國有投資建設(shè)項目招投標“抽簽法”存在問題
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發(fā)布日期：2013年09月06日
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，國有投資的建設(shè)項目逐年加大，建設(shè)單位不僅加強了資金使用的監(jiān)管、也在項目管理，特別是招投標環(huán)節(jié)加大了管理力度。在我國政府審計工作中，特別是企業(yè)審計、工程審計領(lǐng)域，招投標環(huán)節(jié)也是審計人員首先關(guān)注的內(nèi)容。但筆者在實際工作發(fā)現(xiàn)，招投標環(huán)節(jié)采用“抽簽法”不少地區(qū)和部門都有存在，一方面體現(xiàn)了有關(guān)部門防止串通投標和預防消極腐敗行為方面的積極意愿，但另一方面看似在某種增程度上加了公平性，卻不利于公平競爭,甚至部分條款與國家有關(guān)法律法規(guī)相抵觸。本文試圖探討這種現(xiàn)象存在的一些問題，并提出相關(guān)政策建議。
上世紀80年代初期，深圳經(jīng)濟特區(qū)全面推行了工程招投標制度，但如何定標一直是一個老大難題，最后產(chǎn)生了“抽簽中標法”。2003年以后，“抽簽中標法”在全國各地蔓延。筆者以所在審計組在某次高鐵建設(shè)項目的審計為例，用具體的一個部門規(guī)定來剖析“抽簽法”在確定評標方法、中標人及最高報價方面存在的問題。2010年，為規(guī)范鐵路建設(shè)工程招標投標工作，鐵道部下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《鐵路建設(shè)工程施工招標投標實施細則》的通知”(鐵建設(shè)〔2010〕205號，以下簡稱實施細則)，于2010年12月1日起實施，其中部分規(guī)定存在的問題值得探討。
一是采用抽簽確定評標辦法，將造成投標人無所適從。實施細則第37條規(guī)定，鐵路建設(shè)項目招標評標辦法有綜合評估法（一）、綜合評估法（二）和綜合評估法（三）和經(jīng)評審的最低投標價法4種。招標人應在招標文件內(nèi)同時載明4種評標辦法，由投標人代表在開標會上通過抽簽確定。相比而言，我國招標投標法第十九條明確規(guī)定，“招標人應當根據(jù)招標項目的特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括招標項目的技術(shù)要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”，第四十條規(guī)定， “評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較；……”。由此看來，采用抽簽方法確定評標標準是非常不合理的，不同的評標方法之間對投標方案、投標價格的指引是不同的，甚至是截然相反的，招標文件中不明確規(guī)定評標標準而采用現(xiàn)場抽簽確定評標方法將導致投標人無所適從。
二是采用搖珠方式確定中標人不符合七部委12號令規(guī)定。據(jù)了解，鐵道部曾大力開展試點綜合評估法（三），需要重點說明的是該方法的核心是以搖珠方式從通過評審的投標人中確定中標人，該方法試點率定為：施工為33%（一級交易中心）或50%（二級交易中心），甲供物資為100%或50%，施工監(jiān)理和服務(wù)類為50%。從《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會等七部委12號令）第48條規(guī)定來看，“使用國有資金投資或者國家融資的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人。國務(wù)院對中標人的確定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北砻鞯膽B(tài)度是中標人確定的原則。換個角度看，如果經(jīng)過了一系列復雜的招標程序后再從經(jīng)過評審的中標人中抽簽確定，那從一開始就采用抽簽搖號的方法，豈不更加公正、簡捷，何必還要采用招標投標這么復雜的方式？
三是以抽簽方式確定報價上限不甚合理。實施細則第38條規(guī)定,“采用評標辦法一或評標辦法二的，招標人應在4.5%～8.5%的范圍內(nèi)設(shè)定3個差值為0.3%的系數(shù)并在招標文件中載明，在開標會上當眾隨機抽取1個作為招標降造系數(shù)。投標人報價不得超過有效報價上限……”，而我國國家標準《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2008）第4.2.8條規(guī)定，招標控制價應在招標時公布，不應上調(diào)或下浮。價格競爭是市場經(jīng)濟的基本特征之一，只要能夠保證質(zhì)量，價格都應當由市場來決定。當然，有些規(guī)定初衷是以防止所謂的“惡性競爭”和“哄抬標價”為出發(fā)點，對價格進行行政限制，但怎樣的價格屬于惡性，確定上浮下調(diào)比例的依據(jù)為何又難以給出明確的界定。因此，這種做法其實以不合理的手段干擾了市場的固有規(guī)律，容易造成價格超過隨機降造系數(shù)但在合理范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)投標單位流標。縱觀我國在有些地區(qū)、單位、政府機關(guān)的招標管理規(guī)定中的一些“抽簽法”的運用，初衷應該都是增加公平競爭，防止舞弊的發(fā)生，但實際上對工程質(zhì)量、成本控制都有一定的弊端，也在原則上違反了國家計委《關(guān)于進一步貫徹〈中華人民共和國招標投標法〉的通知》（計政策〔2001〕1400號）關(guān)于“嚴格規(guī)范中標人確定程序，禁止采取抽簽、搖號等博彩性方式進行投標資格預審和確定中標人”的規(guī)定，并可能導致投標人無所適從，使實力平庸的投標人以“撞大運”的方式中標，而真正有競爭力的投標人被淘汰出局。試圖利用“中標概率面前人人平等”來體現(xiàn)“法律面前人人平等”的做法值得商榷。
