城市地下“輸血管”亟需采購新模式
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發(fā)布日期：2013年09月24日
■ 本報記者 王童彥
城市變“汪洋”、馬路變“拉鏈”、窨井變生命“陷阱”等地下管網(wǎng)問題成為困擾新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出病癥。政府作為地下管網(wǎng)這一公共事業(yè)的主要購買主體，隨著城鎮(zhèn)日益加快的建設(shè)步伐，該如何創(chuàng)新采購模式，進(jìn)一步提高城市地下“輸血管”的輸送能力，持續(xù)為城市發(fā)展注入健康血液？記者進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研采訪。
貨物、工程采購為主
城市管網(wǎng)是一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施，包括電力、電信、網(wǎng)絡(luò)、通訊、熱力、燃?xì)?、雨水排水、污水排水等。除了電力、通信、通訊可以在地面以上或地面以下鋪設(shè)外，其余主干管均主要在地下鋪設(shè)，其中排水管道全在地下。
記者對全國部分城市的管網(wǎng)招標(biāo)項目進(jìn)行了調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從采購品目分類來看，污水、供水、熱力管網(wǎng)是目前各城市管網(wǎng)采購的主要種類，而且至少90%以上的招標(biāo)采購項目是管網(wǎng)材料、建筑工程等貨物工程采購，比如，湖南省云溪區(qū)城市供水管網(wǎng)延伸材料采購工程；鞏義市政府采購中心就鞏義市城市集中供熱管網(wǎng)工程（2012）所需輔材及配件項目進(jìn)行的公開招標(biāo)；河南省國家稅務(wù)局管網(wǎng)改造工程項目等。服務(wù)類采購項目則較少，且主要為管網(wǎng)規(guī)劃類采購，比如深圳市水務(wù)局深圳市原特區(qū)外污水管網(wǎng)建設(shè)3年實施方案的招標(biāo)項目等。
從采購的組織方式來看，部門采購、分散采購、國企采購的占比較大；由社會代理機構(gòu)組織的采購項目較多，由集采機構(gòu)組織的較少，多為管網(wǎng)工程所需部分材料設(shè)施，比如波紋管、井蓋、防墜網(wǎng)等。
“地下管線各自為政的管理現(xiàn)狀，比如給水管由自來水公司負(fù)責(zé)，污水管、雨水管由市政公司負(fù)責(zé)，電力管由電業(yè)局管理等，以及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程類政府采購界限模糊等，造成管網(wǎng)集中采購度不高?！鄙轿魇∈〖壵少徶行南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人解釋了其中的原因。
從采購的資金來源看，以政府財政直接投資為主，自籌資金、銀行借貸等方式為輔；從采購方式來看，受工期、項目成本、技術(shù)等條件的制約，管網(wǎng)材料采購以競爭性談判居多，而規(guī)劃類項目則以公開招標(biāo)方式為主。
“政府采購管網(wǎng)目前來看還是零打碎敲，大多還處于材料貨物傳統(tǒng)購買的初級階段，而且通常不參與項目前期的整體規(guī)劃與后期供貨、履約的過程，服務(wù)購買也停留在規(guī)劃設(shè)計、管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)等具體項目建設(shè)階段，還未進(jìn)行整體委托建設(shè)服務(wù)的購買?！鄙轿魇√姓少徶行母敝魅瘟畷郧绶治稣f。
“錢荒”是最大掣肘
近日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見。意見要求加強城市供水、污水、雨水、燃?xì)?、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)的建設(shè)、改造和檢查，優(yōu)先改造材質(zhì)落后、漏損嚴(yán)重、影響安全的老舊管網(wǎng)，確保管網(wǎng)漏損率控制在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。到2015年，完成全國城鎮(zhèn)燃?xì)?萬公里、北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)集中供熱9.28萬公里老舊管網(wǎng)改造任務(wù)，管網(wǎng)事故率顯著降低；實現(xiàn)城市燃?xì)馄占奥?4%、縣城及小城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥?5%的目標(biāo)。
“要如期完成日漸緊迫的管網(wǎng)建設(shè)‘路線圖’，最重要的是解決融資問題。缺乏資金，就好似無米之炊，再好的規(guī)劃設(shè)計、實施方案也只能望洋興嘆。只依靠財政資金的投入，一定程度局限了政府購買的范圍?！苯K省無錫市財政局錢辰發(fā)表示，“在去年無錫市污水統(tǒng)一處理工程及養(yǎng)護(hù)項目采購的過程中，30多億元的項目面臨資金短缺的問題，不得已局領(lǐng)導(dǎo)只得去向市長要錢，項目差點擱淺?！?
