建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，將政府性投資、國有資產(chǎn)交易、探礦權(quán)采礦權(quán)交易、林權(quán)交易等項目納入"公共資源交易市場"，特別是在"管采合一"和"多元化的分散"管理體制下，從公開政務(wù)透明度、提高政府服務(wù)效率和預(yù)防腐敗發(fā)生的角度來看，是一種改革創(chuàng)新，這對于規(guī)范市場經(jīng)濟秩序和政府部門行政行為，提高政府和國有資金使用效益和政府監(jiān)管及公共服務(wù)能力，保證項目建設(shè)質(zhì)量，預(yù)防和制止腐敗具有十分重要的意義。
但輕易將政府采購監(jiān)管、交易納入公共資源交易平臺勢必會影響政府采購的健康發(fā)展。筆者認為，應(yīng)建立符合公共財政管理的政府采購公共資源交易平臺。
三大原因催生公共資源交易平臺
必須把政府采購與財政資金管理、預(yù)算執(zhí)行聯(lián)系起來。
綜觀公共資源交易平臺，為什么要建的深層次原因是多方面的。
一是近年來我國工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)。我國通過開展對工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的專項治理工作，要求建立健全統(tǒng)一規(guī)范的工程建設(shè)有形市場，嚴肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)招投標的行為，進一步遏制工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的勢頭，取得了初步成效。通過綜合專項治理，使有些地方領(lǐng)導(dǎo)愿意把其他涉及公共資源交易的事項也集中起來，建立一個總的平臺，并實行所謂集中監(jiān)管，以為這樣既便于操作、便于監(jiān)管，又能防止領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)有關(guān)交易活動。
二是有些人認為政府采購就是單純買東西，單純地認為就是在市場的商品流通過程中，購買單位為獲取商品，對獲取商品進行比較，把貨幣資金轉(zhuǎn)化為商品的交易過程。沒有把政府采購與財政資金管理和預(yù)算執(zhí)行聯(lián)系起來。
三是一些地方領(lǐng)導(dǎo)法治觀念淡薄，人治意識根深蒂固。有些地方是由有關(guān)機構(gòu)或經(jīng)政府批準成立一個獨立的機構(gòu)來主導(dǎo)建設(shè)公共資源交易市場，以為集中到一個"平臺"上操作，將"分散"在有關(guān)部門的監(jiān)管職能"劃轉(zhuǎn)"給這個機構(gòu)，"盯住"一個機構(gòu)的幾個人比"盯住"許多機構(gòu)的許多人要方便得多，這樣就能解決工程招標、政府采購、土地招拍掛、產(chǎn)權(quán)交易等所有領(lǐng)域腐敗問題。
公共資源交易平臺建設(shè)中的四個誤區(qū)
各中心可以合并的應(yīng)是其相類似的服務(wù)職責，而不是其他。
建一個平臺好管理 公共資源交易平臺的整合目的是減少部門職責交叉和分散，最大限度地整合各部門相同或相似的職責。簡單地把各中心合并并非是公共資源交易平臺整合的本意。當前各交易中心的性質(zhì)和法定職責并不完全相同，比如政府采購中心是法定的集中采購代理機構(gòu)，代理采購人辦理采購事宜是其核心職責。建設(shè)工程交易中心和產(chǎn)權(quán)交易中心是服務(wù)性機構(gòu)，為交易當事人包括其代理機構(gòu)提供場所、設(shè)施等服務(wù)是其核心職責。各中心可以合并的應(yīng)是其相類似的服務(wù)職責，而不是其他。
政府采購就是招投標 各地在整合公共資源交易平臺時有一種把政府采購與招投標混為一談的傾向。政府采購既是公共財政支出管理手段，也是宏觀調(diào)控的重要工具。政府采購可以采用多種方式，招標投標僅是政府采購的眾多方式之一。招投標作為一種交易方式，并不局限于政府采購，也可適用于私人采購。二者是基于不同標準而設(shè)立的法律制度體系，不能混同。
