海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度比較研究
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發(fā)布日期：2013年09月06日
行政監(jiān)督是招標(biāo)投標(biāo)法律制度的重要內(nèi)容，隨著招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展，業(yè)界對如何加強和改進行政監(jiān)督的呼聲越來越大，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的法治化道路已成為必然選擇。經(jīng)過十余年的建設(shè)，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)法治框架基本形成，目前的重要任務(wù)是反思已形成的各種制度并進行適當(dāng)調(diào)整，而反思的最好方式是尋找一個參照物。本文選擇具有共同文化淵源但處于不同法域的臺灣地區(qū)作為參照物進行比較分析，以期給內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度的完善提供某種啟示。
一、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制
所謂體制，從管理學(xué)的角度來看，是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，是有關(guān)組織形式的制度，限于上下之間有層級關(guān)系的國家機關(guān)、企事業(yè)單位的關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制是指招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的劃分及擁有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的機關(guān)之間的相互關(guān)系。
在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱《條例》）頒布之前，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制主要是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國辦發(fā)[2000]34號）(以下簡稱34號文)建立?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第三款規(guī)定，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。34號文是依授權(quán)制定的法律文件，該文件規(guī)定國家發(fā)展改革部門為全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，各部委按職責(zé)分工對其部門的招標(biāo)投標(biāo)活動實施行政監(jiān)督。這種職權(quán)分工模式就是我們通常所說的分行業(yè)監(jiān)督。2012年2月1日起施行的《條例》基本上繼承34號文精神，并作部分調(diào)整。在國家層面，保留了國家發(fā)展改革委對全國招標(biāo)投標(biāo)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和分行業(yè)監(jiān)督的模式。對地方政府的監(jiān)督體制有所變通，即，原則上實行分行業(yè)監(jiān)督，同時允許地方政府在行政監(jiān)督體制上有所變通。《條例》第四條第二款中規(guī)定，縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。另外，《條例》將財政部門的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職責(zé)以行政法規(guī)的形式確定下來。
臺灣地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門有“行政院采購暨公共工程委員會”、辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、主（會）計和政風(fēng)部門、采購稽核小組、采購及采購申訴審議委員會?！靶姓翰少忯吖补こ涛瘑T會”主要負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)，包括政策法律的制定、標(biāo)準(zhǔn)采購合同的審定、信息的管理、政府采購專業(yè)人員的訓(xùn)練、采購申訴處理、采購進度查核及各采購機關(guān)的協(xié)調(diào)。采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)負(fù)責(zé)采購的具體監(jiān)辦，“機關(guān)辦理查核金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收時，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)，檢送相關(guān)文件報請上級機關(guān)派員監(jiān)辦；上級機關(guān)得視事實需要訂定授權(quán)條件，由機關(guān)自行辦理。機關(guān)辦理未達查核金額之采購，其決標(biāo)金額達查核金額者，或契約變更后其金額達查核金額者，機關(guān)應(yīng)補具相關(guān)文件送上級機關(guān)備查”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第12條)。采購機關(guān)主（會）計和政風(fēng)部門會同采購機關(guān)直屬上級機關(guān)具體辦理招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，“機關(guān)辦理公告金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收，除有特殊情形者外，應(yīng)由其主（會）計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第13條)。采購稽核小組是各級政府設(shè)立負(fù)責(zé)稽核監(jiān)督采購事務(wù)的機構(gòu)。采購申訴審議委員會是為處理采購申訴事項的專門機構(gòu)，由“采購暨公共工程委員會”和直轄市、縣（市）政府分別設(shè)立，“主管機關(guān)及直轄市、縣（市）政府為處理中央及地方機關(guān)采購之廠商申訴及機關(guān)與廠商間之履約爭議調(diào)解，分別設(shè)采購申訴審議委員會”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第86條)。
