近年來，全國各地都在探索公共資源集中交易和統(tǒng)一監(jiān)管的新模式，其中典型的經(jīng)驗和做法有“惠州模式”、“盤錦模式”等。在這場改革中，對政府采購是否應(yīng)該納入公共資源交易市場進行統(tǒng)一操作和監(jiān)管，以及成功進行“管采分離”的政府集中采購機構(gòu)如何發(fā)展的問題，業(yè)內(nèi)眾說紛紜。有人認為，《政府采購法》規(guī)定財政部門是政府采購活動的法定監(jiān)管部門，把政府采購納入公共資源交易市場進行監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，會削弱財政部門的主體監(jiān)管地位；也有人認為，政府采購已經(jīng)形成了一整套操作和監(jiān)管體系，不需要增加公共資源交易場所的監(jiān)管力量。
公共資源交易體制改革是一項新生事物，在法律上沒有明確的定位，各地探索的思路和改革的措施不盡相同，在組建和運行過程中遇到的困難和問題也截然不同。通過對本地公共資源交易市場運行情況的親身感受和深入探析，筆者認為，建設(shè)公共資源交易統(tǒng)一集中管理體制應(yīng)該弄清幾個問題，即建立公共資源交易平臺是否有法律依據(jù)、《招標投標法》與《政府采購法》是否協(xié)調(diào)、相關(guān)各方職能如何定位等，并做到因地制宜。
建交易平臺符合兩法精神
目前，業(yè)內(nèi)部分人士對建公共資源交易平臺的合法性問題持懷疑態(tài)度。《招標投標法》、《政府采購法》中雖然沒有公共資源交易平臺的相關(guān)規(guī)定，但從立法宗旨和目的、各條款的內(nèi)容看，規(guī)范操作、加強監(jiān)管是最為基本的要求。從這個角度出發(fā)，建立公共資源交易平臺符合“兩法”精神。
《〈招標投標法〉實施條例》第五條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務(wù)。這為建立公共資源交易平臺提供了法律依據(jù)。
整合分散平臺不是行政搬家
2012年6月，中央工程建設(shè)治理領(lǐng)導(dǎo)小組在江西南昌召開“全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進會”。會議明確提出，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場的原則之一是“實行部門監(jiān)管”，模式除了建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺外，還可以通過計算機網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一規(guī)范的交易和監(jiān)管系統(tǒng)平臺。
對于政府采購，會議提出的要求是將其“納入進場交易范圍”，而不是“納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺”。換句話說，不能把會議精神理解為將政府采購整建制合并到公共資源交易平臺。
目前，湖北省荊門市的公開招標、邀請招標等大型政府采購項目均實行“進場交易”，統(tǒng)一在該市公共資源交易平臺操作，接受該市公共資源交易監(jiān)督管理局和政府采購監(jiān)管部門的雙重監(jiān)管。為了提高采購效率，節(jié)約采購成本，競爭性談判和詢價等小額采購活動，目前并未實行“進場交易”，相關(guān)采購活動由當?shù)刎斦块T進行監(jiān)管。
從目前已經(jīng)實行公共資源交易統(tǒng)一集中管理地區(qū)的運行情況看，雖然這些地方經(jīng)過職能整合，將分散的交易場所統(tǒng)一為一個市場，將各行政主管部門的監(jiān)管職能納入統(tǒng)一平臺，初步解決了“管辦不分”、“多頭監(jiān)管”等問題，但由于一些地方對法律、制度理解不全面，掌握不準確，實踐經(jīng)驗欠缺，加上新體制還處于磨合期，內(nèi)外協(xié)調(diào)、銜接不是很順暢，容易形成整合之后只是簡單的“行政搬家”，相比以前沒有大的改進和起色，這顯然有悖改革初衷。
梳理行政職能是關(guān)鍵
