如何有效運(yùn)用土地置換招商模式
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發(fā)布日期：2013年07月10日
近年來，針對(duì)目前大型公益、重點(diǎn)市政等建設(shè)項(xiàng)目不斷增多、建設(shè)資金十分緊缺的情況，部分地區(qū)采用以土地?fù)Q資金為主要內(nèi)容的項(xiàng)目建設(shè)土地置換招商模式。該模式是由政府或其授權(quán)的建設(shè)主體，通過法定程序選定項(xiàng)目投資人，由投資人設(shè)立具有法人資格的項(xiàng)目公司，對(duì)政府工程進(jìn)行投資、建設(shè)和管理，工程完工后進(jìn)行移交，再由政府或其授權(quán)的建設(shè)主體按合同約定的土地出讓金沖抵項(xiàng)目工程款，贖回該項(xiàng)目權(quán)益。投資人則通過工程利潤(rùn)、土地收益收回投資成本和收益。
一、土地置換招商模式運(yùn)行現(xiàn)狀
（一）土地置換招商模式缺乏法理依據(jù)
土地置換招商模式得益于自身優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目實(shí)施過程不用政府出資，因此該模式目前得到廣泛運(yùn)用。然而，國家至今尚未出臺(tái)運(yùn)行這一模式的法律法規(guī)，在合同文本、操作規(guī)程、實(shí)施細(xì)則、責(zé)任部門、組織形式等也沒有專門的法律法規(guī)加以明確和規(guī)范，隨意性很大，易給項(xiàng)目帶來較多風(fēng)險(xiǎn)。
（二）土地置換招商模式出現(xiàn)諸多誤區(qū)
一是部分項(xiàng)目主管部門認(rèn)為，采用土地置換招商模式就是找投資人一對(duì)一談判，而不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)就直接與投資人簽訂投資合同。二是土地置換招商模式建設(shè)單位很少能提供具有相應(yīng)資質(zhì)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)測(cè)算出的擬實(shí)施項(xiàng)目的綜合單價(jià)、工程量清單和預(yù)算總價(jià)。工程竣工后，按當(dāng)前物價(jià)水平結(jié)算工程價(jià)款，而此時(shí)的物價(jià)已與當(dāng)初物價(jià)有所差異。三是勘察設(shè)計(jì)不深入，工程量未確定就倉促上馬，沒有建立原始建設(shè)檔案資料，一切問題等待審計(jì)。四是部分單位將“風(fēng)馬牛不相及”的項(xiàng)目拼湊打包，而項(xiàng)目性質(zhì)不同對(duì)資質(zhì)又有不同要求，故而導(dǎo)致轉(zhuǎn)包、違法分包等違規(guī)行為頻頻發(fā)生。
（三）土地置換招商模式易造成浪費(fèi)
土地置換招商模式應(yīng)具備四個(gè)必要條件：一是投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，一般是指城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、大型公益事業(yè)等項(xiàng)目；二是當(dāng)前財(cái)政收入不能滿足投資需要的；三是擬建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已明確，立項(xiàng)已批復(fù)，圖紙已通過審核，工程預(yù)算已編制；四是擬置換的土地地塊已確定，規(guī)劃要求、出讓價(jià)款、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)限等已明確。只有滿足這四個(gè)必要條件，土地置換招商模式在項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)施的成功率才高。而實(shí)際運(yùn)作過程中，濫用這一模式的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，有部分項(xiàng)目由于投資規(guī)模較小、建設(shè)資金回收周期較短、無明確土地規(guī)劃等，也盲目采用土地置換招商模式，效率就會(huì)明顯低下，造成政府資金、土地資源的浪費(fèi)。
（四）土地置換招商模式易產(chǎn)生問題
由于相關(guān)部門對(duì)土地置換招商模式運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、違約索賠等方面缺乏應(yīng)有經(jīng)驗(yàn)，又沒有相應(yīng)法理依據(jù)，由此產(chǎn)生了諸多問題。部分單位為加快項(xiàng)目進(jìn)程，實(shí)際運(yùn)作過程中，“先上車后買票”現(xiàn)象較為普遍，最為突出的問題表現(xiàn)在先施工后招標(biāo)、邊設(shè)計(jì)邊施工邊變更。這種建設(shè)程序的顛倒，為后期的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、實(shí)施效果、決算審計(jì)乃至項(xiàng)目回購等帶來諸多問題。也有部分投資人具備項(xiàng)目相應(yīng)施工資質(zhì)，以投資施工一體化名義中標(biāo)后，投資施工一體化企業(yè)并沒有親自組織施工，而是由投資人自由劃分多個(gè)標(biāo)段，發(fā)包給一些小型施工企業(yè)帶資建設(shè)，以減少自身投入，甚至部分投資人是“皮包公司”在“空手套白狼”。項(xiàng)目管理部門為了保證工程進(jìn)度，往往對(duì)其聽之任之，嚴(yán)重影響工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全。
（五）土地置換招商模式協(xié)調(diào)難度較大