反腐敗是招投標的主要目的 招標是合同一方根據(jù)事先確定的條件和程序擇優(yōu)選定合同相對方的一種交易方式。招標完成的標志是合同的簽訂，至于中標人履行合同的情況并非是招投標法調(diào)整的范圍。然而，招投標的這一屬性在實踐中被普遍扭曲，突出的表現(xiàn)是把反腐敗作為招投標的主要目的。包括招標在內(nèi)的公共資源交易方式，其目的應(yīng)當是實現(xiàn)公共資源效益最大化。過于強調(diào)反腐敗，必將導(dǎo)致交易程序不堪重負，公共資源交易最終也因交易成本過大而偏離效益最大化之目的。
由一個機構(gòu)來監(jiān)管 將包括政府采購在內(nèi)的所有公共資源交易監(jiān)管權(quán)集中為一家機構(gòu)行使，目前缺乏充分的法律依據(jù)，也未必能實現(xiàn)預(yù)期目的。公共資源交易領(lǐng)域問題的根源不完全在于多頭監(jiān)管，更主要的原因在于監(jiān)管本身不到位。公共資源交易涉及領(lǐng)域廣泛，分部門監(jiān)管能最大程度地發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢。當然，考慮到建立統(tǒng)一公共資源交易平臺的趨勢，公共資源交易監(jiān)管權(quán)有一些可進行適度整合。但不是所有與公共資源交易有關(guān)的監(jiān)管權(quán)都適宜統(tǒng)一行使，如政府采購。
現(xiàn)狀：整合形式不一 職能交叉 定位不清
統(tǒng)一的公共資源交易平臺是政府的公益服務(wù)行為，不能以營利為目的。
目前，安徽省省級與各市、縣（市、區(qū)，以下統(tǒng)稱縣）以及各市縣之間在開展公共資源交易平臺建設(shè)方面的具體做法各有不同。在省級，設(shè)立了安徽省政府采購中心（省政府依法設(shè)立的代理省本級政府集中采購業(yè)務(wù)的非營利事業(yè)法人，正處級單位，由省財政廳代管）；另外設(shè)立安徽省機械設(shè)備成套局（安徽省招標局），為省政府從事全省建設(shè)工程成套設(shè)備招標投標監(jiān)管工作職能的工作部門，下設(shè)安徽省公共資源招標投標服務(wù)中心，為省級建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓等提供交易平臺。在市、縣級，主要有招投標局、招投標管理委員會、行政服務(wù)中心和財政局四種管理和運作模式。
在全省16個市79個縣中，政府采購納入招投標管理局管理模式的有12個市43個縣，按照"一委一局（辦）一中心"的架構(gòu)管理，市、縣招投標管理局下設(shè)招投標交易中心，主要開展政府采購、工程建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易、土地交易等業(yè)務(wù)，由招投標局監(jiān)管；政府采購納入招投標管理委員會管理模式的有3個市7個縣，招投標管理委員會是非常設(shè)機構(gòu)，主要以招投標交易中心為平臺, 提供交易場所，分別由不同代理機構(gòu)進場進行招投標代理活動，由財政部門派員進場監(jiān)管；政府采購納入行政服務(wù)中心的有8個縣，政府采購中心在行政服務(wù)中心開展政府采購業(yè)務(wù)，由財政部門派員監(jiān)管；政府采購納入財政局管理的有1個市21個縣，政府采購中心作為集中采購機構(gòu)，依法開展本級政府集中采購項目的采購活動，由財政部門依法進行監(jiān)管。
安徽省政府采購具體組織形式、管理方法各有不同，有的是政府直屬事業(yè)單位，有的隸屬于政府辦，有的隸屬于政務(wù)（行政服務(wù)）中心，有的隸屬于國資辦，有的隸屬于招投標管理局（辦、交易中心）、有的隸屬于監(jiān)察局。各地做法也有所不同，有的在市招投標中心中保留"市政府采購中心"牌子，但不是獨立的事業(yè)法人，有的在招投標中心內(nèi)設(shè)"政府采購業(yè)務(wù)部"，形式不一多樣。
安徽省公共資源交易平臺建設(shè)主要存在以下幾個方面的問題：
