結(jié)合詢價采購現(xiàn)狀 分析問題根源
據(jù)近年來的全國政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)，詢價采購規(guī)模約占采購總規(guī)模的7%，在非招標(biāo)采購方式中，其規(guī)模僅次于競爭性談判方式。湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中其采購份額一般占整個采購的1/6。但在市縣級采購活動中，詢價采購經(jīng)常被采用，采購的項目數(shù)量較多，某縣政府采購中詢價采購項目的數(shù)量甚至占到所有采購項目的70%以上。詢價采購已然成為一種主要的采購方式。
但由于目前法律對詢價采購的規(guī)定很簡單，導(dǎo)致實際管理和操作中存在不同的認(rèn)識，各地的項目管理和操作方式手段也大相徑庭，引起了采購人、供應(yīng)商和社會公眾對詢價采購有了一些意見。
據(jù)問卷調(diào)查，采購人對詢價采購的意見主要有：1.時間過長、效率不高，達(dá)不到詢價采購的目的；2.沒有規(guī)范的管理，不知道哪些項目可以用詢價方式采購。決定采用詢價方式時只能靠拍腦袋和自己的理解，有些項目到了管理部門或者采購代理機(jī)構(gòu)后又以采購方式不合法或者不合理為由要求重新報送采購計劃，浪費時間和精力；3.某些項目成交價格仍然偏高；4.最低評標(biāo)價法導(dǎo)致項目質(zhì)量不高，售后服務(wù)跟不上。供應(yīng)商對詢價采購的主要意見有：1.與招標(biāo)相比，項目雖小但成本不降；2.公開透明性差，不了解競爭對手的報價，無法報出有競爭力的價格；3、程序繁瑣，花費時間太多。而社會公眾對詢價采購的意見集中表現(xiàn)在采購效率和采購效益上，認(rèn)為政府采購效率低下，價格偏高。
我們不否認(rèn)政府采購詢價采購的確存在諸多問題，這些問題有：
法律規(guī)定不完善
目前主要規(guī)范詢價采購的法律和全國性的規(guī)范性文件有：1、《政府采購法》第十二條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第三十二條、第四十條。2、《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）。3、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）。
《政府采購法》中直接規(guī)范詢價采購的第三十二條規(guī)定了詢價采購應(yīng)當(dāng)具備的條件，第四十條則規(guī)定了詢價采購應(yīng)當(dāng)遵循的程序。第三十二條"采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以依照本法采用詢價方式采購"的規(guī)定非常原則，從中無法得知具體所指為何種貨物。第四十條規(guī)定的詢價采購程序則在實際操作當(dāng)中無法完全適用，導(dǎo)致詢價采購的操作違法。財庫[2007]2號和財庫[2012]69號則僅涉及到評審問題，而評審僅是詢價操作的其中一個環(huán)節(jié)。
管理須有章可循
由于可規(guī)范詢價采購的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件缺失，整個詢價采購的管理也無規(guī)可循，管理部門只能套用招標(biāo)采購的管理方式，采用一般機(jī)關(guān)事務(wù)管理的手段來對詢價采購進(jìn)行管理。目前在對詢價采購進(jìn)行管理時，主要問題有：
1.違法審批采購方式，變相行政許可。除了《政府采購法》第二十七條規(guī)定"符合公開招標(biāo)采購標(biāo)準(zhǔn)，但因特殊情況需要采用詢價采購方式的，需要在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)"外，目前情況下，其他"要求采購人必須得到財政部門審批同意后才能采用詢價采購方式"沒有法律法規(guī)規(guī)章上的依據(jù)，應(yīng)該是違法的。
2.沒有細(xì)化《政府采購法》第三十二條規(guī)定的詢價采購的應(yīng)當(dāng)具備的條件。采購人只能靠自己的理解和經(jīng)驗來選擇，一旦其理解與管理部門或者采購代理機(jī)構(gòu)的認(rèn)識不一致，采購項目就要重新開始，時間拖延，影響采購效率，并且造成浪費。