海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制中都設(shè)立一個綜合性的管理機關(guān)，內(nèi)地為國務(wù)院發(fā)展改革部門，臺灣地區(qū)為“采購暨公共工程委員會”，只是兩個機關(guān)的具體職責(zé)有所區(qū)別。對招標(biāo)投標(biāo)活動實施具體監(jiān)督的機關(guān)兩地各不相同，內(nèi)地是政府各分管部門，臺灣地區(qū)是辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、其主（會）計和政風(fēng)部門共同負(fù)責(zé)。臺灣地區(qū)設(shè)置專門處理招標(biāo)投標(biāo)申訴的機關(guān)，內(nèi)地的投訴處理機關(guān)是各監(jiān)督部門。臺灣地區(qū)各級政府還設(shè)置專門稽核機關(guān)對采購活動進行監(jiān)督，“中央及直轄市、縣（市）政府應(yīng)成立采購稽核小組，稽核監(jiān)督采購事宜”。
二、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督內(nèi)容與方式
行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督主體、內(nèi)容和方式三個方面，行政監(jiān)督體制解決的是行政監(jiān)督主體問題，行政監(jiān)督內(nèi)容是關(guān)于監(jiān)督的對象問題，即監(jiān)督部門對招標(biāo)投標(biāo)活動哪些參與主體和哪些活動事項實施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督在性質(zhì)上應(yīng)該屬于廣義的行政行為。從行政法的角度來說，體制是關(guān)于行政主體，監(jiān)督內(nèi)容和方式是關(guān)于行政職權(quán)范圍的范疇，三者共同構(gòu)成招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督法律制度的重要內(nèi)容。
（一）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的內(nèi)容
無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是臺灣地區(qū)的《政府采購法》，都是集實體法與程序法于一體，招標(biāo)投標(biāo)活動不僅涉及實體也涉及程序，并且公開、公平的交易程序是招標(biāo)投標(biāo)活動內(nèi)在要求。作為監(jiān)管部門，是應(yīng)該關(guān)注實體公正還是程序公正，抑或二者兼具？海峽兩岸在立法上對此有不同體現(xiàn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。此條款含義是，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督對象既包括招標(biāo)投標(biāo)實體也包括程序，并無輕重之分?！稐l例》亦繼承了此規(guī)定。臺灣地區(qū)的立法與此不同，將監(jiān)督的重點放到程序上。其《機關(guān)主會計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦采購辦法》第四條規(guī)定，監(jiān)辦人員會同監(jiān)辦采購，應(yīng)實地監(jiān)視或書面審核機關(guān)辦理開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收是否符合本法規(guī)定之程序。但監(jiān)辦人員采用書面審核監(jiān)辦，應(yīng)經(jīng)機關(guān)首長或其授權(quán)人員核準(zhǔn)。前項會同監(jiān)辦，不包括涉及廠商資格、規(guī)格、商業(yè)條款、底價訂定、決標(biāo)條件及驗收方法等采購之實質(zhì)或技術(shù)事項之審查。但監(jiān)辦人員發(fā)現(xiàn)該等事項有違反法令情形，仍得提出意見。此規(guī)定明確了臺灣地區(qū)監(jiān)督部門的行政監(jiān)督內(nèi)容僅限于程序方面的合法性，不涉及實體問題。
（二）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的期限范圍
內(nèi)地在立法體例上實行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》并行，且《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是中華人民共和共境內(nèi)進行的招標(biāo)投標(biāo)活動，行政監(jiān)督的范圍是整個招標(biāo)投標(biāo)過程和合同的簽署。《條例》第七條要求招標(biāo)人將招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。實際上是將監(jiān)督工作延伸至招標(biāo)的前期準(zhǔn)備階段。臺灣地區(qū)《政府采購法》不僅對招標(biāo)投標(biāo)過程實施嚴(yán)格的行政監(jiān)督，而且將監(jiān)督延伸至中標(biāo)后的履約和驗收，其第四章履約管理和第五章驗收共11個條文對其進行了較為詳盡的規(guī)范。臺灣地區(qū)《政府采購法》第一百一十一條規(guī)定，機關(guān)辦理巨額采購，應(yīng)于試用期間內(nèi)，逐年向主管機關(guān)提報使用情形及其效益分析。主管機關(guān)并派員查核之，甚至將重大項目的招標(biāo)監(jiān)督延伸至項目使用期間。
（三）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式
