■ 李文仲 郝曉鑫
根據(jù)《政府采購(gòu)法》，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是政府采購(gòu)的基本目標(biāo)。問(wèn)題是，什么是政府采購(gòu)中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益？其在現(xiàn)實(shí)中有哪些沖突？實(shí)現(xiàn)途徑是什么？本文擬對(duì)上述問(wèn)題作些梳理和探討，以供參考。
概念界定
據(jù)筆者在國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索統(tǒng)計(jì)，包括《政府采購(gòu)法》在內(nèi)的法律法規(guī)，涉及國(guó)家利益的有2200余個(gè)，涉及社會(huì)公共利益的有2000余個(gè)。其中，《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定，為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，制定本法；第二十五條規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得相互串通，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益；第五十條第二款規(guī)定，政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同；第八十四條規(guī)定，使用國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款進(jìn)行的政府采購(gòu)，不得損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
但是，對(duì)于如何界定國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，尚無(wú)法律法規(guī)明確，相關(guān)理論研究和實(shí)際工作者也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。
筆者認(rèn)為，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是區(qū)別于個(gè)體利益而現(xiàn)實(shí)存在的獨(dú)特利益。其中，國(guó)家利益，是國(guó)家為了滿(mǎn)足自身生存安全和發(fā)展需要，而產(chǎn)生的利益需求，體現(xiàn)為國(guó)際上以民族整體利益為內(nèi)容的國(guó)家利益和國(guó)內(nèi)政府所代表的全國(guó)性利益。社會(huì)公共利益，是廣大公民的利益，廣大的范圍，空間上有全國(guó)性和地區(qū)性，時(shí)間上包括現(xiàn)在和將來(lái)。就政府采購(gòu)而言，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有不同的層次和內(nèi)容。
第一，政府采購(gòu)中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益源于憲法?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，《政府采購(gòu)法》作為下位法，其對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行規(guī)定，本質(zhì)上屬于落實(shí)《憲法》。執(zhí)行《政府采購(gòu)法》時(shí)，要以《憲法》中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，解釋、界定《政府采購(gòu)法》中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。然而，包括《憲法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律法規(guī)，均未對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行明確，具有法律解釋權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)也未作出解釋。
第二，政府采購(gòu)中國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的不同屬性?！墩少?gòu)法》第一條中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，體現(xiàn)了立法宗旨，可視為價(jià)值目標(biāo)，是將政府采購(gòu)的政策性作用法律化，需依靠《政府采購(gòu)法》所設(shè)計(jì)的整個(gè)制度體系加以實(shí)現(xiàn)。第二十五、五十、八十四條中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，屬于具體法律概念，系具體要求和適用情形，只是側(cè)重點(diǎn)不同。第二十五、五十條體現(xiàn)為民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于具體法益，系私權(quán)利的行使界限；第八十四條主要體現(xiàn)為保護(hù)對(duì)象，具有較強(qiáng)的政治性，屬于禁止性規(guī)定。在適用時(shí)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)和當(dāng)事人可以將第二十五、五十、八十四條作為處理具體利益糾紛的依據(jù)，不宜將第一條作為依據(jù)。
第三，政府采購(gòu)中國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的不同內(nèi)容。作為價(jià)值目標(biāo)，《政府采購(gòu)法》第一條中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于國(guó)家安全利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源持續(xù)利用、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)等，且這些利益處于動(dòng)態(tài)形成和發(fā)展變化的過(guò)程。作為具體法益，第二十五、五十條中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于納稅人利益保護(hù)，國(guó)家財(cái)政資金使用，國(guó)家權(quán)力正確行使，法律權(quán)威、市場(chǎng)秩序維護(hù)等。作為保護(hù)對(duì)象，第八十四條中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面安全和秘密及以國(guó)家名義表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。
現(xiàn)實(shí)沖突
基于政府采購(gòu)的公共性，政府采購(gòu)中的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，與其他組織或個(gè)體利益，存在高度的契合，但是，在某些情況下，不同利益間也可能存在沖突，主要表現(xiàn)為：
一是本國(guó)利益與外國(guó)利益的沖突。包括法規(guī)政策的沖突，如我國(guó)法律規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程或服務(wù)，而亞洲開(kāi)發(fā)銀行《貸款采購(gòu)準(zhǔn)則》規(guī)定，有關(guān)貸款的支付，限于亞行成員方生產(chǎn)的貨物或提供的服務(wù)；政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)，與市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放沖突等。
二是國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的沖突。國(guó)家利益在國(guó)內(nèi)體現(xiàn)為政府利益，社會(huì)公共利益是廣大公民的利益，而我國(guó)政府是人民利益的代表，本質(zhì)上二者是統(tǒng)一的。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全情況下，政府部門(mén)及其官員的行為很容易偏離社會(huì)公共利益目標(biāo)，從而引發(fā)二者的沖突。