3. 采購方式如需事前審批，是否同意靠的是管理人員的水平和理解，人為因素起很大作用，因此可能存在腐敗的風(fēng)險。
4. 未采用電子化管理的地方，紙質(zhì)文件的來往浪費不少時間。
5. 每個詢價項目僅針對一個具體采購人，基本上沒有相對集中的詢價采購。
操作需解決八方面的問題
由于法律規(guī)定和管理上的諸多問題，在詢價采購操作中也面臨很多需要解決的問題：
1.報價供應(yīng)商如何選擇的問題?！墩少彿ā芬?guī)定："從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于三家的供應(yīng)商，并向其發(fā)出詢價通知書讓其報價。"在項目操作中會出現(xiàn)如下不同的做法：先進(jìn)行資格預(yù)審，確定符合資格條件的供應(yīng)商；從已經(jīng)注冊的供應(yīng)商庫中隨機(jī)選取符合資格條件的供應(yīng)商；從已經(jīng)注冊的供應(yīng)商庫中定向選取符合資格條件的供應(yīng)商；由采購人推薦符合資格條件的供應(yīng)商；由采購人和詢價小組共同推薦符合資格條件的供應(yīng)商；公開向不特定的供應(yīng)商發(fā)出邀請，評審階段由詢價小組審查是否符合資格條件等。
2.實際中的詢價操作程序與《政府采購法》的規(guī)定不相符。據(jù)調(diào)查，目前基本上沒有辦法完全按照《政府采購法》第四十條規(guī)定采取詢價方式應(yīng)當(dāng)遵循下列程序進(jìn)行操作。如果按照法律規(guī)定的程序操作則很容易導(dǎo)致不公平不公正，為違規(guī)操作留出空間。如先成立詢價小組再由供應(yīng)商報價不可操作；由詢價小組確定符合資格條件的供應(yīng)商也不可行。從確定供應(yīng)商到供應(yīng)商報價當(dāng)中要有時間間隔，詢價小組成員與符合條件的供應(yīng)商就可能存在私下交易行為，損害政府采購的公平公正。
3.無法強(qiáng)制被選中的供應(yīng)商必須參加詢價，即便向超過了三家符合資格條件的供應(yīng)商發(fā)出詢價通知書，也可能出現(xiàn)參加詢價報價的供應(yīng)商少于三家的情形。按照法律的規(guī)定，此時就得重新開始詢價程序。
5.一次報價方式導(dǎo)致供應(yīng)商的報價沒有競爭性，往往報出的價格有相當(dāng)?shù)谋Ａ簦煌耆亲罱K的實際價格。
5、有些地方不完全采用法律規(guī)定"根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商"的要求來操作，采購實際操作中對于質(zhì)量和服務(wù)優(yōu)于采購需求的供應(yīng)商采用價格折扣的方式來確定評標(biāo)價格。
6.詢價底價（采購預(yù)算）是否公開的問題。有些地方公開，有些地方不公開。公開采購預(yù)算可以防止供應(yīng)商報價都超過采購預(yù)算無法支付而詢價失敗，但也可能出現(xiàn)供應(yīng)商的報價沒有競爭性，影響采購效益。相反，不公開采購預(yù)算增加了供應(yīng)商的報價的競爭性，可以提高采購效益，但也可能因供應(yīng)商報價都超過采購預(yù)算無法支付而詢價失敗。
7.操作手段以傳統(tǒng)紙質(zhì)文書作為載體來操作為主，電子化網(wǎng)絡(luò)化操作較少，操作成本、時間上都與招標(biāo)采購基本相同。
8.相同的貨物，不同采購人的采購需求不相同，甚至差別很大，無法集中詢價，達(dá)不到規(guī)模效應(yīng)，對采購效率和效益都造成較大影響。
明確適用條件 推集中詢價制度
《政府采購法》頒布實施已經(jīng)超過十年時間，政府采購的決策、管理、執(zhí)行操作部門對如何做好詢價采購進(jìn)行了很多探索，在完善詢價采購的管理、具體操作程序等方面總結(jié)了不少成功的經(jīng)驗和做法。但據(jù)我們的了解，這些探索多止于對具體事項的完善和具體細(xì)節(jié)的具體操作上，在制度性的創(chuàng)新方面很少涉及，一些整體性的上層性的問題尚未觸及，管理和操作手段的創(chuàng)新上也不盡人意。