據(jù)記者了解，管網(wǎng)建設(shè)的費用主要來自國債和地方政府的配套資金，但這兩類資金均顯不足，僅完成老舊管網(wǎng)的改造任務(wù)至少也需千億元規(guī)模的資金。具體來講，受申請、使用方式限制，國債使用的效率低；地方政府缺乏足夠的資金配套，存在盲目變現(xiàn)、注重短期效益的籌資現(xiàn)象，很容易招致外資進(jìn)入風(fēng)險。
“除資金問題外，城市管網(wǎng)存在著規(guī)劃設(shè)計混亂的現(xiàn)狀?！苯K省常熟市財政局譚軍進(jìn)行了描述，城市地下集中了燃?xì)夤?、自來水管、熱力管以及污水管等多種管道，一般污水管會埋得比較深，而燃?xì)夤?、自來水管等就要以先來后到?jīng)Q定埋的位置，后埋的要錯開先埋的。
中國城市規(guī)劃協(xié)會某負(fù)責(zé)人進(jìn)一步補充：“北京有26年沒有普查地下管線，其他能夠全面準(zhǔn)確掌握地下管線基本情況的城市也乏善可陳，但沒有一張全面、準(zhǔn)確的城市地下管線位置現(xiàn)狀圖，地下管網(wǎng)的建設(shè)就是無源之水。而且不同管線分屬不同的權(quán)屬單位，管線的建設(shè)是由發(fā)改委投資、規(guī)劃委規(guī)劃、建委管施工過程、路政管理道路施工，缺乏專門部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?
購買服務(wù)是良藥
國務(wù)院意見還要求開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
“綜合管廊試點工程首先要摸清城市地下‘家底’，提高地下管網(wǎng)綜合設(shè)計規(guī)劃能力，政府采購不能僅局限于貨物、工程范圍，需要擴(kuò)大管網(wǎng)服務(wù)類采購?！弊T軍介紹說，去年，常熟市規(guī)劃局委托采購中心就其所需的地下管線普查實施公開招標(biāo)采購，該項目管線普查數(shù)據(jù)為編制市內(nèi)管線綜合規(guī)劃提供了現(xiàn)狀資料，為各管線權(quán)屬單位管理相關(guān)管線提供了管理依據(jù)，下一步將結(jié)合開發(fā)的地下管線共享平臺為全市管線權(quán)屬單位提供管線數(shù)據(jù)服務(wù)，保證地下管線數(shù)據(jù)的更新。
在采訪中，部分專家認(rèn)為擴(kuò)大管網(wǎng)服務(wù)采購并非只是簡單的項目范圍擴(kuò)展，而應(yīng)該是政府購買服務(wù)模式的升級，惟其如此，才能徹底解決管網(wǎng)建設(shè)的“錢荒”問題。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新對記者說：“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)，釋放民營資本，把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉(zhuǎn)化為長期、穩(wěn)定的服務(wù)采購，進(jìn)而解決政府資金短期投入不足的問題?！?