土地置換招商模式參與方較多，諸如投資方、管理方、建設(shè)方、各行政主管部門等。而各方主體均從自身利益出發(fā)，投資方既是投資者又是管理者，很難形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)相互“推諉扯皮”現(xiàn)象。土地置換招商模式中，項(xiàng)目主管部門并不直接進(jìn)行項(xiàng)目管理，只能通過投資方傳送指令，管理力度和管理效果將大打折扣。
二、土地置換招商模式相關(guān)建議
（一）根據(jù)情況慎重選擇
土地置換招商模式主要適用于資金投入大、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、專業(yè)程度強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與大型公益項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)一般市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不宜采取土地置換招商模式。此外，應(yīng)完善土地置換招商模式項(xiàng)目申報(bào)程序，所有土地置換招商模式建設(shè)項(xiàng)目，均應(yīng)組織相關(guān)專家進(jìn)行先期論證，形成可研報(bào)告，報(bào)行政主管部門審批。
（二）加強(qiáng)項(xiàng)目管理
一是項(xiàng)目主管部門在擬采用土地置換模式項(xiàng)目論證時(shí)，應(yīng)與其他投資方式的成本效益進(jìn)行比較，進(jìn)行優(yōu)選運(yùn)作模式。二是核實(shí)項(xiàng)目投資人是否具備相應(yīng)條件和能力。三是為保證土地置換招商取得良好效果，應(yīng)明確項(xiàng)目主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，該部門應(yīng)建立健全項(xiàng)目管理組織，做到“制度要完善、責(zé)任要分解、歸責(zé)要明晰、問責(zé)要到位”。四是項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)對(duì)合同條款的把握，并對(duì)合同合法性、合理性和可操作性負(fù)責(zé)，合同履行出現(xiàn)問題，不得將責(zé)任推給其他單位。五是項(xiàng)目主管部門要強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。六是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全程跟蹤審計(jì)，確保投資有實(shí)效。
（三）實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)。土地置換招商模式只是一種融資模式，社會(huì)資金的引進(jìn)并不能改變政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)。因此，土地置換招商模式項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)，杜絕“先上車后買票”情況的發(fā)生。通過實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)，確保項(xiàng)目質(zhì)量，有效確定工程項(xiàng)目綜合單價(jià)，為最終審計(jì)決算夯實(shí)基礎(chǔ)。
（四）確保資金到位
在項(xiàng)目啟動(dòng)前，土地置換招商模式項(xiàng)目投資人應(yīng)提供不低于項(xiàng)目置換土地的總價(jià)款，或提供土地總價(jià)款的銀行保函或擔(dān)保作為相應(yīng)保證，抵押給項(xiàng)目主管部門，謹(jǐn)防因資金短缺等問題影響工程進(jìn)度和質(zhì)量。同時(shí)項(xiàng)目主管部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督投資人按工程進(jìn)度付款，不得讓施工隊(duì)伍帶資建設(shè)。
（五）加強(qiáng)標(biāo)后管理
一是在土地置換招商項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中確定中標(biāo)人后，招標(biāo)投標(biāo)管理部門應(yīng)及時(shí)將中標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目總監(jiān)進(jìn)行押證管理，避免一證多投而導(dǎo)致項(xiàng)目施工、監(jiān)理精力分散。二是對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目總監(jiān)、五大員（資料員、施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員）實(shí)施指紋考勤，嚴(yán)厲打擊非法轉(zhuǎn)包掛靠行為。三是要建立常規(guī)聯(lián)動(dòng)督查機(jī)制，由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，從住建、交運(yùn)、水利、財(cái)政、審計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)等部門抽調(diào)精干人員定期或不定期進(jìn)行工程現(xiàn)場(chǎng)檢查施工情況，各項(xiàng)目主管部門要對(duì)建設(shè)過程進(jìn)行全方位督查，強(qiáng)化工程質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。四是加大違法違規(guī)查處力度，發(fā)現(xiàn)問題后要及時(shí)發(fā)出整改通知并予以通報(bào)，嚴(yán)厲打擊建設(shè)過程中的違法違規(guī)行為，確保土地置換招商項(xiàng)目依法高效推進(jìn)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：田冰（作者單位：江蘇省泗陽縣招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室）