在筆者看來，在法律法規(guī)的層面上，詢價采購的程序的優(yōu)化需要修改《政府采購法》的相關(guān)條文。目前《政府采購法》第四十條存在不少問題，導(dǎo)致采購實際操作無法完全遵循，其中又以詢價小組成立的時間、被詢價供應(yīng)商的選擇、報價次數(shù)的問題尤為突出。
據(jù)操作中的探索和經(jīng)驗，較為可行的做法是：詢價小組的成立時間應(yīng)當(dāng)在供應(yīng)商報價之后；被詢價供應(yīng)商的選擇以不特定的公開或者隨機(jī)選擇為好；不應(yīng)限定只有一次報價，允許在規(guī)定時間內(nèi)多次報價。法律應(yīng)對適用和反映現(xiàn)實實踐的要求作出相應(yīng)的修改。
目前國務(wù)院相關(guān)部門正準(zhǔn)備《政府采購法實施條例》的出臺工作。在部門規(guī)章層面，財政部就《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》已進(jìn)入征求意見階段，這兩部法規(guī)規(guī)章都對詢價采購的規(guī)范有所涉及。在筆者看來，解決本文提出問題的途徑有兩條：
1.在《政府采購法實施條例》中應(yīng)當(dāng)就詢價采購的適用條件作出更為具體的規(guī)定。可以規(guī)定"省級以上財政部門應(yīng)當(dāng)定期公布符合《政府采購法》第三十二條規(guī)定的具體貨物名稱品目。貨物名稱品目的確定應(yīng)有行業(yè)專家的論證結(jié)論和相關(guān)供應(yīng)商的意見"。
在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》就如何進(jìn)行行業(yè)專家論證和征求相關(guān)供應(yīng)商的意見作出具體規(guī)定，甚至可以直接規(guī)定適用詢價采購的具體貨物的名稱品目等。應(yīng)當(dāng)說《政府采購法》規(guī)定的"采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小"的標(biāo)準(zhǔn)全國都是可以統(tǒng)一適用的，因此，財政部可以在行業(yè)專家論證和征求相關(guān)供應(yīng)商的意見基礎(chǔ)上，把可以詢價采購的具體貨物名稱品目寫入《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》。同時為了防止遺漏，可以規(guī)定其他需要詢價采購的貨物由省級財政部門每年公布一次，并規(guī)定出具專家論證意見和征求供應(yīng)商意見的程序和要求。
此舉可解決管理部門、采購人和采購代理機(jī)構(gòu)對哪些項目可以適用詢價采購的疑難問題，減少財政部門對每個項目的審批程序，人為操作因素，采購人也可更快地選擇合法的采購方式，減少了采購人、管理部門和采購代理機(jī)構(gòu)因為采購方式的爭議，簡化了管理程序，提高了采購效率。
2.在《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定集中詢價制度。規(guī)定采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期集中詢價，把符合詢價條件的同類貨物集中詢價。在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中規(guī)定非緊急采購的詢價項目，在滿足采購人對詢價時間要求的前提下盡可能集中詢價采購，以提高規(guī)模效應(yīng)和采購效益。詢價周期可以設(shè)定為7～10天開展一次。
預(yù)設(shè)相同貨物的大致采購需求
管理層面上，可以考慮對詢價采購進(jìn)行如下創(chuàng)新和完善：
1.在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》已經(jīng)就詢價的具體貨物名稱品目作出規(guī)定后，財政部門無需事先審批詢價采購方式，由采購人根據(jù)規(guī)定直接選擇后交由采購代理機(jī)構(gòu)操作，符合自行采購的則自己操作。財政部門的監(jiān)督改為事后監(jiān)督，如由供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴或者采購代理機(jī)構(gòu)提出不同意見后在審查采購方式是否符合規(guī)定。