在國外，BOT、BOOT等私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的投資方式已經(jīng)被成熟運用，比如英法海峽隧道建設(shè)項目公司Eurotunnel 公司，由英國的海峽隧道集團(tuán)、英國銀行財團(tuán)、英國承包商以及法國的France -Manehe公司、法國銀行財團(tuán)、法國承包商等十個單位組成。政府授予該公司 55年的特許期，建設(shè)、擁有并經(jīng)營隧道，55年之后隧道再由政府收回。
“在國內(nèi)城市管網(wǎng)建設(shè)中，也可以采取特許經(jīng)營、發(fā)放公共建設(shè)牌照等方式購買社會機構(gòu)的公共服務(wù)，引入民間資本，形成公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域的市場競爭機制和退出機制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級。”羌建新如是說。
來源：中國政府采購報
城市變“汪洋”、馬路變“拉鏈”、窨井變生命“陷阱”等地下管網(wǎng)問題成為困擾新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出病癥。政府作為地下管網(wǎng)這一公共事業(yè)的主要購買主體，隨著城鎮(zhèn)日益加快的建設(shè)步伐，該如何創(chuàng)新采購模式，進(jìn)一步提高城市地下“輸血管”的輸送能力，持續(xù)為城市發(fā)展注入健康血液？記者進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研采訪。
貨物、工程采購為主
城市管網(wǎng)是一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施，包括電力、電信、網(wǎng)絡(luò)、通訊、熱力、燃?xì)?、雨水排水、污水排水等。除了電力、通信、通訊可以在地面以上或地面以下鋪設(shè)外，其余主干管均主要在地下鋪設(shè)，其中排水管道全在地下。
記者對全國部分城市的管網(wǎng)招標(biāo)項目進(jìn)行了調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從采購品目分類來看，污水、供水、熱力管網(wǎng)是目前各城市管網(wǎng)采購的主要種類，而且至少90%以上的招標(biāo)采購項目是管網(wǎng)材料、建筑工程等貨物工程采購，比如，湖南省云溪區(qū)城市供水管網(wǎng)延伸材料采購工程；鞏義市政府采購中心就鞏義市城市集中供熱管網(wǎng)工程（2012）所需輔材及配件項目進(jìn)行的公開招標(biāo)；河南省國家稅務(wù)局管網(wǎng)改造工程項目等。服務(wù)類采購項目則較少，且主要為管網(wǎng)規(guī)劃類采購，比如深圳市水務(wù)局深圳市原特區(qū)外污水管網(wǎng)建設(shè)3年實施方案的招標(biāo)項目等。
從采購的組織方式來看，部門采購、分散采購、國企采購的占比較大；由社會代理機構(gòu)組織的采購項目較多，由集采機構(gòu)組織的較少，多為管網(wǎng)工程所需部分材料設(shè)施，比如波紋管、井蓋、防墜網(wǎng)等。
“地下管線各自為政的管理現(xiàn)狀，比如給水管由自來水公司負(fù)責(zé)，污水管、雨水管由市政公司負(fù)責(zé)，電力管由電業(yè)局管理等，以及標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程類政府采購界限模糊等，造成管網(wǎng)集中采購度不高?！鄙轿魇∈〖壵少徶行南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人解釋了其中的原因。
從采購的資金來源看，以政府財政直接投資為主，自籌資金、銀行借貸等方式為輔；從采購方式來看，受工期、項目成本、技術(shù)等條件的制約，管網(wǎng)材料采購以競爭性談判居多，而規(guī)劃類項目則以公開招標(biāo)方式為主。
“政府采購管網(wǎng)目前來看還是零打碎敲，大多還處于材料貨物傳統(tǒng)購買的初級階段，而且通常不參與項目前期的整體規(guī)劃與后期供貨、履約的過程，服務(wù)購買也停留在規(guī)劃設(shè)計、管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)等具體項目建設(shè)階段，還未進(jìn)行整體委托建設(shè)服務(wù)的購買?！鄙轿魇√姓少徶行母敝魅瘟畷郧绶治稣f。
“錢荒”是最大掣肘
近日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見。意見要求加強城市供水、污水、雨水、燃?xì)?、供熱、通信等各類地下管網(wǎng)的建設(shè)、改造和檢查，優(yōu)先改造材質(zhì)落后、漏損嚴(yán)重、影響安全的老舊管網(wǎng)，確保管網(wǎng)漏損率控制在國家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。到2015年，完成全國城鎮(zhèn)燃?xì)?萬公里、北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)集中供熱9.28萬公里老舊管網(wǎng)改造任務(wù)，管網(wǎng)事故率顯著降低；實現(xiàn)城市燃?xì)馄占奥?4%、縣城及小城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥?5%的目標(biāo)。
“要如期完成日漸緊迫的管網(wǎng)建設(shè)‘路線圖’，最重要的是解決融資問題。缺乏資金，就好似無米之炊，再好的規(guī)劃設(shè)計、實施方案也只能望洋興嘆。只依靠財政資金的投入，一定程度局限了政府購買的范圍?！苯K省無錫市財政局錢辰發(fā)表示，“在去年無錫市污水統(tǒng)一處理工程及養(yǎng)護(hù)項目采購的過程中，30多億元的項目面臨資金短缺的問題，不得已局領(lǐng)導(dǎo)只得去向市長要錢，項目差點擱淺?！?
