以財政部三年（2010年7月-2013年7月）公布的政采案例為樣本，分析政采具體案例的特點
理性應對投訴舉報 科學完善政采監(jiān)管
編者按 堅持理論聯系實際，從實踐中來到實踐中去，是理論研究的基本方法和要求。政府采購制度實踐性很強的特點，決定了對政府采購有關問題的探討必須堅持從實踐出發(fā)的視角：關注實踐中的共性問題、回應實踐工作的關切，并從實踐中發(fā)現問題、研究解決問題的方法。
徒法不足以自行，政府采購法律制度的生命在于執(zhí)行、在于實施。法律制度執(zhí)行過程中出現的問題特別是規(guī)律性現象，又往往為進一步完善政府采購制度、改進法律執(zhí)行的效果提供新的思路和方向。因此，江蘇省財政廳政府采購管理處趙會平通過對2010年7月至2013年7月3年間財政部受理的政府采購實際案例，探討其特點，分析其給我們的啟示，無疑值得從業(yè)人員借鑒。
案例樣本說明
財政部自發(fā)布《中華人民共和國財政部政府采購信息公告（第一號）》（為行文簡潔，以下類似表述簡稱"信息公告第×號"）起，通過集中統(tǒng)一、連續(xù)編號的方式，截至目前共發(fā)布75份信息公告，在規(guī)范政府采購監(jiān)管執(zhí)法和促進政府采購監(jiān)管信息公開透明的同時，為全國政府采購執(zhí)法提供了借鑒參考的良好樣本，也為政府采購案例的實證分析提供了寶貴資源。出于討論的嚴謹和科學性要求，對本文案例樣本來源及取舍情況說明如下：
（一）數據來源
為保證所有案例樣本的真實性和權威性，所有案例數據均來源于中國政府采購網之"財政部政府采購信息公告欄"。
"財政部政府采購信息公告欄"自設立以來，已連續(xù)發(fā)布財政部第一號至第七十六號政府采購信息公告，信息編號基本完整（缺第六十號，原因不明）。在目前可以查證的渠道中，該欄目發(fā)布的財政部政府采購信息最為及時和規(guī)范，可視為具備內容完整性，避免信息碎片化所導致的以偏概全。
（二）案例選取
一方面，在時間范圍上，為保證案例樣本滿足代表性、普遍性的要求，考慮到案例分析對象的數量規(guī)模需要，以財政部信息公告時間為主要依據，并個別參考具體案件發(fā)生的時間，案例樣本時間覆蓋2010年7月16日至2013年7月15日的整整三年，以期反映在此時間范圍內政府采購執(zhí)法情況的階段性特征。同時，對實際發(fā)生時間與公告時間過度脫節(jié)、參考價值較低的個別案例予以排除，如2013年6月7日公告的"信息公告第七十三號"，實際發(fā)生時間即供應商實際提起投訴的日期為2004年12月21日，已遠遠超出階段性時間范圍。
另一方面，根據法律案例的一般標準，只有涉及到法律對特定行為的評價過程和結果，進而存在對實踐的借鑒價值?；诒疚挠嘘P政府政府采購法律執(zhí)行情況的討論需要，政府采購案例首先是政府采購法律適用于某一行為從而成"案"，方可為"例"。據此，對不符合一般意義上"案例"標準的信息公告不列入案例范圍，如代理機構資格確認、授予、集中采購機構考核結果公布和發(fā)布部分管理性規(guī)范的公告等，但代理機構資格管理過程中由于實施行政處罰而形成案件的，則作為行政處罰案例收錄。
除此之外，不因作者主觀好惡等因素而作取舍，財政部全部75件信息公告中政府采購供應商投訴處理、監(jiān)督檢查（舉報處理）、行政處罰等類型的案例共63件被全面收錄（見圖1），作為本文討論分析的案例樣本。
（三）案情歸納
在提煉和歸納案例樣本材料過程中，本文嚴格忠實于財政部信息公告所披露的內容，在案情事實及處理結果等方面不作人為引申，并杜絕任何主觀猜測或其他非權威渠道的信息干擾，盡量避免案例樣本材料選取、加工過程的信息失真。
但出于行文需要且考慮到并不妨礙對問題本身的討論，描述具體案例樣本時對多數當事人信息僅以政府采購當事人如采購人、供應商、代理機構等概稱，對案件中的具體違法行為根據不同操作環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一歸納，此種技術處理系反映樣本共性特征和類型化研究的需要，不影響案件本身的真實性。