從行政法角度來說，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式有行政立法、行政檢查、行政審批、行政裁決、行政處罰等。行政立法是一種抽象行政行為，是兩岸監(jiān)督部門都使用的監(jiān)督方式，內(nèi)地主要由國務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)政策法規(guī)的制定，臺灣地區(qū)主要由“行政院暨公共工程委員會”負(fù)責(zé)。行政檢查和行政審批也是兩岸通用的監(jiān)督方式，內(nèi)地行政審批的監(jiān)督方式使用較多，例如《招標(biāo)投標(biāo)法》要求國家重點項目和地方重點項目邀請招標(biāo)要經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門或省級人民政府批準(zhǔn)；依法必須進行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人自行招標(biāo)應(yīng)向行政監(jiān)督部門備案；從事工程建設(shè)項目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機構(gòu)資質(zhì)由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門認(rèn)定等；《條例》規(guī)定，依法必須進行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)由項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標(biāo)的項目在特定條件需邀請招標(biāo)時，應(yīng)由相關(guān)行政監(jiān)督部門批準(zhǔn)。實際工作中，存在各種行政審批或類似行政審批監(jiān)督方式。臺灣地區(qū)《政府采購法》也規(guī)定了四種需要上級機關(guān)核準(zhǔn)的情形：第一種情況是，決標(biāo)或簽約后發(fā)現(xiàn)中標(biāo)廠商有違反法令影響公正的行為，但宣布中標(biāo)無效或解除合同又違反公共利益的，經(jīng)上級機關(guān)核準(zhǔn)可以繼續(xù)執(zhí)行合同；第二種情況是，投標(biāo)報價都高于底價時，經(jīng)過投標(biāo)廠商三次減價后仍超過底價，因緊急情況需要繼續(xù)評標(biāo)的，需經(jīng)原底價核定人或（超過一定金額）上級機關(guān)核準(zhǔn)；第三種情況是，最低價評標(biāo)轉(zhuǎn)為協(xié)商措施需報上級機關(guān)核準(zhǔn)；第四種情況是，采用最有利標(biāo)評標(biāo)的需先報上級機關(guān)核準(zhǔn)。海峽兩岸都使用行政裁決方式監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)活動，但兩者區(qū)別在于，內(nèi)地對爭議的裁決屬于純粹的行政行為，而臺灣地區(qū)“采購申訴審議委員會”對爭議的裁決結(jié)果具有司法裁判的性質(zhì)。行政處罰是內(nèi)地常用的監(jiān)督方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》規(guī)定了大量的行政處罰措施，大量行政處罰的執(zhí)法主體是行政監(jiān)督部門。臺灣地區(qū)《政府采購法》沒有授權(quán)監(jiān)督部門行使行政處罰權(quán)力。
三、幾點啟示
目前，從不同國家和地區(qū)通行的做法來看，招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)范主要是集中在涉及公共資金和公共利益項目的招標(biāo)投標(biāo)，加強對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督是政府的重要職責(zé)。我國內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度經(jīng)過十余年的建設(shè)日益成熟，但仍有待進一步完善。通過海峽兩岸制度分析比較，在以下幾個方面給我們啟示：
（一）一元化立法體例是解決有效監(jiān)督的基礎(chǔ)
招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的二元立法體例從源頭上造成了監(jiān)督的困境，兩部法律雖然企圖通過立法技術(shù)融合他們之間的分裂，但事實上根本無法消除二者的斷裂。招標(biāo)只是政府采購的一種方式，將招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分別立法，且采用截然不同的兩種監(jiān)督制度，將原本渾然一體的采購過程分離出招標(biāo)投標(biāo)過程，結(jié)果只會導(dǎo)致對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督脫節(jié)，嚴(yán)重削弱招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的效果。應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)投標(biāo)納入到整個政府采購過程中，作為其中的一個環(huán)節(jié)，采用一元化的立法體例，才能從源頭上為解決有效監(jiān)督提供法律基礎(chǔ)。
（二）科學(xué)設(shè)計監(jiān)督體制是實施有效監(jiān)督的前提
目前內(nèi)地的分行業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致了同體監(jiān)督、部門利益、職責(zé)交叉重疊和規(guī)范不統(tǒng)一等弊端，這些弊端可能會制約政府對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督。近年來，業(yè)界一直在探討監(jiān)督體制突破的路徑問題。應(yīng)從三個層面進行監(jiān)督體制設(shè)計：第一，在國家層面設(shè)置負(fù)責(zé)全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的主管部門，主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定和監(jiān)督協(xié)調(diào)；第二，是由項目采購主管部門的上級機關(guān)和相應(yīng)廉政部門會同負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé)；第三，在縣級以上各級政府設(shè)置稽核機構(gòu)，負(fù)責(zé)稽核采購事宜。
（三）合理規(guī)范監(jiān)督范圍是實施有效監(jiān)督的保障