自2003年《政府采購法》實施以來，很多人對“兩法”的執(zhí)行情況一直存在爭議?！墩少彿ā返诙l把工程采購列入政府采購范圍，但第四條又規(guī)定，政府采購工程進行招投標的，適用《招標投標法》。因此有人認為，法律賦予財政部門對政府采購活動的監(jiān)管職責(zé)不能涉足工程招標采購領(lǐng)域，導(dǎo)致政府投資工程招投標分別由不同的部門實施監(jiān)管，這實際上是將工程采購排除出了政府采購范圍，嚴重影響到政府采購政策功能的發(fā)揮，使得政府采購的宏觀調(diào)控作用大大降低。這是十年來我國政府采購的現(xiàn)狀，從這個角度考慮的人主張“兩法”合并。
但從法律本身來看，《招標投標法》、《政府采購法》都是全國人大審議通過的同位法，雖然立法時間有先后，程序和實體有區(qū)別，所調(diào)整的對象和行為也不盡相同，但規(guī)范的基本上是同一采購行為，總體上并不矛盾。政府采購項目采用招標方式的，操作流程實際上也在按《招標投標法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從這個角度看，“兩法”是互補關(guān)系，不能分割對待。
另外，“兩法”調(diào)整對象涉及的政府主管部門較多，容易導(dǎo)致職能交叉、行政效率低下等問題，關(guān)鍵是如何合理地設(shè)置和分配這些行政職能，如何梳理分散于不同行政部門的職能，并把可以整合的部分統(tǒng)一起來，建立公共資源交易平臺必須綜合考慮這一點。
湖北荊門監(jiān)管職責(zé)相對明確
2002年5月，荊門市建立了統(tǒng)一的招投標交易平臺。2011年11月，荊門市綜合招標投標中心加掛荊門市公共資源交易中心牌子。2013年4月，按照湖北省的統(tǒng)一要求，荊門市招標投標管理辦公室、荊門市綜合招標投標中心分別更名為荊門市公共資源交易監(jiān)督管理局、荊門市公共資源交易中心，不再保留荊門市招標投標管理辦公室和荊門市綜合招標投標中心牌子。
2013年 7月，荊門市人民政府第38次常務(wù)會議審議通過《市人民政府關(guān)于進一步加強政府投資項目招投標綜合監(jiān)管的通知》，在原《荊門市招標投標管理辦法》的基礎(chǔ)上，從明確職責(zé)、交易范圍和標準、規(guī)范程序、加強監(jiān)管四個方面進一步提出了具體要求。該通知規(guī)定，財政部門負責(zé)政府投資項目預(yù)算評審、政府采購管理和資金監(jiān)管；審計部門依法獨立開展審計監(jiān)督；監(jiān)察機關(guān)負責(zé)對招投標活動有關(guān)監(jiān)察對象實行監(jiān)督，對違法違紀行為予以調(diào)查處理，對招投標各相關(guān)職能部門的依法履職情況進行監(jiān)督；公共資源交易中心負責(zé)項目進場交易服務(wù)。
該通知還適度調(diào)整了有關(guān)招投標范圍和標準，要求市直部門和荊門城區(qū)范圍內(nèi)的東寶區(qū)、掇刀區(qū)、漳河新區(qū)、荊門高新區(qū)的各類工程建設(shè)項目估算價100萬元以上，與工程相關(guān)的設(shè)備材料等貨物采購和裝飾工程（含室內(nèi)裝飾）估算價50萬元以上，勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)類項目估算價30萬元以上的政府投資項目，必須統(tǒng)一在公共資源交易中心進行招投標。
目前，荊門市涉及公共資源交易監(jiān)督管理的主要部門有市公共資源交易監(jiān)督管理局、市住建委招投標管理辦公室、市財政局政府采購辦公室等。新建工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施類工程招標，監(jiān)督工作由市住建委招投標管理辦公室負責(zé)；政府采購貨物、工程（裝飾、裝修、改建、擴建類）和服務(wù)類項目招標，現(xiàn)場監(jiān)督由市財政局政府采購辦公室負責(zé)；交通、水務(wù)、衛(wèi)生、國土等部門的招標，監(jiān)督工作由各行政監(jiān)督部門負責(zé)。荊門市公共資源交易監(jiān)督管理局對所有公共資源交易活動進行行政監(jiān)察。
據(jù)統(tǒng)計，2012年，荊門市全年進場交易項目629個，交易規(guī)模92.65億元，合同金額82.67億元。從類別上看，工程類項目565個，交易規(guī)模88.48億元，占交易總額的95%，同比增長22%；從采購方式上看，公開招標項目440個，涉及金額64.86億元，占招標總額的70%。
來源： 政府采購信息報 作者：李生溢 劉冬云