一、土地置換招商模式運(yùn)行現(xiàn)狀
（一）土地置換招商模式缺乏法理依據(jù)
土地置換招商模式得益于自身優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目實(shí)施過程不用政府出資，因此該模式目前得到廣泛運(yùn)用。然而，國家至今尚未出臺(tái)運(yùn)行這一模式的法律法規(guī)，在合同文本、操作規(guī)程、實(shí)施細(xì)則、責(zé)任部門、組織形式等也沒有專門的法律法規(guī)加以明確和規(guī)范，隨意性很大，易給項(xiàng)目帶來較多風(fēng)險(xiǎn)。
（二）土地置換招商模式出現(xiàn)諸多誤區(qū)
一是部分項(xiàng)目主管部門認(rèn)為，采用土地置換招商模式就是找投資人一對(duì)一談判，而不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)就直接與投資人簽訂投資合同。二是土地置換招商模式建設(shè)單位很少能提供具有相應(yīng)資質(zhì)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)測(cè)算出的擬實(shí)施項(xiàng)目的綜合單價(jià)、工程量清單和預(yù)算總價(jià)。工程竣工后，按當(dāng)前物價(jià)水平結(jié)算工程價(jià)款，而此時(shí)的物價(jià)已與當(dāng)初物價(jià)有所差異。三是勘察設(shè)計(jì)不深入，工程量未確定就倉促上馬，沒有建立原始建設(shè)檔案資料，一切問題等待審計(jì)。四是部分單位將“風(fēng)馬牛不相及”的項(xiàng)目拼湊打包，而項(xiàng)目性質(zhì)不同對(duì)資質(zhì)又有不同要求，故而導(dǎo)致轉(zhuǎn)包、違法分包等違規(guī)行為頻頻發(fā)生。
（三）土地置換招商模式易造成浪費(fèi)
土地置換招商模式應(yīng)具備四個(gè)必要條件：一是投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，一般是指城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、大型公益事業(yè)等項(xiàng)目；二是當(dāng)前財(cái)政收入不能滿足投資需要的；三是擬建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已明確，立項(xiàng)已批復(fù)，圖紙已通過審核，工程預(yù)算已編制；四是擬置換的土地地塊已確定，規(guī)劃要求、出讓價(jià)款、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)限等已明確。只有滿足這四個(gè)必要條件，土地置換招商模式在項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)施的成功率才高。而實(shí)際運(yùn)作過程中，濫用這一模式的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，有部分項(xiàng)目由于投資規(guī)模較小、建設(shè)資金回收周期較短、無明確土地規(guī)劃等，也盲目采用土地置換招商模式，效率就會(huì)明顯低下，造成政府資金、土地資源的浪費(fèi)。
（四）土地置換招商模式易產(chǎn)生問題
由于相關(guān)部門對(duì)土地置換招商模式運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、違約索賠等方面缺乏應(yīng)有經(jīng)驗(yàn)，又沒有相應(yīng)法理依據(jù)，由此產(chǎn)生了諸多問題。部分單位為加快項(xiàng)目進(jìn)程，實(shí)際運(yùn)作過程中，“先上車后買票”現(xiàn)象較為普遍，最為突出的問題表現(xiàn)在先施工后招標(biāo)、邊設(shè)計(jì)邊施工邊變更。這種建設(shè)程序的顛倒，為后期的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、實(shí)施效果、決算審計(jì)乃至項(xiàng)目回購等帶來諸多問題。也有部分投資人具備項(xiàng)目相應(yīng)施工資質(zhì)，以投資施工一體化名義中標(biāo)后，投資施工一體化企業(yè)并沒有親自組織施工，而是由投資人自由劃分多個(gè)標(biāo)段，發(fā)包給一些小型施工企業(yè)帶資建設(shè)，以減少自身投入，甚至部分投資人是“皮包公司”在“空手套白狼”。項(xiàng)目管理部門為了保證工程進(jìn)度，往往對(duì)其聽之任之，嚴(yán)重影響工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全。
（五）土地置換招商模式協(xié)調(diào)難度較大
土地置換招商模式參與方較多，諸如投資方、管理方、建設(shè)方、各行政主管部門等。而各方主體均從自身利益出發(fā)，投資方既是投資者又是管理者，很難形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，容易出現(xiàn)相互“推諉扯皮”現(xiàn)象。土地置換招商模式中，項(xiàng)目主管部門并不直接進(jìn)行項(xiàng)目管理，只能通過投資方傳送指令，管理力度和管理效果將大打折扣。