招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的立法體例決定了內(nèi)地對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督被限定在招標(biāo)過程，而作為政府采購方式的招標(biāo)投標(biāo)后續(xù)環(huán)節(jié)實質(zhì)上更需要行政監(jiān)督的介入，并且各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督要有機銜接。臺灣地區(qū)《政府采購法》將招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購的一個環(huán)節(jié)，行政監(jiān)督貫穿采購工作始終，特別是對重大項目，行政監(jiān)督工作已延伸到招標(biāo)項目的使用期限。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：胡高飛 作者單位：長沙市公共資源交易中心
一、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制
所謂體制，從管理學(xué)的角度來看，是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，是有關(guān)組織形式的制度，限于上下之間有層級關(guān)系的國家機關(guān)、企事業(yè)單位的關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制是指招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的劃分及擁有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的機關(guān)之間的相互關(guān)系。
在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱《條例》）頒布之前，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制主要是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國辦發(fā)[2000]34號）(以下簡稱34號文)建立?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第三款規(guī)定，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。34號文是依授權(quán)制定的法律文件，該文件規(guī)定國家發(fā)展改革部門為全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，各部委按職責(zé)分工對其部門的招標(biāo)投標(biāo)活動實施行政監(jiān)督。這種職權(quán)分工模式就是我們通常所說的分行業(yè)監(jiān)督。2012年2月1日起施行的《條例》基本上繼承34號文精神，并作部分調(diào)整。在國家層面，保留了國家發(fā)展改革委對全國招標(biāo)投標(biāo)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和分行業(yè)監(jiān)督的模式。對地方政府的監(jiān)督體制有所變通，即，原則上實行分行業(yè)監(jiān)督，同時允許地方政府在行政監(jiān)督體制上有所變通。《條例》第四條第二款中規(guī)定，縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。另外，《條例》將財政部門的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職責(zé)以行政法規(guī)的形式確定下來。
臺灣地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門有“行政院采購暨公共工程委員會”、辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、主（會）計和政風(fēng)部門、采購稽核小組、采購及采購申訴審議委員會?！靶姓翰少忯吖补こ涛瘑T會”主要負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)，包括政策法律的制定、標(biāo)準(zhǔn)采購合同的審定、信息的管理、政府采購專業(yè)人員的訓(xùn)練、采購申訴處理、采購進度查核及各采購機關(guān)的協(xié)調(diào)。采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)負(fù)責(zé)采購的具體監(jiān)辦，“機關(guān)辦理查核金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收時，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)，檢送相關(guān)文件報請上級機關(guān)派員監(jiān)辦；上級機關(guān)得視事實需要訂定授權(quán)條件，由機關(guān)自行辦理。機關(guān)辦理未達查核金額之采購，其決標(biāo)金額達查核金額者，或契約變更后其金額達查核金額者，機關(guān)應(yīng)補具相關(guān)文件送上級機關(guān)備查”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第12條)。采購機關(guān)主（會）計和政風(fēng)部門會同采購機關(guān)直屬上級機關(guān)具體辦理招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，“機關(guān)辦理公告金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收，除有特殊情形者外，應(yīng)由其主（會）計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第13條)。采購稽核小組是各級政府設(shè)立負(fù)責(zé)稽核監(jiān)督采購事務(wù)的機構(gòu)。采購申訴審議委員會是為處理采購申訴事項的專門機構(gòu)，由“采購暨公共工程委員會”和直轄市、縣（市）政府分別設(shè)立，“主管機關(guān)及直轄市、縣（市）政府為處理中央及地方機關(guān)采購之廠商申訴及機關(guān)與廠商間之履約爭議調(diào)解，分別設(shè)采購申訴審議委員會”(臺灣地區(qū)《政府采購法》第86條)。