2.在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》就詢價的具體貨物名稱品目作出規(guī)定前，各級財政部門也可以以規(guī)范性文件就此作出規(guī)定。
3.以電子化網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準(zhǔn)化管理代替目前的紙質(zhì)人工操作管理。在網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)中，當(dāng)采購人選擇詢價采購方式時，只能從已經(jīng)預(yù)設(shè)的貨物名稱品目中選擇，選擇成功后自動生成采購計劃單送采購代理機(jī)構(gòu)。其中無需手工填寫，不必人工審批（電腦系統(tǒng)對符合預(yù)設(shè)貨物名稱品目的詢價采購自動通過）。
4.相同貨物的采購需求可以大體預(yù)設(shè)。既然詢價采購的貨物是"貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一"，那么相同貨物的采購需求就應(yīng)當(dāng)是大體一致的，不會因為采購人的不同而有很多的差異，那么預(yù)設(shè)具體貨物的采購需求（即規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)）就可以操作。同時詢價采購的貨物"價格變化幅度小"，多數(shù)地方的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和財政部門已經(jīng)明確了機(jī)關(guān)辦公設(shè)備等的配置標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，為詢價項目的采購需求標(biāo)準(zhǔn)化提供了條件。大致相同的采購需求和采購預(yù)算為不同采購人間的集中詢價操作創(chuàng)造了條件。對符合詢價采購條件的貨物，在通過專家論證和征求相關(guān)供應(yīng)商意見的基礎(chǔ)上，形成具體貨物的采購需求或者采購需求填報格式和要求。
須在電子化標(biāo)準(zhǔn)化上考慮詢價程序
詢價采購項目操作存在的問題其解決同樣也依賴于操作方式和手段的創(chuàng)新。這里分遵循與不遵循《政府采購法》第四十條規(guī)定的程序兩個層面來討論。
操作須以電子化為基礎(chǔ)尋求突破
在必須遵循《政府采購法》第四十條規(guī)定的程序前提下，詢價采購的操作只能從電子化網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準(zhǔn)化的新手段上尋求突破，高效快速完成詢價項目。
1.快速編制詢價文件和通知被詢價供應(yīng)商。前面說到，相同貨物的采購需求是大體一致的，相同貨物則用相同的詢價文件（詢價通知書）范本。此范本已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)格式化，在詢價小組已經(jīng)成立后，采購代理機(jī)構(gòu)則可以根據(jù)采購人已經(jīng)提出的采購需求征求詢價小組對價格構(gòu)成和評定標(biāo)準(zhǔn)的意見后快速完成詢價文件的編制和通知參加詢價的供應(yīng)商。此編制和通知都是采用標(biāo)準(zhǔn)格式，用電子化方式在網(wǎng)絡(luò)上完成，無需太多的人工操作。同時詢價文件也在網(wǎng)絡(luò)上公開發(fā)布，符合資格條件的供應(yīng)商可以限時參加詢價。
2.參加詢價供應(yīng)商的選擇則采取在已經(jīng)注冊的供應(yīng)商庫中隨機(jī)選擇和限時參加詢價的供應(yīng)商組成。
3.要求供應(yīng)商在規(guī)定的時間前通過網(wǎng)絡(luò)限時報價，發(fā)送報價文件。供應(yīng)商的報價文件不得改變采購需求（包含了貨物質(zhì)量和服務(wù)要求）和詢價通知書上的事項（除非通知書有明確規(guī)定可以選擇），否則電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將不能發(fā)送該供應(yīng)商的報價。非注冊供應(yīng)商庫里的供應(yīng)商還需要提供資格證明文件供詢價小組進(jìn)行資格后審，所有資格證明文件均在網(wǎng)絡(luò)上用電子掃描件完成，成交后簽訂政府采購合同前再要求成交供應(yīng)商提供原件核對。