據(jù)記者了解，管網(wǎng)建設(shè)的費用主要來自國債和地方政府的配套資金，但這兩類資金均顯不足，僅完成老舊管網(wǎng)的改造任務(wù)至少也需千億元規(guī)模的資金。具體來講，受申請、使用方式限制，國債使用的效率低；地方政府缺乏足夠的資金配套，存在盲目變現(xiàn)、注重短期效益的籌資現(xiàn)象，很容易招致外資進(jìn)入風(fēng)險。
“除資金問題外，城市管網(wǎng)存在著規(guī)劃設(shè)計混亂的現(xiàn)狀?！苯K省常熟市財政局譚軍進(jìn)行了描述，城市地下集中了燃?xì)夤?、自來水管、熱力管以及污水管等多種管道，一般污水管會埋得比較深，而燃?xì)夤?、自來水管等就要以先來后到?jīng)Q定埋的位置，后埋的要錯開先埋的。
中國城市規(guī)劃協(xié)會某負(fù)責(zé)人進(jìn)一步補充：“北京有26年沒有普查地下管線，其他能夠全面準(zhǔn)確掌握地下管線基本情況的城市也乏善可陳，但沒有一張全面、準(zhǔn)確的城市地下管線位置現(xiàn)狀圖，地下管網(wǎng)的建設(shè)就是無源之水。而且不同管線分屬不同的權(quán)屬單位，管線的建設(shè)是由發(fā)改委投資、規(guī)劃委規(guī)劃、建委管施工過程、路政管理道路施工，缺乏專門部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?
購買服務(wù)是良藥
國務(wù)院意見還要求開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
“綜合管廊試點工程首先要摸清城市地下‘家底’，提高地下管網(wǎng)綜合設(shè)計規(guī)劃能力，政府采購不能僅局限于貨物、工程范圍，需要擴(kuò)大管網(wǎng)服務(wù)類采購?！弊T軍介紹說，去年，常熟市規(guī)劃局委托采購中心就其所需的地下管線普查實施公開招標(biāo)采購，該項目管線普查數(shù)據(jù)為編制市內(nèi)管線綜合規(guī)劃提供了現(xiàn)狀資料，為各管線權(quán)屬單位管理相關(guān)管線提供了管理依據(jù)，下一步將結(jié)合開發(fā)的地下管線共享平臺為全市管線權(quán)屬單位提供管線數(shù)據(jù)服務(wù)，保證地下管線數(shù)據(jù)的更新。
在采訪中，部分專家認(rèn)為擴(kuò)大管網(wǎng)服務(wù)采購并非只是簡單的項目范圍擴(kuò)展，而應(yīng)該是政府購買服務(wù)模式的升級，惟其如此，才能徹底解決管網(wǎng)建設(shè)的“錢荒”問題。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新對記者說：“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)，釋放民營資本，把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉(zhuǎn)化為長期、穩(wěn)定的服務(wù)采購，進(jìn)而解決政府資金短期投入不足的問題?！?
在國外，BOT、BOOT等私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的投資方式已經(jīng)被成熟運用，比如英法海峽隧道建設(shè)項目公司Eurotunnel 公司，由英國的海峽隧道集團(tuán)、英國銀行財團(tuán)、英國承包商以及法國的France -Manehe公司、法國銀行財團(tuán)、法國承包商等十個單位組成。政府授予該公司 55年的特許期，建設(shè)、擁有并經(jīng)營隧道，55年之后隧道再由政府收回。
“在國內(nèi)城市管網(wǎng)建設(shè)中，也可以采取特許經(jīng)營、發(fā)放公共建設(shè)牌照等方式購買社會機構(gòu)的公共服務(wù)，引入民間資本，形成公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域的市場競爭機制和退出機制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級。”羌建新如是說。
來源：中國政府采購報