二、土地置換招商模式相關(guān)建議
（一）根據(jù)情況慎重選擇
土地置換招商模式主要適用于資金投入大、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、專業(yè)程度強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與大型公益項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)一般市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不宜采取土地置換招商模式。此外，應(yīng)完善土地置換招商模式項(xiàng)目申報(bào)程序，所有土地置換招商模式建設(shè)項(xiàng)目，均應(yīng)組織相關(guān)專家進(jìn)行先期論證，形成可研報(bào)告，報(bào)行政主管部門審批。
（二）加強(qiáng)項(xiàng)目管理
一是項(xiàng)目主管部門在擬采用土地置換模式項(xiàng)目論證時(shí)，應(yīng)與其他投資方式的成本效益進(jìn)行比較，進(jìn)行優(yōu)選運(yùn)作模式。二是核實(shí)項(xiàng)目投資人是否具備相應(yīng)條件和能力。三是為保證土地置換招商取得良好效果，應(yīng)明確項(xiàng)目主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，該部門應(yīng)建立健全項(xiàng)目管理組織，做到“制度要完善、責(zé)任要分解、歸責(zé)要明晰、問責(zé)要到位”。四是項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)對(duì)合同條款的把握，并對(duì)合同合法性、合理性和可操作性負(fù)責(zé)，合同履行出現(xiàn)問題，不得將責(zé)任推給其他單位。五是項(xiàng)目主管部門要強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度。六是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全程跟蹤審計(jì)，確保投資有實(shí)效。
（三）實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)。土地置換招商模式只是一種融資模式，社會(huì)資金的引進(jìn)并不能改變政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)。因此，土地置換招商模式項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)，杜絕“先上車后買票”情況的發(fā)生。通過實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)，確保項(xiàng)目質(zhì)量，有效確定工程項(xiàng)目綜合單價(jià)，為最終審計(jì)決算夯實(shí)基礎(chǔ)。
（四）確保資金到位
在項(xiàng)目啟動(dòng)前，土地置換招商模式項(xiàng)目投資人應(yīng)提供不低于項(xiàng)目置換土地的總價(jià)款，或提供土地總價(jià)款的銀行保函或擔(dān)保作為相應(yīng)保證，抵押給項(xiàng)目主管部門，謹(jǐn)防因資金短缺等問題影響工程進(jìn)度和質(zhì)量。同時(shí)項(xiàng)目主管部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督投資人按工程進(jìn)度付款，不得讓施工隊(duì)伍帶資建設(shè)。
（五）加強(qiáng)標(biāo)后管理
一是在土地置換招商項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中確定中標(biāo)人后，招標(biāo)投標(biāo)管理部門應(yīng)及時(shí)將中標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目總監(jiān)進(jìn)行押證管理，避免一證多投而導(dǎo)致項(xiàng)目施工、監(jiān)理精力分散。二是對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目總監(jiān)、五大員（資料員、施工員、質(zhì)檢員、安全員、材料員）實(shí)施指紋考勤，嚴(yán)厲打擊非法轉(zhuǎn)包掛靠行為。三是要建立常規(guī)聯(lián)動(dòng)督查機(jī)制，由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，從住建、交運(yùn)、水利、財(cái)政、審計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)等部門抽調(diào)精干人員定期或不定期進(jìn)行工程現(xiàn)場(chǎng)檢查施工情況，各項(xiàng)目主管部門要對(duì)建設(shè)過程進(jìn)行全方位督查，強(qiáng)化工程質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。四是加大違法違規(guī)查處力度，發(fā)現(xiàn)問題后要及時(shí)發(fā)出整改通知并予以通報(bào)，嚴(yán)厲打擊建設(shè)過程中的違法違規(guī)行為，確保土地置換招商項(xiàng)目依法高效推進(jìn)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：田冰（作者單位：江蘇省泗陽縣招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室）