案例樣本反映的主要特點
通過對案例樣本公告的主要內容進行梳理，并從不同角度進行類型化分析和解讀，可以發(fā)現近三年來中央層級政府采購案件的特點，借此管窺全國政府采購法律執(zhí)行情況之一斑。
投訴舉報成案件線索主要來源
對全部63件案例的案件線索來源統(tǒng)計（見圖2）發(fā)現：28件供應商投訴處理案例，全部由供應商投訴直接啟動調查處理程序，財政部依法作出投訴處理決定；23件監(jiān)督檢查案例，均由舉報引發(fā)（其中1件因舉報、供應商投訴同時發(fā)生作并案處理），財政部介入調查并作出監(jiān)督檢查決定；財政部依法實施的12件行政處罰案例中，除兩件由集中采購機構移送情況外，另外兩件源于供應商投訴、8件源于舉報。綜合計算，投訴舉報引發(fā)63件案例中的61件，占政府采購案例總數的96.8%，已成為財政部發(fā)現案件線索、依法實施個案監(jiān)管的主要來源。
投訴舉報的主體中，基于《政府采購法》的明確規(guī)定，所有投訴無疑均來自參與政府采購的供應商；由于財政部相關信息公告中多數未披露舉報人信息和身份，舉報主體無從準確認定。但對投訴與舉報兩類案件線索來源進行比較，引發(fā)案件的供應商投訴數量和舉報數量持平，均為31件，可見對舉報線索的處理已占據財政部門政府采購執(zhí)法工作的半壁江山。這或許可以說明：在政府采購供應商投訴處理程序要求較為嚴格、法定期間有明確限制的情況下，部分供應商在喪失法定投訴權之后，通過提出舉報的方式要求監(jiān)管部依法開展調查并作出處理，亦可實現"曲線維權"目的。
采購行為違法占案例總數比例高
從案例處理的最終結果看，財政部經審查后作出的處理或處罰決定中，認定項目操作中存在政府采購違法行為的案件44件、駁回投訴或者認定舉報不成立的案件21件（見圖3），確認存在違法行為的案件比例高達67.7%。就不同案件類別而言：行政處罰案件由于其對違法行為進行處理的自身特性，所有12件案件均認定存在違法行為；投訴處理案件中，認定違法的案件14件與駁回投訴的案件15件基本持平；監(jiān)督檢查案件中，認定存在違法行為的案件則遠遠高于舉報不成立的案件數量，前者正好是后者的3倍。
采購行為違法在案例總數中占比偏高的統(tǒng)計數據表明，在多數案件中，投訴、舉報人提出的主張經政府采購監(jiān)管部門調查屬實，在一定程度上可以佐證供應商通過法律途徑維護自身合法權益、反映采購違法行為的正當性和合理性。這一結果，又恰恰與部分政府采購監(jiān)管部門、操作機構從業(yè)人員所持 "供應商常常濫用維權手段、沒有根據地亂質疑、亂投訴"的主觀判斷相反，其中原因發(fā)人深思。
違法行為易發(fā)環(huán)節(jié)相對集中
不區(qū)分案例的性質和類別，在上述44件經確認存在違法行為的案例中，有3件屬社會機構申請政府采購代理資格虛報材料的違法不直接涉及采購操作。其余41件案例的違法行為，均發(fā)生于政府采購項目操作執(zhí)行環(huán)節(jié)：有的項目操作中只存在一種違法行為，有的項目操作甚至同時存在多種違法行為，經累計計算：41件項目操作案例中出現59項采購違法行為。
總體上看，這些政府采購違法行為主要分布于質疑答復、供應商參與投標、評審活動、采購方式選擇、采購文件制定、采購信息發(fā)布、采購結果確定和執(zhí)行、社會代理機構代理權限、政府采購程序執(zhí)行等方面，但有50項違法行為集中發(fā)生于采購文件、評審過程、供應商參與投標和采購程序的執(zhí)行等四個環(huán)節(jié)，占操作環(huán)節(jié)全部違法行為的比例達85%（見圖4）。