建設(shè)整合方式不統(tǒng)一 從橫向上來看，我省各地建設(shè)公共資源平臺的普遍做法是，取消原先的建設(shè)工程、政府采購、土地出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等平臺，設(shè)立獨立的公共資源交易中心，或者把公共資源交易中心與政務(wù)服務(wù)中心合二為一，實行一套班子，兩塊牌子。建設(shè)工程、政府采購、土地出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易四類公共資源交易的方式和程序都是各不相同的，僅僅把原有的機構(gòu)進行物理組合，不能真正將各類公共資源交易整合融通起來，其核心業(yè)務(wù)仍然是建設(shè)工程招投標。只不過起了個"公共資源交易中心"的名子而已，名不符實，不能涵蓋大部分公共資源交易的事項，而且極容易導(dǎo)致資源浪費和新一輪機構(gòu)膨脹。從縱向上來看，我省有些地方關(guān)于公共資源交易平臺的設(shè)置層級不符合要求，設(shè)置得過多過亂，有的設(shè)置到縣區(qū)級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有些地方為了規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，設(shè)立所謂"分中心"，與整合公共資源平臺的初衷背道而馳。
職能交叉、定位不清 承擔何種職能是公共資源交易平臺的核心問題。我省各地公共資源交易中心都將組織公共資源交易作為中心的核心職能，但在是否作為政府投資項目的統(tǒng)一代理機構(gòu)方面，各地差異非常大。如合肥、宣城等地由市里明確規(guī)定，其中心是政府投資項目的指定代理機構(gòu)，統(tǒng)一代理招標事宜。池州市的規(guī)定最為特殊，其中心規(guī)定為政府性投資項目的辦理機構(gòu)，統(tǒng)一辦理招標事宜。又如滁州等市沒有明確規(guī)定其中心是否承擔代理職能。還有個別地方的公共資源交易中心集行政監(jiān)管、場所服務(wù)、招標代理三種職能于一身，應(yīng)有的服務(wù)職能反而被淡化。
運行操作規(guī)則不一致 我省各地在建設(shè)和整合公共資源交易平臺的同時都根據(jù)自身的需要制定了各不相同的交易規(guī)則，這不僅容易形成行業(yè)割據(jù)或地區(qū)封鎖，而且會增加公共資源交易的社會成本，有違背建立公共資源交易平臺之初衷。比如有的交易平臺自行設(shè)置法律規(guī)定以外的"備案"，有的要求必須加入特定的"會員庫"、"信用庫"等。尤其是近些年來，有些地方打著電子化招投標的旗號，設(shè)立互不兼容的交易系統(tǒng)。投標人和招標代理機構(gòu)不得不面對眾多的系統(tǒng)交易"密鑰狗"，出現(xiàn)"狗"比"人"多的奇怪現(xiàn)象。
平臺多頭收費不規(guī)范 建設(shè)公共資源平臺的目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。統(tǒng)一的公共資源交易平臺是政府的公益服務(wù)行為，不能以營利為目的。然而，一些地方在建立整合公共資源交易平臺時，片面強調(diào)經(jīng)濟利益，收取名目繁多的各種費用，如交易服務(wù)費、投標報名費、場地費、信息公告費、席位費、CA認證費、軟件使用費等等。
脫離財政監(jiān)管不利于政采發(fā)展
建議建立符合公共財政管理的政府采購公共資源交易平臺。
政采不是純市場交易行為
政府采購不僅在環(huán)節(jié)上涉及到財政資金管理的政務(wù)要求，而且也涉及到財政資金使用的商務(wù)要求，雖然通過市場的公開、公平、公正的競爭，采購到了物有所值的貨物、工程和服務(wù)，但還有許多貨物、工程和服務(wù)是通過市場采購不到的或者說是實現(xiàn)不了的。所以，政府采購跟純市場的商務(wù)交易行為另一個最大的不同就是"政府采購具有促進社會經(jīng)濟發(fā)展的政策制定功能和宏觀調(diào)控的作用"，它是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要措施。
