管部門要求的其他相關(guān)證明材料。
2.急購的審批或確定
政府采購監(jiān)管部門應及時對急購的申請進行審批，如符合急購的兩個條件，理由充分，證據(jù)確鑿，應及時給予批復同意急購。如確屬緊急情況，但該情況是可預見的，或確屬不可預見的緊急情況，但政府采購監(jiān)管部門掌握的情況并非不能從其他供應商處采購，則不能批復同意急購，而應要求其按照競爭性談判方式進行采購。對于不需政府采購監(jiān)管部門審批的急購項目，采購代理機構(gòu)也應對采購人的申請材料進行審核，特別對是否確實不能從其他供應商處采購，再決定是否采用急購。
3.急購的辦理
急購的辦理，應當體現(xiàn)出急事急辦的特點。一是如時間允許，可編制簡易的采購文件，類似于報價單性質(zhì)，或直接向惟一供應商發(fā)電子文件，方便供應商報價；如時間不允許，可直接邀請供應商談判。二是評審小組可采用選擇性方式確定，或者由采購人直接推薦產(chǎn)生，特別緊急的情況下，也可在政府采購監(jiān)管部門監(jiān)督和采購代理機構(gòu)的組織下，由采購人直接與供應商進行協(xié)商談判。三是在時間允許情況下，可要求供應商編制簡易的響應文件；如時間不允許，也可以電子文件形式進行響應；特別緊急時，甚至可以口頭形式作出響應，但在此情況下，采購人或采購代理機構(gòu)應做好相關(guān)詳細的記錄。四是與供應商協(xié)商確定的價格，應當允許比平時正常的市場價格略高。五是可以不發(fā)成交結(jié)果公告，或在供應商履約后補發(fā)。六是在采購人和供應商達成協(xié)議的情況下，可要求供應商先履約，再根據(jù)協(xié)商確定的內(nèi)容補簽合同。
4.資料歸檔
急購項目的歸檔資料應當包括以下內(nèi)容：
?。?）緊急追加預算的批復，或委托單；
?。?）急購的申請或確定表、審批資料；
?。?）急購文件（如果有的話）；
（4）供應商的響應文件（如果有的話）；
?。?）協(xié)商談判或評審記錄；
?。?）政府采購合同；
?。?）供應商的書面質(zhì)疑、質(zhì)疑答復、投訴處理決定（如果有的話）。
5.急購的預案
急購是單一來源采購中最不易操作的一種情形，采購結(jié)果不僅價格高，而且很可能并不能完全滿足采購人的需要，因此，采購人、政府采購監(jiān)管部門、集中采購機構(gòu)應當針對可能出現(xiàn)的不可預見的緊急情況，攜手對市場進行調(diào)研，提前建立可能涉及急購項目的供應商庫，一旦類似的緊急情況出現(xiàn)，則可直接邀請庫中的供應商報價。同時，盡管《政府采購法》第十七條規(guī)定，集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務良好的要求。但對于集中采購機構(gòu)代理的急購項目，在對其考核時，"采購價格低于市場平均價格"這項不應作為考核內(nèi)容，而應更側(cè)重于采購效率是否更高。
6.急購的特殊處理
（1）在急購的狀態(tài)下，不排除惟一供應商奇貨自居，漫天要價，可能與采購人協(xié)商不一致，最終達不成協(xié)議的情況發(fā)生。為減少緊急情況帶來的對國家或社會更大的危害，可根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四十九條第（八）項"依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價格，維護市場秩序；"和《中華人民共和國行政強制法》第二條的規(guī)定，向政府有關(guān)部門申請采取行政強制措施。
?。?）對于不適用《政府采購法》的因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購，可由本級政府采購監(jiān)管部門同意其自行采購。
添購 重在審查其與原項目關(guān)系
與單購和急購不同的是，添購是在原有采購項目的基礎上進行的，從某種意義上說，可以看作是原有采購項目的延續(xù)，采購內(nèi)容可以參照原項目的采購結(jié)果，因此，采購程序與其他兩種單一來源采購有著較大的區(qū)別。
1.添購的申請
添購應當說明原有采購項目的合同內(nèi)容、金額和簽署時間，以便審批人確定是否適用添購情形。采購人或采購代理機構(gòu)應當提交以下申請材料：