進一步分析表明，評審過程、供應商投標和采購文件制定等環(huán)節(jié)發(fā)生的違法行為除比例較高外，違法行為的表現形式和種類也較為集中。如評審過程中發(fā)生的問題，以評審委員會員不按照法律規(guī)定和采購文件確定的評審標準和方法進行評審的問題最為突出，同時還有組建的評審委員會不合法、評審委員會成員應當回避不回避、評審委員會越權要求投標人澄清或者澄清要求不合理等；采購文件制定環(huán)節(jié)發(fā)生的問題，則主要體現為采購文件存在差別性或歧視性待遇，影響政府采購的公平公正，也有的采購文件甚至沒有規(guī)定評審方法和標準；在供應商參與投標方面，以供應商提供虛假材料謀取中標、供應商不具備法定參與政府采購資格、進口產品冒充國產產品投標、投標產品不符合國家強制性標準等違法行為等較為高發(fā)。
值得注意的是，一些發(fā)生采購違法行為較少的環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生問題卻可能導致整個采購活動的違法。如代理權限方面，信息公告第五十四號、第七十五號公告的兩件違法案件，均因代理機構違反《政府采購法》第十八條"采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購"的強制性規(guī)定，越權代理集中采購目錄內的政府采購項目，被監(jiān)管部門依法責令廢標、重新委托集中采購機構組織采購。也有的依法應當實行政府采購的項目（信息公告第四十八號、第六十九號、第七十五號），根本不執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定的程序、游離于政府采購制度之外，采購人、代理機構等政府采購當事人依法受到行政處罰。
社會代理機構成投訴舉報首要對象
隨著政府采購當事人維權意識和社會公眾監(jiān)督意識的不斷增強，政府采購行為越來越成為各方關注的焦點，投訴舉報也難以避免，但對代理機構的投訴舉報數量過高，仍然需要引起注意。
根據財政部的信息公告：51起投訴處理和監(jiān)督檢查（舉報處理）案件中，社會代理機構在33起案件中成為被投訴人、被舉報人，相同情況下集中采購機構作為被投訴人、被舉報人的案件為10起（見圖5），表明社會代理機構是投訴舉報的首要對象。不僅如此，社會代理機構還是12起行政處罰案件中5起的違法主體，集中采購機構則沒有一個受到行政處罰。
社會代理機構被投訴、被舉報的占比，與其實際執(zhí)行的政府采購項目數量和采購規(guī)模相比，顯然不成比例。但是，并不能由此得出社會代理機構組織實施政府采購項目的質量就一定低于集中采購機構的結論。因為從案件處理結果看，經財政部審查處理決定，社會代理機構被確認存在違法行為的案件占其被投訴舉報案件總數60.6%，集中采購機構的同類數據則為80%。也就是說，對社會代理機構提出的"無理"投訴舉報明顯多于集中采購機構，社會代理機構相比之下蒙受了更多的"不白之冤"?？梢?，社會代理機構在進一步依法規(guī)范操作的同時，在加強與供應商的溝通交流、妥善處理供應商質疑、及時消除落標供應商不滿情緒、避免供需矛盾激化、切實防范法律風險、提升自身職業(yè)素質和形象等方面也需繼續(xù)努力。
投訴舉報高發(fā)環(huán)節(jié)應作為監(jiān)管重點
充分發(fā)揮供應商的監(jiān)督作用
根據《政府采購法》的規(guī)定，財政部門是政府采購的法定監(jiān)管部門，對政府采購活動履行全面監(jiān)督管理職能。從實際工作看，政府采購項目執(zhí)行分散、數量眾多、參與主體來源復雜，監(jiān)管工作任務相當繁重，而財政部門普遍存在人員力量不足，特別是在政府采購制度尚不完善、政府采購改革不斷推進的形勢下，監(jiān)管部門的更多精力投放于完善基本制度、實施宏觀指導上，很少能真正介入政府采購項目的具體操作流程，難以及時掌握項目執(zhí)行情況。