4.詢價小組根據(jù)詢價文件確定的要求進(jìn)行評審，電腦系統(tǒng)自動對供應(yīng)商的報價從低到高進(jìn)行排序。如果報價通知書允許供應(yīng)商對某些事項選擇的，則對此進(jìn)行評審。非注冊供應(yīng)商庫的供應(yīng)商經(jīng)審查不符合項目資格條件要求的則為無效報價。
5.在所有有效報價的供應(yīng)商中，據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商。
由于可以詢價的貨物被限定在"價格變化幅度小"內(nèi)，《政府采購法》第四十條設(shè)計的程序嚴(yán)重傾向于采購效率，以電子化網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準(zhǔn)化的新手段來快速完成一個詢價采購項目符合法律對于采購效率的要求，但同時也會犧牲了采購效益和采購的公開公平公正性。
詢價程序須重新進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計
要兼顧采購效率、效益和公平則不能完全遵循《政府采購法》第四十條規(guī)定的程序。在傳統(tǒng)紙質(zhì)操作模式下，詢價采購方式的采購效率還得不到體現(xiàn)，必須采用電子化網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準(zhǔn)化的手段考慮詢價的程序。
1.編制詢價文件（詢價通知書）。由于詢價采購被限定在"采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小"的范圍，采購需求可以預(yù)先設(shè)定，每個項目的詢價文件變化不大，編制相對簡單容易。貨物質(zhì)量、售后服務(wù)等要求要具體明確，供應(yīng)商必須完全滿足要求才能填寫報價。即使是最低價成交也不會導(dǎo)致項目質(zhì)量和服務(wù)的改變。
2.公開詢價文件，公開邀請符合條件的供應(yīng)商來參加采購或者向隨機(jī)選擇的供應(yīng)商發(fā)出詢價通知書。在參加詢價供應(yīng)商的選擇上，采取公開選擇和注冊供應(yīng)商庫隨機(jī)選擇相結(jié)合，防止對供應(yīng)商的不公平。采取公開選擇方式的，只進(jìn)行資格后審，在詢價評審時對供應(yīng)商的資格進(jìn)行評審。隨機(jī)選擇方式應(yīng)通過電腦系統(tǒng)進(jìn)行，由電腦系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)自動通知已經(jīng)注冊的供應(yīng)商。采購預(yù)算不應(yīng)公開。采購預(yù)算猶如拍賣底價，不要公開。如所有報價均超過了預(yù)算，詢價失敗。需要修改預(yù)算或者修改采購需求后重新詢價。
3.成立詢價小組。
4.供應(yīng)商報價。報價系統(tǒng)實時顯示當(dāng)前最低價，供應(yīng)商可以在報價結(jié)束前多次修改自己的報價。報價結(jié)束后，詢價小組根據(jù)詢價文件的規(guī)定進(jìn)行資格后審和其他評審。參加詢價的供應(yīng)商不少于三家的要求是合理的，但并不是要求有效報價的供應(yīng)商不少于三家。由于詢價項目的價格變化不大，價格競爭不是詢價關(guān)注的重點，因此不必要求有效報價的供應(yīng)商不少于三家。
5.按照符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商。嚴(yán)格把執(zhí)行"采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目"的詢價條件，"符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商"就必然合理。操作實踐中對于質(zhì)量和服務(wù)不相等的貨物采用價格折扣來處理，這樣的貨物不符合詢價采購的條件，不應(yīng)該采用詢價采購的方式。
來源： 政府采購信息報 作者：沈德能