?。?）項目基本情況說明；
?。?）項目預算金額和預算批復文件，或者資金來源證明，或委托單；
?。?）申請采用添購的理由；
?。?）原采購項目合同復印件；
?。?）選擇惟一供應商的理由；
?。?）供應商的名稱、聯(lián)系人、聯(lián)系方式；
?。?）在省級以上政府采購監(jiān)管部門指定媒體上公示的情況（如果有的話）；
?。?）政府采購監(jiān)管部門要求的其他相關(guān)證明材料。
2.添購的審批
審批添購的重點是審查添購的內(nèi)容和時間與原有采購項目之間的關(guān)系，內(nèi)容上是否存在與原有采購項目一致性或者服務配套的要求，時間上是否在合理的期限內(nèi)，金額上是否超過原合同金額的10%，是否只能從原供應商處采購。
達到公開招標數(shù)額標準的添購，毫無疑問，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)管部門的批準。對于金額較大的添購項目，監(jiān)管部門可以要求采購人事先在省級以上政府采購監(jiān)管部門指定媒體上進行公示，再根據(jù)公示的情況決定是否批準。對于未達到公開招標數(shù)額標準的添購，如原先是由集中采購機構(gòu)負責采購的，建議由集中采購機構(gòu)負責核對，符合條件的，直接由集中采購機構(gòu)負責辦理添購手續(xù)；如原先是由采購人自行采購或委托社會中介機構(gòu)代理采購的，建議由本級政府采購監(jiān)管部門負責審核，符合條件的，由采購人直接與供應商辦理添購事宜。各地可根據(jù)以上原則制定相關(guān)的規(guī)定，以規(guī)范具體的審批行為。
3.添購的合同簽訂
經(jīng)有關(guān)部門審核同意后，添購可以不再經(jīng)過具體采購環(huán)節(jié)，直接與供應商簽訂合同。如原合同由集中采購機構(gòu)組織簽訂的，建議繼續(xù)由集中采購機構(gòu)組織原供應商和采購人，經(jīng)協(xié)商后簽訂補充合同，作為原合同的一部分。如原合同是由采購人自行與供應商簽訂的，則由采購人自行與原供應商進行協(xié)商，按照合理的條件簽訂補充合同。不論由哪方組織簽訂合同，添購的合同都必須滿足一個條件，即除價格和數(shù)量外，不改變原合同的其他條款，且單價原則上不高于原合同單價。補充合同自簽訂之日起七個工作日內(nèi)，集中采購機構(gòu)或采購人應當將合同副本報本級政府采購監(jiān)管部門備案。
4.資料歸檔
添購項目的歸檔資料應當包括以下內(nèi)容：
?。?）項目預算金額和預算批復文件，或者資金來源證明，或委托單；
?。?）添購的申請或確定表、審批資料；
?。?）政府采購合同；
（4）供應商的書面質(zhì)疑、質(zhì)疑答復、投訴處理決定（如果有的話）。
5.添購的特例處理
一是不同采購主體之間能否添購？有些項目剛招標結(jié)束，還沒簽訂合同，或剛簽完合同，又有其他采購人委托相同的項目，采購人認為中標或成交結(jié)果完全滿足其要求，價格也能接受，能否按照添購直接與中標供應商簽訂合同？即通常所說的"跟標"。遇到這種情形，應區(qū)分需添購的項目屬于批量集中采購項目還是非批量集中采購項目，對于批量集中采購項目而言，是由集中采購機構(gòu)代表各采購人統(tǒng)一組織招標，則中標結(jié)果應當適用所有納入批量集中采購范圍的采購人，采購人如在中標合同金額的10%以內(nèi)向集中采購機構(gòu)提出申請，應當可以按照添購的方式進行處理。對于非批量集中采購項目，每個采購項目都是由采購代理機構(gòu)單獨為某一特定的采購人組織的，中標結(jié)果也是特定的，僅適用于委托的采購人。盡管"跟標"可能更能提高采購效率，節(jié)約采購成本，但找不到相應的法律依據(jù)，所以不能適用添購的情形。
二是如果同一采購人為保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，但是添購資金總額超過了原合同采購金額的百分之十，怎么辦？在此情況下，已經(jīng)不屬于添購的范疇，不能再以添購情形為理由申請單一來源采購。如確實只能從原供應商處采購，則應當以"只能從惟一供應商處采購"為理由提出申請，經(jīng)批準后，再按照單購的要求和程序組織采購，而不能直接與原供應商簽訂添購合同。
來源： 政府采購信息報 作者：龔云峰