供應商則不同，由于親自參與政府采購項目競爭，關注采購結果，是采購活動是否規(guī)范、其他政府采購當事人是否合法的直接見證人，并且具有維護法律實施、維護自身合法權益的利益訴求，對于采購活動中的各種違法行為更加敏感，其投訴舉報提供的信息恰恰可以彌補監(jiān)管部門對采購執(zhí)行信息掌握不全的不足，可作為監(jiān)管部門獲取違法線索的"千里眼"。同時，在項目眾多、信息量巨大的情況下，監(jiān)管部門通過"大海撈針"式的普遍審查很難發(fā)現違規(guī)行為，供應商投訴舉報恰恰指明了監(jiān)管重點，通過針對性監(jiān)督檢查及時糾正違法違規(guī)行為，達到事半功倍的執(zhí)法效果。
因此，各級監(jiān)管部門要改變對供應商投訴舉報的片面認識和消極抵制，充分認識到供應商投訴舉報對延伸監(jiān)管職能、強化監(jiān)管效能的積極作用，通過依法公正處理有關線索，保護供應商參與監(jiān)督的積極性，維護政府采購的良性運行。
進一步加強采購參與人監(jiān)管
政府采購法律制度的生命在于執(zhí)行、在于實施，但法律的正確實施有賴于所有法律關系主體的積極參與和嚴格守法。政府采購各方參與人在政府采購法律關系中承擔主要的義務、享有最重要的權利，直接決定政府采購法律關系的產生、運行和結果，對維護政府采購法律制度有序運行和實現政府采購制度價值目標具有決定性作用。政府采購實際案例表明，凡是政府采購參與各方嚴格遵守法律規(guī)定，依法履行法律義務，積極維護合法權益的項目，往往能夠得到順利執(zhí)行，取得良好的社會效果。凡是政府采購參與人違反法律要求、背棄自身義務的項目，則必然脫離政府采購制度的正軌，使政府采購制度程序淪為少數當事人謀取非法利益、實現非正當目的的手段和工具。
無論是采購人、代理機構、供應商還是評審委員會，一旦失去有力的監(jiān)管和制約，都有可能成為違法的主體。分析存在違法行為的44件案例不難發(fā)現，供應商違法參與投標活動、代理機構違法操作、評審委員會違法評審等問題屢屢發(fā)生。如財政部信息公告第七十六號公布的案件，采購人和采購代理機構在編制招標文件和組織采購活動中同時失守法律、違反規(guī)定，采購人代表在參與評審過程中違背職責、出現不正當傾向性，導致采購評審結果失去公平和公正，受到舉報后被財政部依法調查處理。再如信息公告第五十五、第五十八號顯示，作為全國知名政府采購供應商的神州數碼（中國）有限公司，在參與投標政府采購活動中提供虛假材料、以進口產品冒充國產產品謀取中標，受到處以罰款、列入不良行為記錄名單、三年內禁止參加政府采購活動的嚴厲處罰。
因此，進一步加強政府采購參與人的監(jiān)管，成為各級監(jiān)管部門必須常抓不懈的任務。一是要繼續(xù)加強制度建設，提升政府采購管理規(guī)范化、信息化水平，減少制度漏洞和操作空間，以完善的制度約束所有參與者的行為。二是要強化執(zhí)法監(jiān)督力度，對政府采購違法行為"零容忍"，通過嚴格的執(zhí)法警示各方政府采購參與人依法組織實施和參與政府采購活動中，防止以身試法，否則將得不償失。三是要突出重點環(huán)節(jié)和項目，及時介入政府采購金額大、競爭激烈、社會關注的重點項目，把實踐證明容易發(fā)生違法行為的采購文件、評審過程、供應商參與投標和采購程序的執(zhí)行等環(huán)節(jié)作為重點對象，通過日常監(jiān)管及時發(fā)現和糾正違法行為。
切實規(guī)范政府采購執(zhí)法行為
《政府采購法》對供應商投訴處理的程序、時限和法律后果都有明確規(guī)定，實踐中操作起來有章可循，回旋空間不大，而對舉報行為的處理，有的地方監(jiān)管部門感到法律沒有硬性規(guī)定，供應商缺乏后續(xù)救濟手段如復議、訴訟等，往往能拖則拖，產生"重投訴輕舉報"的心理。在具體供應商投訴案件處理過程中，也習慣于局限在供應商提出投訴的范圍內進行審查，滿足于只答復供應商提出的問題，對被投訴項目執(zhí)行的整體程序不作全面監(jiān)督，甚至對審查中發(fā)現的其他違法違規(guī)問題視而不見，存在"重答復輕處理"的現象。