三是不同社會(huì)公共利益之間的沖突。表現(xiàn)為長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、全國(guó)利益與地方利益、不同部門(mén)利益、不同地方利益、不同行業(yè)利益、部門(mén)利益與地方利益間的沖突。例如，采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，從長(zhǎng)遠(yuǎn)節(jié)能效果看，經(jīng)濟(jì)效益明顯，但從短期看，會(huì)增加采購(gòu)人的一次性投入，這就在全國(guó)利益與部門(mén)利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益間產(chǎn)生沖突。又如，有的采購(gòu)項(xiàng)目限定本地供應(yīng)商投標(biāo)，影響了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，這在全國(guó)利益與地方利益、不同地方利益間產(chǎn)生沖突。
四是國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與個(gè)體利益的沖突。一方面，供應(yīng)商之間，供應(yīng)商與采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家之間惡意串通，通過(guò)違法手段獲取中標(biāo)、成交機(jī)會(huì)，謀求非法個(gè)體利益，損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。另一方面，掌握公權(quán)力的采購(gòu)人如果濫用社會(huì)公共利益條款，拒絕履行法定義務(wù)，那無(wú)疑會(huì)損害相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
實(shí)現(xiàn)途徑
為維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)二者與其他組織或個(gè)體利益間的協(xié)調(diào)發(fā)展，針對(duì)上述問(wèn)題，可采取如下原則和方式處理：
在原則上，首先，應(yīng)當(dāng)遵循依法處理原則。其次，遵循本國(guó)利益優(yōu)于外國(guó)利益、安全利益高于經(jīng)濟(jì)利益、全局利益優(yōu)于局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益優(yōu)于眼前利益的原則。
在方式上，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法、行政、司法及政府采購(gòu)體制機(jī)制，可采取以下4種：
第一，立法機(jī)關(guān)在完善制度設(shè)計(jì)中加以落實(shí)。一是由具有立法權(quán)的全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，整合《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》，重新設(shè)計(jì)政府采購(gòu)制度，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行立法保護(hù)。二是由具有法律解釋權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)，解釋國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的涵義、范圍和界定主體、程序及標(biāo)準(zhǔn)。三是在采購(gòu)活動(dòng)中，如對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，可由同級(jí)人大或其常委會(huì)進(jìn)行審查。
第二，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)體制改革中加以落實(shí)。首先，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，減少政府采購(gòu)領(lǐng)域的行政審批。其次，科學(xué)劃分政府采購(gòu)監(jiān)管職能，財(cái)政部門(mén)側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、法規(guī)制定及執(zhí)法檢查等宏觀管理，賦予集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的微觀管理職能，依靠理順工作機(jī)制、縮短采購(gòu)周期、提高采購(gòu)效率和質(zhì)量等措施更好地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
第三，司法機(jī)關(guān)在具體個(gè)案審理中加以落實(shí)。當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益與其他組織或個(gè)體利益產(chǎn)生如下沖突時(shí)，可由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行判定。一是政府采購(gòu)當(dāng)事人，認(rèn)為其他當(dāng)事人的串通行為，在損害自身合法權(quán)益的同時(shí)，也損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，據(jù)此起訴至法院；二是政府采購(gòu)合同當(dāng)事人一方以合同損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為由，要求變更、中止或者終止合同，另一方當(dāng)事人不同意，而向法院提起民事訴訟；三是監(jiān)管部門(mén)或其他行政機(jī)關(guān)，以合同損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為由，要求當(dāng)事人變更、中止或者終止合同，行政相對(duì)人不服，而向法院提起行政訴訟。值得一提的是，我國(guó)民法上也存在諸如誠(chéng)實(shí)信用等沒(méi)有準(zhǔn)確定義的抽象原則，但并不妨礙其操作性。近些年，審判機(jī)關(guān)逐步認(rèn)識(shí)到解釋法律的重要性，指出在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是法院適用法律的重要組成部分。當(dāng)前，由法院對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行界定，是一個(gè)容易為大眾接受，且可行性、操作性較高的途徑。
第四，財(cái)政部門(mén)在監(jiān)督采購(gòu)活動(dòng)中加以落實(shí)。如果財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)當(dāng)事人的行為或采購(gòu)合同有損國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，其有權(quán)責(zé)令相關(guān)當(dāng)事人予以改正，或者責(zé)令變更、中止或者終止合同，并進(jìn)行相應(yīng)處罰。但是，鑒于公權(quán)力的擴(kuò)張性，財(cái)政部門(mén)在對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行判定時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守實(shí)體上和程序上的正當(dāng)性。
此外，基于合法的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，處置合法的個(gè)體利益，應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商原則、事先公平補(bǔ)償原則和事后權(quán)利救濟(jì)原則，并賦予受損害人申訴、補(bǔ)償、訴訟在內(nèi)的救濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，凡是以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為借口，損害其他組織或個(gè)體合法利益的，都應(yīng)被認(rèn)定為違法，由違法者承擔(dān)責(zé)任。（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