第一，政府采購可制定促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展的制度和措施。政府采購可制定出臺支持和扶持中小微企業(yè)發(fā)展和使用節(jié)能、環(huán)保等產(chǎn)品方面的制度，為采購國貨提供政策支持。政府采購可在加強政府采購管理、規(guī)范采購行為、實施集中采購、落實采購政策等方面充分發(fā)揮財政政策的功能、有效提高財政資金的使用效益、為促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)做出積極的貢獻。而完全市場化的公共資源交易是實現(xiàn)不了這些政策功能的，因而政府采購納入有買有賣的資源交易平臺是不妥的。
第二，政府采購又是中小微企業(yè)成長的助推器。政府采購可制定使用節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的傾斜政策和強制性措施，來支持中小微企業(yè)的發(fā)展。如把優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品，節(jié)能產(chǎn)品列入強制采購目錄之中，從而對節(jié)能、環(huán)保和中小微企業(yè)的發(fā)展起到良好的帶動和引導(dǎo)作用。而完全市場化的公共資源交易是不允許這樣做的，因而政府采購納入有買有賣的資源交易平臺是不妥的。
第三，政府采購的政策功能引導(dǎo)著供應(yīng)商的經(jīng)營和成長。以政府采購的名義來引領(lǐng)市場的潮流與方向，使得參加政府采購的供應(yīng)商從產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、價格等多個維度做到有章可循，讓供應(yīng)商與社會責任聯(lián)系在一起。
政府采購猶如一塊金字招牌，許多國內(nèi)中小微企業(yè)的產(chǎn)品進入政府采購市場后，不僅企業(yè)銷售業(yè)績大大提高，而且，在政府采購市場中更好地向采購人展示了中小微企業(yè)的品牌、實力和信譽度。而完全市場化的公共資源交易有買有賣,不具有引導(dǎo)的政策功能，因而將政府采購納入有買有賣的資源交易平臺是不妥的。
第四，政府采購是維護國家利益的重要屏障。保護本國民族利益是國際通行的慣例和做法，國家可利用政府采購手段和國際通行的壁壘保護政策，就像歐盟、美國不開放有些政府采購市場一樣，我國也可為了國家利益，不開放有關(guān)涉及國家核心利益的政府采購市場。政府采購就像一雙巨手，關(guān)鍵時刻為維護國家利益和宏觀經(jīng)濟筑起安全防線，以實現(xiàn)國家預(yù)定的經(jīng)濟發(fā)展和政策目標。這些都是公共資源交易市場所做不到的。而完全市場化的公共資源交易講的是利益的最大化，是實現(xiàn)不了維護國家利益的作用的。
政采必須由財政部門監(jiān)管
把所有涉及公共資源的交易都集中到一個"有形平臺"進行"集中監(jiān)管"，其弊端是顯而易見的：
第一，違背了國家的法律法規(guī)，不利于依法行政。城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利等工程交易活動適用于《招標投標法》，在法律性質(zhì)、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統(tǒng)一的法律和現(xiàn)實基礎(chǔ)。而政府采購活動的法律依據(jù)是《政府采購法》，全國已建立和形成了一整套完備的法規(guī)體系，在制度目的、基本原則、監(jiān)管模式、實施程序和政策功能等方面均具有獨立性和特殊性。
第二，剝奪了法律賦于主體監(jiān)管部門的法律地位。在監(jiān)督管理方面，《政府采購法》明確規(guī)定了"各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。依法處理政府采購過程中的投訴事項"。政府采購、建設(shè)工程、拍賣、產(chǎn)權(quán)及股權(quán)交易，都有相關(guān)法律法規(guī)進行規(guī)范，集中設(shè)立"一局（辦）"（事業(yè)單位），并賦予其監(jiān)管權(quán)，明顯與有關(guān)法律相悖。而政府采購與其他工程招標投標活動有根本差別，難以實現(xiàn)所謂的"信息發(fā)布、規(guī)范流程、服務(wù)標準、監(jiān)督管理"的"四統(tǒng)一"。