財政部公告的案例信息，則反映了財政部在規(guī)范政府采購執(zhí)法方面進行的積極探索。一是形式規(guī)范，所有執(zhí)法案例根據案件性質的不同，分別采取了不同的法律文書作出決定：供應商投訴處理的制發(fā)《投訴處理決定書》，舉報案件制發(fā)《監(jiān)督檢查處理決定》，行政處罰案件制發(fā)《行政處罰決定書》，體現了政府采購執(zhí)法行為的統(tǒng)一。二是監(jiān)管全面，財政部在案件處理過程中，充分履行全面監(jiān)管的職能，對有關案件實行全面審查并依法處理，如信息公告第六號、第六十六號，雖然投訴人、舉報人的投訴舉報不成立，在依法駁回投訴舉報的同時，對審查過程中發(fā)現的其他違法行為也一并作出認定，體現了政府采購執(zhí)法的合法與充分。三是程序嚴謹，嚴格區(qū)分投訴處理、監(jiān)督檢查程序與行政處罰程序的不同要求，對投訴處理、監(jiān)督檢查工作中發(fā)現的違法行為需要實施行政處罰的實行另行處理，如信息公告第六十七號案件即是對第六十六號案例中違法行為的繼續(xù)處理，既在法定時間內完成投訴處理工作，又保證行政處罰的實施符合法定程序，避免程序違法，維護政府采購法律制度的嚴肅性。
但從全國范圍看，各級政府采購執(zhí)法不規(guī)范的現象還比較普遍。這些不規(guī)范的執(zhí)法行為，主要是由于對政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督職責和行政法律制度理解不深所致，并產生消極后果：一方面，制約政府采購執(zhí)法水平的提高。政府采購監(jiān)管部門依法承擔全面監(jiān)管的職責，在處理供應商投訴過程中對審查的范圍固步自封，甚至消極回避其他違法行為，是對監(jiān)管職責的直接違背，也不利于維護政府采購的公平公正，損害了政府采購法律制度的嚴肅性。
另一方面，也可能使監(jiān)管部門陷自身于法律風險之中。因為雖然《政府采購法》沒有明確政府采購舉報處理的程序和具體要求，但財政部門作為政府采購的監(jiān)管部門，對政府采購違法行為具有依法調查處理的行政義務，無論違法線索來自供應商還是社會其他方面，財政部門都應當積極開展調查并作出認定，否則就構成行政法上的不作為義務，相對人依然可以依據《行政復議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定啟動后續(xù)救濟程序。特別是隨著供應商維權意識和維權能力的增強，供應商通過舉報 "曲線維權"將越來越多，應當引起重視。
各級政府采購監(jiān)管部門都要進一步規(guī)范執(zhí)法行為，把政府采購法律的執(zhí)行置于整個行政法律體系的大框架之中，遵守行政法一般規(guī)定與要求，切實提高政府采購執(zhí)法行為在形式、內容、程序等各方面的規(guī)范化水平。
以看得見的措施推政采透明
由于缺乏既往資料的積累，無法結合案例展開政府采購法律執(zhí)行情況的縱向比較，以體現近年來政府監(jiān)管工作的進步和監(jiān)管水平的提升。但本文的所有分析，無疑直接得益于財政部三年來及時、全面的政府采購信息公告，這本身就是管理方式的一種改革和進步。
及時發(fā)布政府采購監(jiān)管信息，特別是公開依法處理的政府采購違法案例，本身就是加強政府采購法律和政策宣傳的有效途徑，以實際行動表達監(jiān)管部門依法履行職責、嚴格執(zhí)行法律的鮮明態(tài)度，表明維護政府采購法律權威和公平秩序的決心，在政府采購負面新聞時有發(fā)生的形勢下，更有利于把握政府采購宣傳的主動權。
在規(guī)范和完善政府采購信息公告方面，財政部無疑已領先不少地方政府采購監(jiān)管部門一步，如能在進一步總結中央本級信息管理經驗的基礎上，研究出臺有關管理制度，必將對指導全國政府采購信息管理工作產生積極作用。各級政府采購監(jiān)管部門應結合實際，學習借鑒財政部的成熟做法，積極推行政府采購監(jiān)管信息規(guī)范化管理，實現渠道統(tǒng)一、平臺集中、信息全面、內容權威，以看得見的措施推進政府采購公開透明。
來源： 政府采購信息報 作者：趙會平