海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制中都設(shè)立一個綜合性的管理機關(guān)，內(nèi)地為國務(wù)院發(fā)展改革部門，臺灣地區(qū)為“采購暨公共工程委員會”，只是兩個機關(guān)的具體職責(zé)有所區(qū)別。對招標(biāo)投標(biāo)活動實施具體監(jiān)督的機關(guān)兩地各不相同，內(nèi)地是政府各分管部門，臺灣地區(qū)是辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、其主（會）計和政風(fēng)部門共同負(fù)責(zé)。臺灣地區(qū)設(shè)置專門處理招標(biāo)投標(biāo)申訴的機關(guān)，內(nèi)地的投訴處理機關(guān)是各監(jiān)督部門。臺灣地區(qū)各級政府還設(shè)置專門稽核機關(guān)對采購活動進行監(jiān)督，“中央及直轄市、縣（市）政府應(yīng)成立采購稽核小組，稽核監(jiān)督采購事宜”。
二、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督內(nèi)容與方式
行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督主體、內(nèi)容和方式三個方面，行政監(jiān)督體制解決的是行政監(jiān)督主體問題，行政監(jiān)督內(nèi)容是關(guān)于監(jiān)督的對象問題，即監(jiān)督部門對招標(biāo)投標(biāo)活動哪些參與主體和哪些活動事項實施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督在性質(zhì)上應(yīng)該屬于廣義的行政行為。從行政法的角度來說，體制是關(guān)于行政主體，監(jiān)督內(nèi)容和方式是關(guān)于行政職權(quán)范圍的范疇，三者共同構(gòu)成招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督法律制度的重要內(nèi)容。
（一）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的內(nèi)容
無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是臺灣地區(qū)的《政府采購法》，都是集實體法與程序法于一體，招標(biāo)投標(biāo)活動不僅涉及實體也涉及程序，并且公開、公平的交易程序是招標(biāo)投標(biāo)活動內(nèi)在要求。作為監(jiān)管部門，是應(yīng)該關(guān)注實體公正還是程序公正，抑或二者兼具？海峽兩岸在立法上對此有不同體現(xiàn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。此條款含義是，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督對象既包括招標(biāo)投標(biāo)實體也包括程序，并無輕重之分?！稐l例》亦繼承了此規(guī)定。臺灣地區(qū)的立法與此不同，將監(jiān)督的重點放到程序上。其《機關(guān)主會計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦采購辦法》第四條規(guī)定，監(jiān)辦人員會同監(jiān)辦采購，應(yīng)實地監(jiān)視或書面審核機關(guān)辦理開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收是否符合本法規(guī)定之程序。但監(jiān)辦人員采用書面審核監(jiān)辦，應(yīng)經(jīng)機關(guān)首長或其授權(quán)人員核準(zhǔn)。前項會同監(jiān)辦，不包括涉及廠商資格、規(guī)格、商業(yè)條款、底價訂定、決標(biāo)條件及驗收方法等采購之實質(zhì)或技術(shù)事項之審查。但監(jiān)辦人員發(fā)現(xiàn)該等事項有違反法令情形，仍得提出意見。此規(guī)定明確了臺灣地區(qū)監(jiān)督部門的行政監(jiān)督內(nèi)容僅限于程序方面的合法性，不涉及實體問題。
（二）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的期限范圍
內(nèi)地在立法體例上實行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》并行，且《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是中華人民共和共境內(nèi)進行的招標(biāo)投標(biāo)活動，行政監(jiān)督的范圍是整個招標(biāo)投標(biāo)過程和合同的簽署。《條例》第七條要求招標(biāo)人將招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。實際上是將監(jiān)督工作延伸至招標(biāo)的前期準(zhǔn)備階段。臺灣地區(qū)《政府采購法》不僅對招標(biāo)投標(biāo)過程實施嚴(yán)格的行政監(jiān)督，而且將監(jiān)督延伸至中標(biāo)后的履約和驗收，其第四章履約管理和第五章驗收共11個條文對其進行了較為詳盡的規(guī)范。臺灣地區(qū)《政府采購法》第一百一十一條規(guī)定，機關(guān)辦理巨額采購，應(yīng)于試用期間內(nèi)，逐年向主管機關(guān)提報使用情形及其效益分析。主管機關(guān)并派員查核之，甚至將重大項目的招標(biāo)監(jiān)督延伸至項目使用期間。
（三）海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式
從行政法角度來說，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式有行政立法、行政檢查、行政審批、行政裁決、行政處罰等。行政立法是一種抽象行政行為，是兩岸監(jiān)督部門都使用的監(jiān)督方式，內(nèi)地主要由國務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)政策法規(guī)的制定，臺灣地區(qū)主要由“行政院暨公共工程委員會”負(fù)責(zé)。行政檢查和行政審批也是兩岸通用的監(jiān)督方式，內(nèi)地行政審批的監(jiān)督方式使用較多，例如《招標(biāo)投標(biāo)法》要求國家重點項目和地方重點項目邀請招標(biāo)要經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門或省級人民政府批準(zhǔn)；依法必須進行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人自行招標(biāo)應(yīng)向行政監(jiān)督部門備案；從事工程建設(shè)項目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機構(gòu)資質(zhì)由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門認(rèn)定等；《條例》規(guī)定，依法必須進行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)由項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標(biāo)的項目在特定條件需邀請招標(biāo)時，應(yīng)由相關(guān)行政監(jiān)督部門批準(zhǔn)。