因此，筆者認為一是有關(guān)地區(qū)和單位應該在國有投資領(lǐng)域梳理當前招投標管理辦法，在我國有關(guān)法律法規(guī)的框架下修改涉及“抽簽法”的相關(guān)規(guī)定；二是招標單位在限制最高標價時應充分遵循市場規(guī)律，明確客觀依據(jù)，真正做到公平、公正，維護招標投標各方利益；三是現(xiàn)行的招標投標的有關(guān)國家部門規(guī)章制定時間都較早，有關(guān)部委應適時根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，進一步修改完善，更好地指導市場經(jīng)濟建設(shè)。（孔偉寧）
來源：國家審計署網(wǎng)站 作者：孔偉寧
上世紀80年代初期，深圳經(jīng)濟特區(qū)全面推行了工程招投標制度，但如何定標一直是一個老大難題，最后產(chǎn)生了“抽簽中標法”。2003年以后，“抽簽中標法”在全國各地蔓延。筆者以所在審計組在某次高鐵建設(shè)項目的審計為例，用具體的一個部門規(guī)定來剖析“抽簽法”在確定評標方法、中標人及最高報價方面存在的問題。2010年，為規(guī)范鐵路建設(shè)工程招標投標工作，鐵道部下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《鐵路建設(shè)工程施工招標投標實施細則》的通知”(鐵建設(shè)〔2010〕205號，以下簡稱實施細則)，于2010年12月1日起實施，其中部分規(guī)定存在的問題值得探討。
一是采用抽簽確定評標辦法，將造成投標人無所適從。實施細則第37條規(guī)定，鐵路建設(shè)項目招標評標辦法有綜合評估法（一）、綜合評估法（二）和綜合評估法（三）和經(jīng)評審的最低投標價法4種。招標人應在招標文件內(nèi)同時載明4種評標辦法，由投標人代表在開標會上通過抽簽確定。相比而言，我國招標投標法第十九條明確規(guī)定，“招標人應當根據(jù)招標項目的特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括招標項目的技術(shù)要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”，第四十條規(guī)定， “評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較；……”。由此看來，采用抽簽方法確定評標標準是非常不合理的，不同的評標方法之間對投標方案、投標價格的指引是不同的，甚至是截然相反的，招標文件中不明確規(guī)定評標標準而采用現(xiàn)場抽簽確定評標方法將導致投標人無所適從。
二是采用搖珠方式確定中標人不符合七部委12號令規(guī)定。據(jù)了解，鐵道部曾大力開展試點綜合評估法（三），需要重點說明的是該方法的核心是以搖珠方式從通過評審的投標人中確定中標人，該方法試點率定為：施工為33%（一級交易中心）或50%（二級交易中心），甲供物資為100%或50%，施工監(jiān)理和服務(wù)類為50%。從《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會等七部委12號令）第48條規(guī)定來看，“使用國有資金投資或者國家融資的項目，招標人應當確定排名第一的中標候選人為中標人。國務(wù)院對中標人的確定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北砻鞯膽B(tài)度是中標人確定的原則。換個角度看，如果經(jīng)過了一系列復雜的招標程序后再從經(jīng)過評審的中標人中抽簽確定，那從一開始就采用抽簽搖號的方法，豈不更加公正、簡捷，何必還要采用招標投標這么復雜的方式？
三是以抽簽方式確定報價上限不甚合理。實施細則第38條規(guī)定,“采用評標辦法一或評標辦法二的，招標人應在4.5%～8.5%的范圍內(nèi)設(shè)定3個差值為0.3%的系數(shù)并在招標文件中載明，在開標會上當眾隨機抽取1個作為招標降造系數(shù)。投標人報價不得超過有效報價上限……”，而我國國家標準《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2008）第4.2.8條規(guī)定，招標控制價應在招標時公布，不應上調(diào)或下浮。價格競爭是市場經(jīng)濟的基本特征之一，只要能夠保證質(zhì)量，價格都應當由市場來決定。當然，有些規(guī)定初衷是以防止所謂的“惡性競爭”和“哄抬標價”為出發(fā)點，對價格進行行政限制，但怎樣的價格屬于惡性，確定上浮下調(diào)比例的依據(jù)為何又難以給出明確的界定。因此，這種做法其實以不合理的手段干擾了市場的固有規(guī)律，容易造成價格超過隨機降造系數(shù)但在合理范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)投標單位流標。縱觀我國在有些地區(qū)、單位、政府機關(guān)的招標管理規(guī)定中的一些“抽簽法”的運用，初衷應該都是增加公平競爭，防止舞弊的發(fā)生，但實際上對工程質(zhì)量、成本控制都有一定的弊端，也在原則上違反了國家計委《關(guān)于進一步貫徹〈中華人民共和國招標投標法〉的通知》（計政策〔2001〕1400號）關(guān)于“嚴格規(guī)范中標人確定程序，禁止采取抽簽、搖號等博彩性方式進行投標資格預審和確定中標人”的規(guī)定，并可能導致投標人無所適從，使實力平庸的投標人以“撞大運”的方式中標，而真正有競爭力的投標人被淘汰出局。試圖利用“中標概率面前人人平等”來體現(xiàn)“法律面前人人平等”的做法值得商榷。
因此，筆者認為一是有關(guān)地區(qū)和單位應該在國有投資領(lǐng)域梳理當前招投標管理辦法，在我國有關(guān)法律法規(guī)的框架下修改涉及“抽簽法”的相關(guān)規(guī)定；二是招標單位在限制最高標價時應充分遵循市場規(guī)律，明確客觀依據(jù)，真正做到公平、公正，維護招標投標各方利益；三是現(xiàn)行的招標投標的有關(guān)國家部門規(guī)章制定時間都較早，有關(guān)部委應適時根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，進一步修改完善，更好地指導市場經(jīng)濟建設(shè)。（孔偉寧）
來源：國家審計署網(wǎng)站 作者：孔偉寧