第三，增加了交易環(huán)節(jié)和監(jiān)管機構(gòu)，影響了政府采購的效率。有形的所謂"公共資源交易中心"是憑空增加的，看上去"有形"，實際上只是一個"平臺"，操作時要求各類代理機構(gòu)進駐"中心"，而各類代理機構(gòu)在設(shè)立時都有自己的營業(yè)場所；用新設(shè)的事業(yè)單位"一局（辦）"來統(tǒng)一"監(jiān)管"各類交易，實際上只能起到"二傳手"的作用，因為有關(guān)法律賦予的相應(yīng)行政機關(guān)仍推脫不掉其法定監(jiān)管職責。
第四，形成了對政府采購的重復(fù)監(jiān)管。公共資源的交易平臺僅是一個服務(wù)機構(gòu)，向進場交易者提供有形或無形的服務(wù)，交易市場的人員不可能掌握各專業(yè)的法律法規(guī)和政策標準，把所有的都采取納入的做法，實際中使交易市場的工作人員從 "服務(wù)員"變成"監(jiān)管者"，導(dǎo)致政府采購的監(jiān)管 "越位"，引起了政府采購監(jiān)督管理上的混亂。
第五，它違反了財政資金管理的客觀規(guī)律。政府采購是財政支出管理體系的一部分，部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付是財政支出管理改革的"三駕馬車"，是財政支出改革的組成部分，其上連部門預(yù)算，下接國庫集中支付，是財政支出管理體制改革的重要組成部分，三者環(huán)環(huán)相扣，前后一體不可分割。將政府采購監(jiān)管權(quán)從財政部門中割裂，另設(shè)機構(gòu)代替財政部門行使政府采購監(jiān)管權(quán)，不但沒有法律依據(jù)，而且與《政府采購法》的定義內(nèi)涵有所悖逆。這種割裂財政資金管理客觀規(guī)律的做法，直接導(dǎo)致了財政資金的不安全和監(jiān)管工作的嚴重缺位。
政府采購作為公共財政支出管理的重要內(nèi)容，在預(yù)算執(zhí)行管理中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，也存在著一個規(guī)律性問題。在政府采購全生命周期的運行機制中，政府采購的每一個環(huán)節(jié)都以前一個環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，并決定著后一個環(huán)節(jié)的開展。同時，后一個環(huán)節(jié)又驗證了前一個環(huán)節(jié)的科學(xué)與否，整個生命周期呈閉合循環(huán)的"圓"形，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，互相依存，不可分割。按照財政性資金和政府采購全生命周期的管理要求，政府采購的整個流程不可分割，必須由政府采購監(jiān)管部門按照《政府采購法》的規(guī)定實施監(jiān)管。
由于政府采購存在著自身的規(guī)律性和特殊性，不宜納入到公共資源交易平臺中去。
對于目前一些地區(qū)將政府采購納入"公共資源交易中心"，將同屬于一個有機整體、不可分割的政府采購主要環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理權(quán)，從財政性資金管理和政府采購全生命周期管理權(quán)中分離出來，由其他部門監(jiān)管和執(zhí)行，閉合的"圓"便開了口子，監(jiān)督管理也脫離了《政府采購法》的法定主體和程序，致使財政資金的使用安全、政府采購操作環(huán)節(jié)及相關(guān)從業(yè)人員的行為等都缺乏有力的監(jiān)督。這種人為割裂《政府采購法》規(guī)定的監(jiān)管主體和政府采購全生命周期的不科學(xué)舉動，不僅沒有法律依據(jù)，還存在著新的"管采不分"隱患，更不利于政府采購制度改革的健康發(fā)展。
為了建設(shè)符合財政資金管理要求的公共資源交易平臺，建議建立符合公共財政管理的政府采購公共資源交易平臺。為此，要做到四個方面：一是以法律形式明確建設(shè)政府采購公共資源交易平臺的地位；二是以公共財政管理要求建設(shè)政府采購公共資源交易平臺；三是以電子化政府采購管理應(yīng)用系統(tǒng)規(guī)范建設(shè)政府采購公共資源交易平臺；四是以統(tǒng)一的制度和配套機制建設(shè)政府采購公共資源交易平臺。
來源： 政府采購信息報 作者：宋寶泉