實際工作中，存在各種行政審批或類似行政審批監(jiān)督方式。臺灣地區(qū)《政府采購法》也規(guī)定了四種需要上級機關(guān)核準(zhǔn)的情形：第一種情況是，決標(biāo)或簽約后發(fā)現(xiàn)中標(biāo)廠商有違反法令影響公正的行為，但宣布中標(biāo)無效或解除合同又違反公共利益的，經(jīng)上級機關(guān)核準(zhǔn)可以繼續(xù)執(zhí)行合同；第二種情況是，投標(biāo)報價都高于底價時，經(jīng)過投標(biāo)廠商三次減價后仍超過底價，因緊急情況需要繼續(xù)評標(biāo)的，需經(jīng)原底價核定人或（超過一定金額）上級機關(guān)核準(zhǔn)；第三種情況是，最低價評標(biāo)轉(zhuǎn)為協(xié)商措施需報上級機關(guān)核準(zhǔn)；第四種情況是，采用最有利標(biāo)評標(biāo)的需先報上級機關(guān)核準(zhǔn)。海峽兩岸都使用行政裁決方式監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)活動，但兩者區(qū)別在于，內(nèi)地對爭議的裁決屬于純粹的行政行為，而臺灣地區(qū)“采購申訴審議委員會”對爭議的裁決結(jié)果具有司法裁判的性質(zhì)。行政處罰是內(nèi)地常用的監(jiān)督方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》規(guī)定了大量的行政處罰措施，大量行政處罰的執(zhí)法主體是行政監(jiān)督部門。臺灣地區(qū)《政府采購法》沒有授權(quán)監(jiān)督部門行使行政處罰權(quán)力。
三、幾點啟示
目前，從不同國家和地區(qū)通行的做法來看，招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)范主要是集中在涉及公共資金和公共利益項目的招標(biāo)投標(biāo)，加強對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督是政府的重要職責(zé)。我國內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度經(jīng)過十余年的建設(shè)日益成熟，但仍有待進一步完善。通過海峽兩岸制度分析比較，在以下幾個方面給我們啟示：
（一）一元化立法體例是解決有效監(jiān)督的基礎(chǔ)
招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的二元立法體例從源頭上造成了監(jiān)督的困境，兩部法律雖然企圖通過立法技術(shù)融合他們之間的分裂，但事實上根本無法消除二者的斷裂。招標(biāo)只是政府采購的一種方式，將招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分別立法，且采用截然不同的兩種監(jiān)督制度，將原本渾然一體的采購過程分離出招標(biāo)投標(biāo)過程，結(jié)果只會導(dǎo)致對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督脫節(jié)，嚴(yán)重削弱招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的效果。應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)投標(biāo)納入到整個政府采購過程中，作為其中的一個環(huán)節(jié)，采用一元化的立法體例，才能從源頭上為解決有效監(jiān)督提供法律基礎(chǔ)。
（二）科學(xué)設(shè)計監(jiān)督體制是實施有效監(jiān)督的前提
目前內(nèi)地的分行業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致了同體監(jiān)督、部門利益、職責(zé)交叉重疊和規(guī)范不統(tǒng)一等弊端，這些弊端可能會制約政府對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督。近年來，業(yè)界一直在探討監(jiān)督體制突破的路徑問題。應(yīng)從三個層面進行監(jiān)督體制設(shè)計：第一，在國家層面設(shè)置負(fù)責(zé)全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的主管部門，主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定和監(jiān)督協(xié)調(diào)；第二，是由項目采購主管部門的上級機關(guān)和相應(yīng)廉政部門會同負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé)；第三，在縣級以上各級政府設(shè)置稽核機構(gòu)，負(fù)責(zé)稽核采購事宜。
（三）合理規(guī)范監(jiān)督范圍是實施有效監(jiān)督的保障
招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的立法體例決定了內(nèi)地對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督被限定在招標(biāo)過程，而作為政府采購方式的招標(biāo)投標(biāo)后續(xù)環(huán)節(jié)實質(zhì)上更需要行政監(jiān)督的介入，并且各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督要有機銜接。臺灣地區(qū)《政府采購法》將招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購的一個環(huán)節(jié)，行政監(jiān)督貫穿采購工作始終，特別是對重大項目，行政監(jiān)督工作已延伸到招標(biāo)項目的使用期限。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：胡高飛 作者單位：長沙市公共資源交易中心
